取締行為的法律性質(zhì)和實(shí)施取締的程序和方式

取締行為的法律性質(zhì)和實(shí)施取締的程序和方式陳岳生 (安岳縣衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督所)我國若干部法律都有規(guī)定了取締這種行政處理方式。例如：1、食品衛(wèi)生法第40條規(guī)定：違反本法規(guī)定，未取得衛(wèi)生許可證或者偽造衛(wèi)生許可證從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的，予以取締，沒收違法所得，并處以違法所得一倍以上五倍以下的罰款。2、執(zhí)業(yè)醫(yī)師法第39條規(guī)定：“未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)行醫(yī)或者非醫(yī)師行醫(yī)的，由縣級(jí)以上人民政府衛(wèi)生行政部門予以取締”。 3、有些地方性法規(guī)對(duì)此也有規(guī)定。例如四川省實(shí)施中華人民共和國食品衛(wèi)生法辦法第34條規(guī)定：未取得衛(wèi)生許可證,擅自從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的，由衛(wèi)生衛(wèi)生行政部門予與取締。 4、衛(wèi)生部門的有關(guān)規(guī)定，鄉(xiāng)村醫(yī)生從業(yè)管理?xiàng)l例42條未經(jīng)注冊(cè)在村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)從事醫(yī)療活動(dòng)的，由縣級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生行政主管部門予以取締，護(hù)士管理辦法27條未經(jīng)護(hù)士執(zhí)業(yè)注冊(cè)從事護(hù)士工作的，由衛(wèi)生行政部門予與取締。衛(wèi)生部食品衛(wèi)生許可證發(fā)放管理辦法42條對(duì)無證無照的食品生產(chǎn)經(jīng)營者，衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)積極配合工商等行政部門予以取締，四川省食品衛(wèi)生許可證發(fā)放管理辦法45條對(duì)無證無照的食品生產(chǎn)經(jīng)營者，衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)積極配合工商等行政部門予以取締。5、國務(wù)院無照經(jīng)營查處取締辦法規(guī)定工商部門對(duì)無照生產(chǎn)經(jīng)營的實(shí)施取締，國務(wù)院使用有毒有害物品作業(yè)場所勞動(dòng)保護(hù)條例64條規(guī)定未經(jīng)許可從事有毒有害物品作業(yè)的，由工商和衛(wèi)生部門在各自的職權(quán)范圍內(nèi)予以取締，現(xiàn)在該職責(zé)權(quán)力已于2003年由中編辦行文將衛(wèi)生部門劃歸安監(jiān)部門。 一、 取締行為的法律性質(zhì)取締行為究竟是一種行政處罰行為還是一種行政強(qiáng)制措施？一直以來在法律界、法律工作者的爭論較大，存在著兩種觀點(diǎn)：一種是按照衛(wèi)生部1998年12月8日關(guān)于醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例執(zhí)行中有關(guān)問題的批復(fù)， 取締行為是行政強(qiáng)制措施，不是行政處罰，因此不適用行政處罰法規(guī)定的聽證程序，2002年12月18日國務(wù)院頒布的無照經(jīng)營查處取締辦法亦對(duì)此進(jìn)一步得到確認(rèn)。二種是取締是行政處罰，從行政法理論上看，取締行為是一種行政處罰，而不是行政強(qiáng)制措施。1、觀點(diǎn)一：取締不是行政處罰 , 而是一種行政強(qiáng)制措施， 不適用衛(wèi)生行政處罰的程序和方式 。1998年 12 月 8 日衛(wèi)生部對(duì) “取締”問題作出如下最近的行政解釋：“衛(wèi)生行政部門對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)行醫(yī)或者非醫(yī)師行醫(yī)的違法行為進(jìn)行取締 , 是一種行政強(qiáng)制措施 , 不是行政處罰 , 不適用行政處罰法第 42 條關(guān)于聽證程序的規(guī)定。食品衛(wèi)生法及其它衛(wèi)生法律、法規(guī)中涉及非法生產(chǎn)經(jīng)營等予以取締的 , 請(qǐng)參照本批復(fù)執(zhí)行”。