PPP項(xiàng)目存在的問(wèn)題和建議文檔.docVIP

當(dāng)前PPP項(xiàng)目推進(jìn)中面臨的問(wèn)題和建議為了同時(shí)滿足化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)范政府投資項(xiàng)目融資機(jī)制的雙重需求，國(guó)務(wù)院于2014年9月21日頒布國(guó)發(fā)43號(hào)文國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)，首次提出推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式（PPP），鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)。PPP模式的誕生承載了各方殷切的期望，力求達(dá)到多方合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享利潤(rùn)的一個(gè)共贏局面。但PPP在我國(guó)的發(fā)展目前尚處于探索階段，加上PPP本身環(huán)節(jié)比較多，涉及專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域比較廣，在項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，有很多問(wèn)題凸顯出來(lái)，亟待破解。1、 市場(chǎng)化、規(guī)范化相對(duì)不足，政企雙方契約精神待加強(qiáng)對(duì)PPP合作雙方來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目的全過(guò)程都是通過(guò)合約對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行約束，因此PPP 項(xiàng)目的順利完成需要在整個(gè)建設(shè)周期注重契約精神。但目前PPP項(xiàng)目政策隨意性風(fēng)險(xiǎn)大、政府方通過(guò)行政審批權(quán)干涉合同的履行、政府換屆和失信、“朝令夕改”頻繁改變項(xiàng)目運(yùn)作的外部環(huán)境時(shí)（如批準(zhǔn)存在商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的其他項(xiàng)目），在確定了社會(huì)資本并簽約后，政府單方對(duì)設(shè)計(jì)方案、建設(shè)方案升職合作模式進(jìn)行反復(fù)調(diào)整，上述亂象均嚴(yán)重影響PPP項(xiàng)目的順利快速推進(jìn)，直接損害了社會(huì)資本的合法權(quán)益。建議：監(jiān)管發(fā)力時(shí)仍然要注意區(qū)分市場(chǎng)和政府的界限，按照“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的思路，培養(yǎng)市場(chǎng)的辨別判斷能力和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任意識(shí)。PPP項(xiàng)目實(shí)施應(yīng)嚴(yán)格遵守契約精神，政府方和社會(huì)資本方均以民事主體身份參與項(xiàng)目的實(shí)施，嚴(yán)格按照PPP項(xiàng)目合同執(zhí)行。對(duì)于確實(shí)影響公共安全和公眾利益的事宜，政府應(yīng)該果斷補(bǔ)位、精準(zhǔn)發(fā)力。完善政府信用的監(jiān)督體系。建議同時(shí)建立地方政府的信用評(píng)級(jí)制度、地方政府的履約考核制度，將政府信用問(wèn)題做為對(duì)政府官員業(yè)績(jī)考察時(shí)的重要因素，成為對(duì)其政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)、官職升降的重要依據(jù)，并且切實(shí)加以落實(shí)，嚴(yán)格約束政府和企業(yè)尤其是政府方面不守信行為，保障PPP項(xiàng)目的穩(wěn)定性和持續(xù)性。二、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不均衡、項(xiàng)目收益過(guò)低，社會(huì)資本方吸引力下降隨著PPP市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的加大，PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)越來(lái)越多的由社會(huì)資本方承擔(dān)，包括社會(huì)資本方無(wú)法承擔(dān)的法律變更風(fēng)險(xiǎn)、使用者付費(fèi)獲取風(fēng)險(xiǎn)等本應(yīng)由政府方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。但同時(shí)PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本方的資格、報(bào)價(jià)、履約及運(yùn)營(yíng)能力提出較高要求，而項(xiàng)目收益較低。除非申請(qǐng)到了政策性資金，否則市場(chǎng)上綜合融資成本在8%以上，而PPP項(xiàng)目普遍回報(bào)率在9%至10%。PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)，內(nèi)部收益率低，PPP項(xiàng)目中主要利潤(rùn)仍然來(lái)自施工，社會(huì)資本方被動(dòng)放棄合理利潤(rùn)，低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)，項(xiàng)目實(shí)施的質(zhì)量令人堪憂。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)則面臨運(yùn)營(yíng)成本上升、需求下降的風(fēng)險(xiǎn)。建議：切實(shí)建立起合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最具有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。收益應(yīng)與承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相匹配，對(duì)于政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的政府方應(yīng)當(dāng)敢于擔(dān)當(dāng)，并通過(guò)政策法規(guī)和合同文件予以明確。