我國(guó)食品安全監(jiān)管模式的反思與重構(gòu).doc

我國(guó)食品安全監(jiān)管模式的反思與重構(gòu)摘要：食品安全問(wèn)題是一個(gè)全球話題。在我國(guó)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，食品安全問(wèn)題日益頻發(fā)。食品安全監(jiān)管模式的不完善是主要原因。我國(guó)未來(lái)的食品安全監(jiān)管應(yīng)將政府、企業(yè)和社會(huì)資源有機(jī)整合，構(gòu)建一種以企業(yè)自律為基礎(chǔ)、以政府監(jiān)管為引導(dǎo)、以社會(huì)監(jiān)督為主體的嶄新的綜合性監(jiān)管模式。關(guān)鍵詞：食品安全；企業(yè)自律；政府監(jiān)管；社會(huì)監(jiān)督。近年來(lái)，食品安全日益成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)話題?！笆萑饩笔录ⅰ岸灸谭邸笔录纫鸸娍只诺孽r活案例屢屢被曝光。引發(fā)食品安全問(wèn)題的原因是多方面的，食品安全監(jiān)管模式的不完善無(wú)疑是一個(gè)重要原因。筆者認(rèn)為，重構(gòu)我國(guó)食品安全監(jiān)管模式是解決食品安全難題的必然選擇。在食品安全領(lǐng)域，最初的管理源自于市場(chǎng)環(huán)境下食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的自我約束。作為食品安全的第一責(zé)任人，維護(hù)食品安全是食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)責(zé)無(wú)旁貸的社會(huì)責(zé)任，建立健全的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)自律機(jī)制，是保障食品安全、促進(jìn)食品行業(yè)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。然而，基于經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，作為食品市場(chǎng)主體的企業(yè)是自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧和自我發(fā)展的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)人，它們?cè)谑袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中總是希望以較小的投入獲得較大的收入，只要私人收入大于私人成本，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者就會(huì)實(shí)施相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)行為，而不會(huì)去考慮行為的社會(huì)價(jià)值。同時(shí)，食品市場(chǎng)具有買(mǎi)賣(mài)雙方對(duì)食品安全信息掌握程度不一致的特性，這也為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施經(jīng)濟(jì)人行為提供了條件。食品生產(chǎn)者、加工者、銷(xiāo)售者處于信息富集的一方，在市場(chǎng)利益最大化原則的驅(qū)動(dòng)下，擁有信息優(yōu)勢(shì)的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)會(huì)自覺(jué)不自覺(jué)地利用自身的信息優(yōu)勢(shì)，提供虛假、遺漏、過(guò)時(shí)或誤導(dǎo)的信息，甚至采取不道德的手段生產(chǎn)，將假冒偽劣產(chǎn)品銷(xiāo)售給顧客；而對(duì)處于食品安全信息劣勢(shì)地位的消費(fèi)者而言，由于無(wú)法具體了解食品安全信息，因此，在選擇食品時(shí)很難做出正確的判斷。這樣就很可能出現(xiàn)低質(zhì)劣質(zhì)食品驅(qū)逐高質(zhì)優(yōu)質(zhì)食品的現(xiàn)象，進(jìn)而影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“優(yōu)勝劣汰”機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，并最終導(dǎo)致食品市場(chǎng)秩序的混亂。食品安全乃民生之本，其特殊性、公共性和社會(huì)性決定了企業(yè)自律和市場(chǎng)調(diào)控?zé)o法承擔(dān)保障食品安全的重任。食品安全監(jiān)管是政府的應(yīng)然之責(zé)。政府引導(dǎo)企業(yè)健康、規(guī)范地發(fā)展是食品安全得以保障的必由之路。也就是說(shuō)，在以企業(yè)自律為基礎(chǔ)的食品安全監(jiān)管模式失靈的情況下，政府監(jiān)管的必要性和迫切性逐步顯現(xiàn)出來(lái)，政府監(jiān)管成為克服“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象的重要手段。食品安全政府監(jiān)管是指政府通過(guò)公共政策的制定對(duì)食品的安全性所進(jìn)行的一種監(jiān)督管理活動(dòng)。