根據(jù) 1981 年6月10日第五屆全國人大常委會(huì)通過的全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議的規(guī)定 ：“不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應(yīng)用的問題 , 由國務(wù)院及主管部門進(jìn)行解釋”。根據(jù)該 決議的規(guī)定 , 國家衛(wèi)生部作為國務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門 , 有權(quán)對(duì)衛(wèi)生法律法規(guī)包括食品衛(wèi)生法具體應(yīng)用的問題作出具有法律效力的行政解釋。因此, 衛(wèi)生部 1998 年對(duì)取締問題的批復(fù)是最近的有法律效力的行政解釋。從目前來看，我國衛(wèi)生、工商等行政部門更多的偏愛于將取締歸結(jié)為強(qiáng)制措施，各部門出臺(tái)了眾多的有關(guān)取締的行政解釋，國務(wù)院2003年亦發(fā)布了無照經(jīng)營查處取締辦法，這主要是有利于行政部門的行政執(zhí)法工作的原因，從實(shí)施法律、執(zhí)行國家政策的實(shí)際工作中達(dá)到快捷、有效的目的。2、觀點(diǎn)二：取締只能是行政處罰，應(yīng)當(dāng)適用聽證程序取締是行政處罰而不是行政強(qiáng)制措施，這是因?yàn)?，首先，行政主體實(shí)施的取締行為，實(shí)際上是對(duì)相對(duì)人從事某種行為資格的剝奪，是對(duì)相對(duì)人的法律制裁，這完全符合行政處罰的法律特征。取締與吊銷許可證、吊銷執(zhí)照非常類似，它們都剝奪了相對(duì)人從事某種行為的資格，是對(duì)相對(duì)人的一種制裁。按照行政處罰法的規(guī)定，吊銷許可證、吊銷執(zhí)照是一種典型的行政處罰行為。其次，取締行為并不具有行政強(qiáng)制措施的特點(diǎn)。行政強(qiáng)制措施：（一）對(duì)財(cái)產(chǎn)滯納金、查封、扣押、凍結(jié)，強(qiáng)制劃撥、強(qiáng)制扣繳、強(qiáng)制繳，強(qiáng)制收購、限制出售、強(qiáng)制收稅，強(qiáng)制拆除、強(qiáng)行退還；（二）對(duì)行為滯報(bào)金、強(qiáng)制服兵役、強(qiáng)制檢定、強(qiáng)制許可；（三）對(duì)人身強(qiáng)制傳喚、強(qiáng)制扣留、強(qiáng)制履行、遣送出境、強(qiáng)制隔離等等，它們的一個(gè)共同特征，就在于行政相對(duì)人不履行應(yīng)當(dāng)履行的法律義務(wù)：正是因?yàn)橄鄬?duì)人不履行法律義務(wù)，因此才有強(qiáng)制其履行的必要。而取締行為則不是這樣。相對(duì)人所從事的某種行為被取締，并非因?yàn)槠錄]有履行應(yīng)當(dāng)履行的法律義務(wù)，而是因?yàn)槠鋸氖碌男袨楸旧砭瓦`法，必須予以制裁，而取締就是制裁措施之一。同時(shí)，取締行為也不具有行政強(qiáng)制措施即時(shí)性和緊急性的的特征。實(shí)際上，衛(wèi)生部曾經(jīng)在1996年10月10日作出的關(guān)于在食品衛(wèi)生監(jiān)督中如何理解和適用“取締”問題的復(fù)函中承認(rèn)“取締”是一種“行政處罰”。該復(fù)函指出：食品衛(wèi)生法第40條所稱“取締”，系指“衛(wèi)生行政部門依法對(duì)未取得衛(wèi)生許可證或者偽造衛(wèi)生許可證的食品生產(chǎn)經(jīng)營者，采取收繳、查封和公告等方式，終止其繼續(xù)從事非法的食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的行政處罰”。雖然衛(wèi)生部在1998年12月8日關(guān)于執(zhí)行中有關(guān)問題的批復(fù)中認(rèn)定取締“是一種行政強(qiáng)制措施，不是行政處罰”，但是該批復(fù)同時(shí)指出，醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例第44條“未取得醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證擅自執(zhí)業(yè)的，由縣級(jí)以上人民政府衛(wèi)生行政部門責(zé)令其停止執(zhí)業(yè)活動(dòng)”規(guī)定中的“責(zé)令其停止執(zhí)業(yè)活動(dòng)”，應(yīng)視同為“取締”。從法律解釋的角度分析，“責(zé)令其停止執(zhí)業(yè)活動(dòng)”難道不就是行政處罰法所規(guī)定的“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”嗎？既然“責(zé)令其停止執(zhí)業(yè)活動(dòng)”是一種行政處罰，那么就不能否認(rèn)“取締”也是行政處罰的一種。