推進(jìn)商業(yè)模式創(chuàng)新。挖掘與PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)相關(guān)的潛在商業(yè)價(jià)值，如公益性項(xiàng)目與土地開(kāi)發(fā)聯(lián)動(dòng)，增加PPP項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性收入，降低政府支出或使用者付費(fèi)。同時(shí)充分考慮和支持社會(huì)資本方的合理收益，總體堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)和收益匹配的原則。三、規(guī)?？刂品矫娴恼叽呱傲訋膨?qū)逐良幣”現(xiàn)象，央企承受壓力過(guò)大近期國(guó)資委嚴(yán)管新政關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知(國(guó)資發(fā)財(cái)管2017192號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“通知”)發(fā)布，要求建立中央企業(yè)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，實(shí)行“五控制”，即控行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、控財(cái)務(wù)杠桿、控投資規(guī)模、控風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)、控財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。限制央企，去杠桿，激活沉淀的民間投資的出發(fā)點(diǎn)固然是好的，但是有企業(yè)以低于其他競(jìng)標(biāo)方1/2甚至1/4的價(jià)格中標(biāo)。如果項(xiàng)目招標(biāo)方以低成本為目的犧牲質(zhì)量，將為后期項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)帶來(lái)隱患。建議：為保證公共部門(mén)提供公共服務(wù)的能力，降杠桿的監(jiān)管手段需要以科學(xué)化和精細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)制定和實(shí)施。要解決“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，需要給政府提供公共產(chǎn)品留出合理的資金運(yùn)作空間?？茖W(xué)合理的控制宏觀杠桿率，要求監(jiān)管在有效控制金融風(fēng)險(xiǎn)的前提下，適當(dāng)減少實(shí)體領(lǐng)域的行政性手段，讓市場(chǎng)主體通過(guò)管控各自風(fēng)險(xiǎn)來(lái)決定資本金比例、資本金減持、股東借款、名股實(shí)債等資金運(yùn)作模式問(wèn)題。四、政府付費(fèi)納入預(yù)算難落實(shí)，政府支出責(zé)任缺乏保障盡管一些項(xiàng)目PPP協(xié)議中約定了政府應(yīng)將合同項(xiàng)下的付款義務(wù)納入財(cái)政預(yù)算并由人大出具相關(guān)決議，但有些項(xiàng)目直至項(xiàng)目公司融資完成時(shí)，政府方依然未能提供該等文件。因此，由于財(cái)政預(yù)算保證未能及時(shí)提供，增加了融資過(guò)程中項(xiàng)目公司與融資機(jī)構(gòu)的溝通成本。 建議：國(guó)家有關(guān)部委應(yīng)通過(guò)立法和政策文件進(jìn)一步強(qiáng)化和明確財(cái)政預(yù)算保障要求，將該等要求“硬性化”，作為PPP項(xiàng)目實(shí)施的前提條件。同時(shí)，五、資本交易限制較多、PPP退出機(jī)制需要完善，社會(huì)資本缺乏安全感PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期通常10-30年，PPP合同中對(duì)于股權(quán)退出的鎖定期較為死板，退出困難。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)提前退出，也經(jīng)常遇到這兩個(gè)問(wèn)題：一是退出限制的問(wèn)題。例如 “一定期限內(nèi)不得退出”、但對(duì)退出的標(biāo)準(zhǔn)卻未作明確；二是退出渠道問(wèn)題。目前，資本市場(chǎng)還不夠豐富，PPP階段性產(chǎn)品交易的市場(chǎng)還是空白。這種違背市場(chǎng)規(guī)則的要求嚴(yán)重剝奪了投資人的權(quán)利，也是市場(chǎng)喪失了應(yīng)有的活力。建議：第一，打造區(qū)域性PPP項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易中心。該交易中心旨在為PPP項(xiàng)目參與各方提供融資、交易、確權(quán)、轉(zhuǎn)讓流通等方案，在解決公共事業(yè)建設(shè)問(wèn)題的同時(shí)為民間資本提供可靠安全的投資渠道。第二，結(jié)合PPP項(xiàng)目的特征，開(kāi)發(fā)適合PPP項(xiàng)目的金融產(chǎn)品，加快PPP融資二級(jí)市場(chǎng)的建設(shè)，形成PPP的股權(quán)、債權(quán)證券化，豐富社會(huì)資本的退出的渠道。六、PPP模式的運(yùn)作缺乏國(guó)家法律法規(guī)層面的支持我國(guó)尚未有PPP立法，目前有關(guān)PPP的法規(guī)多為部門(mén)和地方制定，法規(guī)層次較低，法律效力不高，且還存在財(cái)政部和國(guó)家發(fā)展改革委兩個(gè)部門(mén)版本，未形成完整的法律體系。已經(jīng)簽約的項(xiàng)目也多是處于建設(shè)階段，所遇到的法律打架或者法律不適用的問(wèn)題還不是很突出，但隨著PPP項(xiàng)目向縱深發(fā)展，尤其到了后續(xù)移交或者回購(gòu)階段，就會(huì)有更多的問(wèn)題凸顯出來(lái)。如果現(xiàn)在PPP立法中沒(méi)有考慮清楚并對(duì)此作出清晰界定，勢(shì)必會(huì)對(duì)以后糾紛的解決造成困擾。建議：積極推進(jìn)國(guó)家層面的PPP立法。目前已出臺(tái)的PPP操作指南、指導(dǎo)意見(jiàn)等都應(yīng)屬于立法之前的鋪墊，當(dāng)前，應(yīng)根據(jù)目前緊迫的實(shí)踐需求，著力研究推進(jìn)PPP立法。在PPP立法中，應(yīng)統(tǒng)一PPP立法的基本思