其主體必須是由國(guó)家創(chuàng)立的、依法行使國(guó)家法律并能對(duì)食品的再生產(chǎn)過(guò)程進(jìn)行干預(yù)、控制和監(jiān)督等強(qiáng)制性管理活動(dòng)的政府專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)。改革開(kāi)放前，我國(guó)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、工商總局，由三者進(jìn)行分段管理。改革開(kāi)放后，歷經(jīng)多次更迭，我國(guó)最終確立了以分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的食品安全監(jiān)管模式，并以食品安全法予以確認(rèn)。依食品安全法和國(guó)務(wù)院的相關(guān)規(guī)定，由衛(wèi)生行政部門(mén)承擔(dān)食品安全的綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)分別對(duì)食品生產(chǎn)、食品流通和餐飲服務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理；同時(shí)，在中央，設(shè)立食品安全委員會(huì)，在地方，則由縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。就目前這一監(jiān)管模式來(lái)看，由于沒(méi)有擺脫多部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管和按品種監(jiān)管的局限，實(shí)踐中弊端日益顯現(xiàn)。首先，它人為地割裂了食品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)的完整環(huán)節(jié)，不利于實(shí)現(xiàn)食品安全的全過(guò)程監(jiān)管，也不利于預(yù)防食品污染。因?yàn)椋a(chǎn)、流通和消費(fèi)的界限是理論上的，在現(xiàn)實(shí)中，生產(chǎn)單位本身在搞流通，流通單位也在搞生產(chǎn)，在生產(chǎn)和流通、流通和消費(fèi)之間存在著大量的結(jié)合，部分經(jīng)營(yíng)方式在環(huán)節(jié)歸屬上也存在客觀爭(zhēng)議，界限較為模糊。而界限的模糊往往導(dǎo)致各部門(mén)監(jiān)管對(duì)象的模糊，因此，互相推諉扯皮的現(xiàn)象在所難免。一旦誰(shuí)都不管，便由交叉變成了脫節(jié)，在這種情況下，監(jiān)管失效就成為必然。其次，由地位平等的多部門(mén)進(jìn)行管理，容易出現(xiàn)政出多門(mén)、多頭管理和權(quán)力交叉的問(wèn)題。如，某省對(duì)“無(wú)公害食品”的認(rèn)證由兩個(gè)部門(mén)管理，而對(duì)有機(jī)食品的認(rèn)證又由四個(gè)部門(mén)管理。這種多頭管理的模式使食品安全監(jiān)管領(lǐng)域出現(xiàn)了“八頂大蓋帽抓不住一個(gè)殺豬的，十個(gè)部委管不住一個(gè)造假的”現(xiàn)象，最終造成監(jiān)管的“失位”126。再次，多部門(mén)監(jiān)管容易導(dǎo)致機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的缺乏，使各部門(mén)條塊分割嚴(yán)重，部門(mén)利益行為泛濫，遇到好處就搶?zhuān)龅截?zé)任就推，互相埋怨，無(wú)法形成聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，影響了食品安全監(jiān)管的效率。鑒于食品安全領(lǐng)域企業(yè)自律的缺失和政府監(jiān)管的不力，目前，我國(guó)食品安全性還需要第三方力量來(lái)加以保障，也就是社會(huì)組織、公民和新聞媒體的監(jiān)督。社會(huì)組織作為社會(huì)的第三部門(mén)，具有非政府和非營(yíng)利的特征，其超脫的地位一方面有利于其獨(dú)立地實(shí)行更加科學(xué)具體的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和檢測(cè)手段，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的監(jiān)管，減少其違法行為，保障食品安全；另一方面，社會(huì)組織可以運(yùn)用其專(zhuān)業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，給政府提供客觀、全面、真實(shí)的食品安全評(píng)價(jià)信息，從而減少政府監(jiān)管成本，提高政府監(jiān)管效率。我國(guó)食品安全法第十條規(guī)定：“任何組織或個(gè)人有權(quán)舉報(bào)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中違反本法的行為，有權(quán)向有關(guān)部門(mén)了解食品安全信息，對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)督。”公民是食品最主要、最直接的消費(fèi)者，站在食品安全問(wèn)題第一線，食品安全與否直接關(guān)系到其身心健康和切身利益，他們有權(quán)利也必然成為監(jiān)督食品安全的主要力量。