三、取締的司法審查 “取締”是行政處罰的一種，這就意味著衛(wèi)生部門關(guān)于“取締”法律屬性的解釋并不妥當(dāng)。不過在一般的案件中，法院依舊采納行政部門有關(guān)法律問題的解釋。實(shí)際上，這里涉及一個(gè)行政法上更重要的問題，即：法院對(duì)法律問題的司法審查強(qiáng)度問題。 法院可能在審判中采納行政機(jī)關(guān)對(duì)這個(gè)問題的解釋。因此這又涉及到另外一個(gè)重要的行政法問題：在行政訴訟中，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)有關(guān)法律問題的解釋應(yīng)當(dāng)如何審查，或者說，采取何種程度的審查強(qiáng)度？ 一般而言，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為是一種廣義上的法律適用行為（狹義的法律適用特指司法機(jī)關(guān)適用法律的行為），行政機(jī)關(guān)在法律適用過程中既要查明事實(shí)，又要選擇適用法律。按照行政處罰法第4條的規(guī)定，行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。查明事實(shí)和適用法律是兩個(gè)既相互關(guān)聯(lián)卻又相對(duì)分離的步驟。對(duì)法律的解釋，是適用法律的前提。因此，在行政執(zhí)法過程中，行政機(jī)關(guān)對(duì)法律的解釋不可避免。行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中是否查明了事實(shí)，對(duì)法律的解釋是否合理、妥當(dāng)，這是行政訴訟中需要法院進(jìn)行審查的兩個(gè)最重要問題，由此產(chǎn)生了行政訴訟中事實(shí)問題與法律問題的理論。在行政法上，事實(shí)問題與法律問題的區(qū)分對(duì)于司法審查的范圍具有決定性的影響。解釋法律是法院以及法官的不可放棄的職責(zé)，也是它們的專長所在。因此從原則上講，法院對(duì)法律問題審查的范圍或者說強(qiáng)度較大，法院可以拒絕行政機(jī)關(guān)對(duì)于法律的錯(cuò)誤解釋，完全可以用法院對(duì)法律的解釋代替行政機(jī)關(guān)對(duì)法律的解釋。相比而言，法院對(duì)事實(shí)問題審查的范圍或者說強(qiáng)度相對(duì)較小，因?yàn)槭聦?shí)問題的決定需要行政的專門知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，而在這方面行政機(jī)關(guān)是專家，法院原則上應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)問題的裁斷。 在我國，行政機(jī)關(guān)也有權(quán)對(duì)法律問題進(jìn)行的解釋。1981年6月10日第五屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議通過的全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議第3條規(guī)定，不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應(yīng)用的問題，由國務(wù)院及主管部門進(jìn)行解釋。國務(wù)院辦公廳（1999年5月10日）關(guān)于行政法規(guī)解釋權(quán)限和程序的通知“凡屬于行政工作中具體應(yīng)用行政法規(guī)的問題，有關(guān)行政機(jī)關(guān)主管部門在職權(quán)范圍內(nèi)能夠解釋的，由其解釋，有關(guān)行政部門解釋有困難的或者其它有關(guān)部門對(duì)其作出的解釋有不同意見，要求國務(wù)院解釋的由國務(wù)院法制辦公室承擔(dān)，作出解釋，其中涉及重大問題的，由國務(wù)院法制辦公室提出意見，報(bào)國務(wù)院同意后作出解釋，答復(fù)有關(guān)行政主管部門，同時(shí)抄送其它有關(guān)部門?！边@也就是通常所謂的“行政解釋”。從原則上講，行政解釋是一種有權(quán)解釋，具有法律效力，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵行。不過，對(duì)于法院的裁判而言，行政解釋并不具有當(dāng)然的效力。換句話說，行政解釋的效力應(yīng)當(dāng)接受法院的審查，對(duì)于妥當(dāng)?shù)男姓忉?，法院可以予以采納；對(duì)于不妥當(dāng)?shù)男姓忉?，法院有?quán)拒絕。我國憲法第126條規(guī)定：人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)，社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。2001年頒布的立法法第四十七條明確規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的法律解釋同法律具有同等效力 ” ，因此，法院可依法不予采納，如果法院必須接受行政機(jī)關(guān)對(duì)法律的解釋，這也就意味著行政代替了司法，甚至可以說是行政干涉了司法。法院不受行政解釋的左右，應(yīng)當(dāng)說是獨(dú)立行使審判權(quán)這一憲法原則的應(yīng)有之義。 在我國司法實(shí)踐中，法院否定行政機(jī)關(guān)對(duì)法律問題的錯(cuò)誤解釋，而以自己對(duì)法律問題的解釋代替行政機(jī)關(guān)解釋的案例比比皆是。例如，在（1999）“李貴文不服重慶市鹽務(wù)管理局綦江縣鹽務(wù)稽查所行政處罰決定案”1中，四川省鹽務(wù)管理局認(rèn)為四川省鹽業(yè)管理實(shí)施辦法第30條規(guī)定的對(duì)鹽產(chǎn)品的封存、扣押，可以解釋為“沒收”，法院斷然否定了這種對(duì)法律條款的解釋，認(rèn)定這種解釋系超出其職權(quán)范圍所作的擴(kuò)大解釋，應(yīng)視為無效。在（1999）“崔三妮不服寶豐縣公安局治安行政裁決案”2中，公安機(jī)關(guān)認(rèn)為，治安管理處罰條例第8條規(guī)定授予了其裁決因違法治安管理造成損失或傷害糾紛的權(quán)力，而法院否定了公安機(jī)關(guān)的對(duì)法律的解釋，認(rèn)為治安管理處罰條例第8條并未賦予公安機(jī)關(guān)裁決民事糾紛的權(quán)力。在（1999）“梁善華不服南寧市工商局變更南寧市 房屋開發(fā)公司法定代表人登記案”3中，南寧市工商局認(rèn)為，廠長（經(jīng)理）的任免是企業(yè)的民主和管理權(quán)，并非經(jīng)營自主權(quán)，法院則宣稱，廠長（經(jīng)理）的任免屬于企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的組成部分，從而否定了工商機(jī)關(guān)對(duì)法律問題的解釋。例如在“鄭州礦務(wù)局不服密縣林業(yè)局對(duì)其拒繳育林基金行政處罰決定案”4中，按照法律的規(guī)定，林木的直接銷售用戶是育林基金的繳納人。林業(yè)局認(rèn)為，鄭州礦務(wù)局是林業(yè)產(chǎn)品的買方和用戶，負(fù)有繳納育林基金的義務(wù)。而法院認(rèn)為，鄭州礦務(wù)局購買的林業(yè)產(chǎn)品不是從林農(nóng)手中直接購買的，不承擔(dān)繳納育林基金的義務(wù)，從而否定了行政機(jī)關(guān)對(duì)法律問題的解釋。當(dāng)然，在更多的案件中，法院尊重了行政機(jī)關(guān)對(duì)法律問題的解釋。例如，（1999）在“王貴川不服三河縣衛(wèi)生局作出食物中毒損害賠償處理決定案”5中，行政機(jī)關(guān)將流行病學(xué)調(diào)查結(jié)論作為判斷食物中毒的依據(jù)，這得到了法院的認(rèn)可。 從比較法的角度看，“弱尊重”是（美國）法院對(duì)待法律問題的主流態(tài)度。法院對(duì)行政部門有關(guān)法律問題的解釋，尊重是有條件的例外，而不尊重、法院獨(dú)立行使判斷權(quán)是原則。一般而言，法院尊重行政機(jī)關(guān)對(duì)法律問題的解釋是因?yàn)樽陨淼男枰?。行政機(jī)關(guān)長期從事某項(xiàng)法律法規(guī)的執(zhí)行，對(duì)這個(gè)方面的問題具有相當(dāng)?shù)慕?jīng)驗(yàn)。法院尊重行政機(jī)關(guān)的解釋，實(shí)際上為自己的工作帶來了方便。如果事事要求法院作出自己獨(dú)立的判斷，這等于要求法院實(shí)際上承擔(dān)行政部門的職責(zé)，此非法院可以承受。當(dāng)然，法院尊重行政機(jī)關(guān)對(duì)法律問題的解釋，并不意味著法院要放棄自己的職責(zé)。按照（美國）法院的觀點(diǎn)，法院是法律解釋的最終權(quán)威，如果法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)有關(guān)法律問題的解釋不合理，法院就可以以自己的解釋代替行政機(jī)關(guān)的解釋。四、取締程序和方式1、取締的概念依據(jù)衛(wèi)生行政法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定 ，取締可分為查封性、臨時(shí)性、初步性的取締階段和收繳性、禁止性、最終性的取締階段。 根據(jù)衛(wèi)生法律法規(guī)的規(guī)定 , 取締的實(shí)施方式大體上包括三類 : 即查封生產(chǎn)經(jīng)營工具、用具、場所、有關(guān)產(chǎn)品 ; 收繳 生產(chǎn)經(jīng)營工具、用具、有關(guān)產(chǎn)品 ;公告明令禁止某種違法生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。