而新聞媒體由于其具有干預(yù)迅速、影響廣泛的特點(diǎn)，這一特性決定了它們無(wú)疑也是監(jiān)督食品安全的一支重要力量。然而，現(xiàn)實(shí)情況很不容樂(lè)觀，由于存在組織力量薄弱、公眾參與程度較低和新聞媒體報(bào)道失真等問(wèn)題，我國(guó)的食品安全社會(huì)監(jiān)督?jīng)]有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此，筆者認(rèn)為，重構(gòu)我國(guó)食品安全監(jiān)管模式，當(dāng)務(wù)之急是如何完善我國(guó)食品安全社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。1、大力發(fā)展食品安全社會(huì)監(jiān)督組織。專(zhuān)業(yè)性社會(huì)組織的發(fā)展壯大是食品安全社會(huì)監(jiān)督的組織基礎(chǔ)。“社會(huì)性組織作為政府和社會(huì)信息溝通、對(duì)話、合作的橋梁和紐帶，可以有效的平衡協(xié)調(diào)政府和社會(huì)的關(guān)系，降低政府制度創(chuàng)新的成本、政策制定的風(fēng)險(xiǎn)、政策執(zhí)行的成本，制度化的參與政府食品安全等公共政策的制定?！?78在美國(guó)，由于食品行業(yè)專(zhuān)業(yè)化的不斷發(fā)展，各種行業(yè)組織、專(zhuān)業(yè)人士團(tuán)體數(shù)量眾多，它們?cè)谀承┨囟I(lǐng)域中的專(zhuān)業(yè)水平比政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)中的專(zhuān)家更高，對(duì)行業(yè)的最新發(fā)展情況也了如指掌，因而，在政府直接監(jiān)管放松，加強(qiáng)利用私人資源的背景下，通過(guò)借助私人食品認(rèn)證機(jī)構(gòu)的第三方監(jiān)督來(lái)完善對(duì)食品的監(jiān)管，已逐漸成為美國(guó)食品政策的重要趨勢(shì)。我國(guó)也已經(jīng)出現(xiàn)了中國(guó)食品工業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)食品科學(xué)技術(shù)學(xué)會(huì)、中國(guó)綠色食品協(xié)會(huì)等一批涉及食品安全的行業(yè)協(xié)會(huì)。但從總體上看，這些組織仍處于發(fā)展階段，在政策設(shè)定、機(jī)構(gòu)設(shè)置、程序保障和手段運(yùn)用等方面都存在較大不足。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，我國(guó)對(duì)社會(huì)組織的需求將越來(lái)越強(qiáng)烈，因此，必須提高社會(huì)組織的法律地位，朝著“監(jiān)管專(zhuān)業(yè)、程序透明、地位獨(dú)立和責(zé)權(quán)明確”的方向建立完整的社會(huì)組織體系，形成社會(huì)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。美國(guó)自20世紀(jì)60年代開(kāi)始的公共服務(wù)市場(chǎng)化改革，以合同的形式向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)以解決民眾需求，這一舉措促使政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系發(fā)生了戲劇性變化，既緩解了財(cái)政壓力，也提高了公共服務(wù)供給的能力與效率。另外，應(yīng)盡快制定管理和規(guī)范社會(huì)組織的法律法規(guī)，賦予其獨(dú)立的法律人格，明確它的地位、職能、作用和組織形式，為其發(fā)展壯大提供法律依據(jù)。2、有效提高公眾參與食品安全監(jiān)督的主動(dòng)性。公眾參與制度的健全與完善是食品安全社會(huì)監(jiān)督的運(yùn)行基礎(chǔ)和功能保證?！叭嗣窈蜋?quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)該聯(lián)合起來(lái)共同作出那些影響公共生活的共有決定。人民應(yīng)該一起參加鑒定那些規(guī)定公共利益的目標(biāo)和價(jià)值的過(guò)程；用通過(guò)政治的和社會(huì)的組織行使他們集體的權(quán)力以保障公共利益。這種民主是一種思想，即人民在鑒定和爭(zhēng)取公共利益方面應(yīng)該有平等的自由和平等的影響力?！?252253在加拿大，凡是食品監(jiān)督署（CFIA）制定的涉及食品安全的法規(guī)和政策，都要在網(wǎng)上公布，征求社會(huì)各方意見(jiàn)，并召開(kāi)專(zhuān)家研討會(huì)進(jìn)行論證。同時(shí)，加拿大消費(fèi)者食品安全教育組織會(huì)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)手段向消費(fèi)者提供食品安全信息，高校、科研機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者協(xié)會(huì)等社會(huì)組織都積極自愿地參與食品安全的各項(xiàng)活動(dòng)，充分體現(xiàn)了“食品安全人人有責(zé)，公開(kāi)、透明和廣泛參與”的原則。