所謂收繳性、禁止性、最終性的取締是指收繳生產(chǎn)經(jīng)營工具、用具、有關(guān)產(chǎn)品、場地，最終性長期查封而停產(chǎn)停業(yè) ；查封性、臨時(shí)性、初步性的取締是指在法定的一段時(shí)間內(nèi)（7天、15天）對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營工具、用具、有關(guān)產(chǎn)品及場地進(jìn)行查封（扣押），暫停生產(chǎn)經(jīng)營，達(dá)到進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)具體情況的目的。公告明令禁止某種違法生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的取締措施，是相對(duì)于查封性、臨時(shí)性、初步性的取締措施而言的，或者表明和告之當(dāng)事人、公眾某種生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)未履行國家法定的手續(xù)，是非法行為。2、取締的實(shí)際運(yùn)用為避免對(duì)取締的理解不同而造成不必要的麻煩，消除行政訴訟隱患，我們可以在實(shí)際工作中將取締“適用”有查封性、臨時(shí)性、初步性、糾正制止非法行為上的臨時(shí)措施更為合理合法，采用臨時(shí)性取締措施后，以立案的方式進(jìn)行調(diào)查處理，最終使無證生產(chǎn)經(jīng)營者不得不停產(chǎn)停業(yè)而達(dá)到我們?nèi)【喌哪康?；將最終性、收繳性、禁止性措施的取締“適用”于行政處罰（如停產(chǎn)停業(yè)），走處罰的程序。本人認(rèn)為，盡量少采用或不采用終止性質(zhì)的取締行為，避免聽證程序爭論問題，繞過這些問題進(jìn)行處理而立于不敗之地。具體為：查封、公告、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)若為中止違法行為，用于糾正和制止過錯(cuò)則為臨時(shí)強(qiáng)制措施，可不適用行政處罰程序和方式；可由衛(wèi)生執(zhí)法人員報(bào)請(qǐng)衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批或電話請(qǐng)示后，現(xiàn)場采取用封條臨時(shí)查封工具、用具、場所、有關(guān)產(chǎn)品等，用公告表明和告之當(dāng)事人、公眾該種生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)（未進(jìn)行注冊(cè)）未履行國家法定的手續(xù)，是非法行為，（目前也可暫時(shí)采用控制物品決定書來臨時(shí)封存物品）。同時(shí)，制作有關(guān)取締的執(zhí)法文書。在此有兩種不同意見：一是因衛(wèi)生執(zhí)法上無專門的取締文書，部分專業(yè)人士認(rèn)為可以監(jiān)督意見書代替使用。二是制作取締決定書（扣押、查封決定書）。本人贊成第二種觀點(diǎn)，原因一是衛(wèi)生監(jiān)督意見書是衛(wèi)生行政執(zhí)法文書規(guī)范規(guī)定的法定執(zhí)法文書，主要有四個(gè)作用一是指導(dǎo)性（提出咨詢性、技術(shù)性問題）、二是指令性（提出要求措施必須執(zhí)行）、三是評(píng)價(jià)性（對(duì)現(xiàn)場檢查檢測數(shù)據(jù)、監(jiān)測作出衛(wèi)生學(xué)評(píng)價(jià)，合格與否）、四是糾正性（責(zé)令改正，情節(jié)輕微的、不需作出處罰的改正意見）。根據(jù)衛(wèi)生行政執(zhí)法文書規(guī)范第十七條的規(guī)定，監(jiān)督意見書它是衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)制定的具有指導(dǎo)性或指令性作用的文書，主要針對(duì)的是情節(jié)輕微，不需要給予行政處罰的當(dāng)事人提出責(zé)令改正意見，如將其運(yùn)用于取締，擴(kuò)大了指令性作用，意見更多的是針對(duì)合法的或輕微違法的行為，而取締是針對(duì)嚴(yán)重的違法行為，是衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)的一種對(duì)行政相對(duì)人具有強(qiáng)制作用的的正式?jīng)Q定，“意見”不能代替“決定”；（意見是對(duì)問題提出見解和處理辦法，決定是對(duì)重大事項(xiàng)或重大行動(dòng)作出安排。國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法2000年）二是無照經(jīng)營查處取締辦法第十條工商行政管理部門依照本辦法第九條的規(guī)定實(shí)施查封、扣押，必須經(jīng)縣級(jí)以上工商行政管理部門主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。工商行政管理部門的執(zhí)法人員實(shí)施查封、扣押，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人出示執(zhí)法證件，并當(dāng)場交付查封、扣押決定書和查封、扣押財(cái)物及資料清單，第十一條工商行政管理部門實(shí)施查封、扣押的期限不得超過15日；案件情況復(fù)雜的，經(jīng)縣級(jí)以上工商行政管理部門主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長15日。第十七條許可審批部門查處本辦法第四條第一款第（一）項(xiàng)、第（五）項(xiàng)規(guī)定的違法行為，應(yīng)當(dāng)依照相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定處罰；相關(guān)法律、法規(guī)對(duì)違法行為的處罰沒有規(guī)定的，許可審批部門應(yīng)當(dāng)依照本辦法第十四條、第十五條、第十六條的規(guī)定處罰。因此，制作有關(guān)取締（查封）的決定書，履行報(bào)批手續(xù)有具體的法律上的規(guī)定，而且十分必要。 查封、收繳、公告、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)若為禁止性、最終的非臨時(shí)取締，則為行政處罰上的意義，應(yīng)按照處罰的相關(guān)程序進(jìn)行，并著重注意聽證程序。 實(shí)際上衛(wèi)生部已經(jīng)注意到取締的法律上的不確定（麻煩）問題，衛(wèi)生部在食品衛(wèi)生許可證發(fā)放管理辦法第四十二條規(guī)定“對(duì)無證無照的食品生產(chǎn)經(jīng)營者，衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)積極配合工商等行政部門予以取締?！彼拇ㄊ∈称沸l(wèi)生許可證發(fā)放管理辦法第四十五條亦作出了同樣的規(guī)定。因此，本人建議：將終止性質(zhì)的取締行為交由工商部門處理更為符合立法精神。取締的運(yùn)用本人認(rèn)為還應(yīng)注意以下幾個(gè)問題： （一）、注意取締的適用對(duì)象前面列舉的食品衛(wèi)生法、執(zhí)業(yè)醫(yī)師法、醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例、無照經(jīng)營查處取締辦法等衛(wèi)生法律法規(guī)無一例外的對(duì)取締的對(duì)象進(jìn)行了確定，即是無證無照（未注冊(cè)）的單位和個(gè)人，因此，我們應(yīng)只針對(duì)未申辦衛(wèi)生許可證（未進(jìn)行注冊(cè)）的非法生產(chǎn)經(jīng)營者而予以取締，阻止其從事非法生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。（二）注意無證生產(chǎn)經(jīng)營行為（未注冊(cè)執(zhí)業(yè)） 的范圍界定。 在以往法律法規(guī)的規(guī)定中，無證無照經(jīng)營一般是指未經(jīng)工商行政管理機(jī)關(guān)核準(zhǔn)登記而擅自從事經(jīng)營活動(dòng)的行為。而無照經(jīng)營查處取締辦法對(duì)此進(jìn)行了擴(kuò)大解釋，該辦法第四條明確規(guī)定，下列五種違法行為都屬于無證無照經(jīng)營行為。 一是應(yīng)當(dāng)取得而未依法取得許可證（未注冊(cè)執(zhí)業(yè)）或者其他批準(zhǔn)文件和營業(yè)執(zhí)照，擅自從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的無證生產(chǎn)經(jīng)營行為； 二是無須取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件即可取得營業(yè)執(zhí)照而未依法取得營業(yè)執(zhí)照，擅自從事經(jīng)營活動(dòng)的無證無照經(jīng)營行為； 三是已經(jīng)依法取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件，但未依法取得營業(yè)執(zhí)照，擅自從事經(jīng)營活動(dòng)的無照經(jīng)營行為； 四是已經(jīng)辦理注銷登記或者被吊銷衛(wèi)生許可證（注冊(cè)證）、營業(yè)執(zhí)照，以及衛(wèi)生許可證（注冊(cè)證）、營業(yè)執(zhí)照有效期屆滿后未按照規(guī)定重新辦理登記（注冊(cè)）手續(xù)，擅自繼續(xù)從事經(jīng)營活動(dòng)的無照經(jīng)營行為； 五是超出核準(zhǔn)登記（注冊(cè)）的經(jīng)營范圍、擅自從事應(yīng)當(dāng)取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件方可從事的經(jīng)營活動(dòng)的違法經(jīng)營行為。 （三）、注意無證（未注冊(cè)執(zhí)業(yè)）生產(chǎn)經(jīng)營的處罰適度。 如果單純從食品衛(wèi)生法、執(zhí)業(yè)醫(yī)師法、醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例、以及無照經(jīng)營查處取締辦法等規(guī)定看，對(duì)無證無照經(jīng)營的處罰十分嚴(yán)厲，可以收繳、查封工具、設(shè)備、原材料、產(chǎn)品(產(chǎn)品)等財(cái)物、沒收非法所得、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，還可并處罰款。構(gòu)成犯罪的，還要依照刑法的規(guī)定追究刑事責(zé)任。 但是，我們?cè)趫?zhí)行法律法規(guī)時(shí)，必須從實(shí)際出發(fā)，不能一葉障目，失之偏頗，必須實(shí)行查處與引導(dǎo)相結(jié)合、處罰與教育相結(jié)合的原則。對(duì)于下崗失業(yè)人員或者經(jīng)營條件、經(jīng)營范圍、經(jīng)營項(xiàng)目符合法律、法規(guī)規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，督促、引導(dǎo)其依法辦理相應(yīng)手續(xù)，合法經(jīng)營。這一規(guī)定實(shí)際上就將不是國家法律法規(guī)禁止、限制的經(jīng)營行為排除在嚴(yán)管重罰的范圍之外。對(duì)于這類無證（未注冊(cè)執(zhí)業(yè)）生產(chǎn)經(jīng)營行為，在進(jìn)行處理時(shí)，應(yīng)當(dāng)給與引導(dǎo)和規(guī)范，在處理、處罰上予以從輕或者減輕，不能搞重罰擴(kuò)大化。 （四）、注意罪與非罪的界限。在行政處罰前，必須排除該行為尚未構(gòu)成犯罪，也即必須遵循“刑罰優(yōu)先”原則。但是，這并不是鼓勵(lì)執(zhí)法人員搞“刑罰擴(kuò)大”，對(duì)于是否屬于情節(jié)嚴(yán)重，必須依據(jù)有關(guān)司法解釋，并結(jié)合其社會(huì)危害后果進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。 因此，我們?cè)谡{(diào)查與認(rèn)定某一無證生產(chǎn)經(jīng)營行為是否構(gòu)成犯罪時(shí)，一定要嚴(yán)格把握好罪與非罪的界限，把國家的法律法規(guī)政策的精神吃透，對(duì)既不宜提倡、也不宜急于取締的行為，要因勢利導(dǎo)，使其向著有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向發(fā)展，不要輕易作犯罪處理。 （五）、注意與其他行政部門查處無證生產(chǎn)（未注冊(cè)執(zhí)業(yè)）經(jīng)營行為的職權(quán)分工。 衛(wèi)生部門作為政府的一個(gè)行政執(zhí)法部門， 對(duì)于未取得許可審批手續(xù)而從事無證無照或超范圍經(jīng)營的行為，公安、國土資源、建設(shè)、文化、衛(wèi)生、質(zhì)檢、環(huán)保、新聞出版、藥監(jiān)、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等許可審批部門亦應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)賦予的職責(zé)予以查處。因此，我們?cè)谡{(diào)查處理有些無證（未注冊(cè)執(zhí)業(yè)）生產(chǎn)經(jīng)營行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)搞清楚該行為是否已經(jīng)由有關(guān)部門正在調(diào)查處理，如果有，就應(yīng)當(dāng)根據(jù)“一事不再罰”的原則與有關(guān)部門進(jìn)行溝通或者將案件依法移交，并積極配合工商等部門取締非法生產(chǎn)經(jīng)營者。 （六）、注意與其它法律法規(guī)的管轄競合。 醫(yī)療機(jī)構(gòu)和公共衛(wèi)生衛(wèi)生為特殊的行業(yè)管理，其無證