4213而我國(guó)食品安全監(jiān)管的公眾參與機(jī)制還不夠完善，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，在參與的形式、內(nèi)容、程序等方面都還存在不小的差距。我國(guó)應(yīng)積極探索公眾參與食品安全監(jiān)管的途徑和方法，將公眾參與和政府監(jiān)管有機(jī)結(jié)合，通過(guò)立法明確公眾參與在食品安全監(jiān)管中的地位，在制度設(shè)計(jì)時(shí)要秉持公開(kāi)、透明、參與的原則，爭(zhēng)取通過(guò)參與實(shí)現(xiàn)有效溝通，切實(shí)保障公眾的生命健康安全。具體可以考慮在食品政策和法律法規(guī)的制定、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、食品安全信息公開(kāi)等環(huán)節(jié)引入公眾參與機(jī)制。在食品政策、法律法規(guī)的制定過(guò)程中，應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公眾公布立法意向、草案，充分征求各方意見(jiàn)，及時(shí)反饋相關(guān)信息。在食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)中，應(yīng)該強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)交流環(huán)節(jié)，建立風(fēng)險(xiǎn)交流的長(zhǎng)效機(jī)制，使有關(guān)團(tuán)體就食品及相關(guān)問(wèn)題的知識(shí)、態(tài)度、估價(jià)、理解進(jìn)行信息交流，提高對(duì)所研究問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，增加選擇和執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)管理決定時(shí)的透明度，為管理者更好地控制風(fēng)險(xiǎn)、拓寬視野和開(kāi)發(fā)潛能。還可以通過(guò)聽(tīng)證會(huì)的形式讓消費(fèi)者參與其中，發(fā)表意見(jiàn)和建議，從而實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)與消費(fèi)者的良好溝通與互動(dòng)。3、積極發(fā)揮新聞媒體在食品安全監(jiān)督中的作用。與其他社會(huì)監(jiān)督方式相比，新聞媒體具有干預(yù)迅速、不受地域限制且社會(huì)成本低、影響廣泛等優(yōu)勢(shì)。在對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)督方面，新聞媒體可以起到開(kāi)展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)和知識(shí)的公益宣傳并對(duì)違法行為進(jìn)行及時(shí)爆光的作用。不過(guò)，輿論監(jiān)督之缺陷也很明顯。由于新聞媒體本身就是企業(yè)，食品企業(yè)的廣告收入是其收入的主要來(lái)源之一，二者是客戶(hù)關(guān)系，這成為新聞媒體公正平等地進(jìn)行輿論監(jiān)督的重要障礙。部分新聞媒體為了追逐商業(yè)利益而做出違反職業(yè)道德的行為，這不僅直接影響到媒體的公信力和聲譽(yù)，更侵害了廣大人民群眾的合法知情權(quán)。在我國(guó)，要發(fā)揮新聞媒體在食品安全社會(huì)監(jiān)督中的作用，必須做好以下幾點(diǎn)：第一，倡導(dǎo)新聞專(zhuān)業(yè)主義精神，強(qiáng)化媒體社會(huì)責(zé)任感。為了塑造良好的媒體形象，贏得社會(huì)的尊重，報(bào)道食品安全事件時(shí)，新聞媒體應(yīng)秉著對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)的態(tài)度，以公眾利益為出發(fā)點(diǎn)，做出客觀真實(shí)的報(bào)道。第二，加強(qiáng)記者職業(yè)道德修養(yǎng)，杜絕惡意新聞炒作。國(guó)際新聞道德信條指出：報(bào)業(yè)及所有其他新聞媒介的工作人員，應(yīng)盡一切努力，確保公眾所接受的消息絕對(duì)正確。新聞媒體應(yīng)該牢記自己的使命和肩負(fù)的社會(huì)責(zé)任，提高自身的職業(yè)道德修養(yǎng)，實(shí)事求是地滿(mǎn)足公眾的知情權(quán)，正確引導(dǎo)社會(huì)輿論。第三，培養(yǎng)媒體人的科學(xué)素養(yǎng)，倡導(dǎo)新聞報(bào)道的科學(xué)精神。食品安全報(bào)道對(duì)記者的專(zhuān)業(yè)知識(shí)要求較高，新聞工作者必須樹(shù)立科學(xué)精神，實(shí)事求是，遇到問(wèn)題多請(qǐng)教相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?，確保報(bào)道的科學(xué)性和權(quán)威性。綜上，筆者認(rèn)為，我國(guó)未來(lái)的食品安全監(jiān)管模式必須有效整合政府、企業(yè)和社會(huì)三方面資源，在多元主體良性互動(dòng)與協(xié)同共治的基礎(chǔ)上，形成一種以企業(yè)自律為基礎(chǔ)、以政府監(jiān)管為