山東開發(fā)區(qū)行政管理體制機(jī)制主要問題和對策建議

山東開發(fā)區(qū)行政管理體制機(jī)制主要問題和對策建議篇一山東省經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新對策研究分報告四山東省經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新對策研究我國的開發(fā)區(qū)是在政府高強(qiáng)度授權(quán)下建立起來的，然而，開發(fā)區(qū)誕生20多年后，環(huán)境發(fā)生了變化市場機(jī)制大面積建立，城市基礎(chǔ)設(shè)施水平提高，加工制造能力普遍增強(qiáng)；勞動力、資金、技術(shù)等要素的流動性上升，產(chǎn)業(yè)管制放松，政府職能定位逐漸明確；開發(fā)區(qū)政策優(yōu)勢已經(jīng)不復(fù)存在，財政的體制安排到期。同時，經(jīng)濟(jì)全球化和我國加入WTO使區(qū)域競爭加劇。我國開發(fā)區(qū)所處的政策環(huán)境、法律環(huán)境、競爭環(huán)境的變化使得原來在政府高強(qiáng)度授權(quán)下所建立的管理體制受到了挑戰(zhàn)。為了適應(yīng)內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境的變化，開發(fā)區(qū)必須不斷的微調(diào)其發(fā)展目標(biāo)和運行方式，實現(xiàn)其管理體制的創(chuàng)新發(fā)展。一、開發(fā)區(qū)及其行政管理體制（一）管理體制的概念及理論體制是政治學(xué)、行政學(xué)研究的基本概念，指體系與制度的總稱。其涉及的領(lǐng)域和類型既廣泛又多樣，本質(zhì)上是一種關(guān)系，標(biāo)志著事物內(nèi)部的和外部的隸屬關(guān)系、組織關(guān)系、權(quán)限關(guān)系等等。可以說，體制問題實質(zhì)是一種研究關(guān)系的學(xué)問。所謂行政體制亦即行政管理體制，也是一種行政關(guān)系，是相對立法體制、司法體制而言，它是中央和地方各級政府內(nèi)部和相互間管理行政事務(wù)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分與運行等各種體系與制度的總稱。行政體制屬于上層建筑的范疇，是國家政治體制不可分割的重要組成部分，在行政管理活動中，有著舉足輕重的地位和作用，因為行政管理活動總是在一定的體制下進(jìn)行的。同時，行政體制既受制于經(jīng)濟(jì)制度、經(jīng)濟(jì)體制，又受制于政治制度、政治體制，還受制于民族文化傳統(tǒng)和國外文化等諸多因素。隨著社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化的發(fā)展，以及行政管理身發(fā)展的需要，行政體制必須適時地進(jìn)行改革，即對原有的行政體制存在的某些問題作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整或變革，使之能夠更好地發(fā)揮原有行政體制的作用和功能，以便逐步實現(xiàn)行政權(quán)力劃分的科學(xué)化，行政職能、行政機(jī)構(gòu)、人員編制和行政活動的法制化，行政管理方式、方法和手段的現(xiàn)代化，達(dá)到廉潔高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范。開發(fā)區(qū)管理體制是指政府或其代表機(jī)構(gòu)、企業(yè)或民間組織對開發(fā)區(qū)的建設(shè)和運行所采取的管理方法與模式，包括管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、管理職能的界定等。開發(fā)區(qū)管理體制理論主要來源于體制理論。其代表人物諾斯認(rèn)為“體制是社會游戲的規(guī)則，是人們創(chuàng)造的約束其行為規(guī)范的框架”。體制的作用體現(xiàn)在通過提供日常生活的結(jié)構(gòu)來降低不確定性及指導(dǎo)日常交易并降低交易成本。體制理論的主要關(guān)注點是產(chǎn)權(quán)規(guī)則和經(jīng)濟(jì)運行規(guī)則。產(chǎn)權(quán)規(guī)則界定經(jīng)濟(jì)活動中收益與虧損的邊界；經(jīng)濟(jì)運行規(guī)則是人們從事投資、生產(chǎn)、交換、分配等經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)范。體制理論近年來得到理論界和決策部門的重視。20世紀(jì)80年代以來，出現(xiàn)了世界范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)體制改革，而少數(shù)發(fā)展中國家如亞洲“四小龍”的經(jīng)濟(jì)起飛，以及中國漸進(jìn)改革的成功，則證明了體制變革的重要性。（二）開發(fā)區(qū)管理體制的類型開發(fā)區(qū)在一定意義上是體制設(shè)計的產(chǎn)物，開發(fā)區(qū)的成敗意味著體制的成與敗?？偟膩碚f，開發(fā)區(qū)管理體制要起到符合發(fā)揮開發(fā)區(qū)功能的作用，不同的管理體制類型會對開發(fā)區(qū)發(fā)展產(chǎn)生不同的影響作用。1、國外開發(fā)區(qū)管理體制的類型目前世界范圍內(nèi)，開發(fā)區(qū)的管理體制主要分為兩大類型單一管理型（包括政府管理型和大學(xué)管理型）和多元管理型（公司管理型和基金會管理型）。東亞、東南亞等發(fā)展中國家和地區(qū)的開發(fā)區(qū)大多采取單一政府管理型，如新加坡裕廊開發(fā)區(qū)、韓國的大德科學(xué)城、日本的筑波科學(xué)城、臺灣新竹科學(xué)園等，該管理體制通過對法定機(jī)構(gòu)的調(diào)整，使管理和發(fā)展成為其核心業(yè)務(wù)，從而使其行為更加企業(yè)化，對市場的反應(yīng)更加靈敏，并在吸引、挽留和激勵人才方面更具有靈活性。大學(xué)周邊、面積小，以研發(fā)為主的科技園區(qū)則屬于大學(xué)管理型園區(qū)，如英國劍橋科技園區(qū)就由劍橋大學(xué)圣三一學(xué)院進(jìn)行管理。而公司及基金會管理型則普遍應(yīng)用于世界其他國家，如公司制管理型應(yīng)用于英國阿斯頓大學(xué)科技園等英國多數(shù)的科學(xué)園區(qū)、德國幾乎所有的高新技術(shù)創(chuàng)業(yè)園、澳大利亞所有的科技工業(yè)園區(qū)等全球大多數(shù)國家；而基金會管理制應(yīng)用于美國北卡羅來納三角研究園等。由于采用公司制管理的開發(fā)區(qū)在運行效率、促進(jìn)企業(yè)與研究機(jī)構(gòu)的合作、提供規(guī)范及靈活的服務(wù)等方面都優(yōu)于單一政府管理型，因此開發(fā)區(qū)管理體制演變趨勢仍然是朝著公司化運作的方向發(fā)展。例如，原先由新加坡科學(xué)技術(shù)委員會與裕廊鎮(zhèn)管理局共同管理的新加坡肯特崗科學(xué)園區(qū)1990年就實行了私有化，目前歸ARCASIALANDPTELTD擁有和管理。另一個典型代表是新加坡裕廊工業(yè)園。近年來，其公司化趨勢主要表現(xiàn)在兩個方面一是通過社會化途徑來解決原先由裕廊鎮(zhèn)管理局負(fù)責(zé)的大量園區(qū)服務(wù)；二是不斷調(diào)整管理機(jī)構(gòu)，目標(biāo)是使其更加企業(yè)化，對市場反應(yīng)更加靈敏、減少信息傳遞及決策的過程，并勇于承擔(dān)責(zé)任。裕廊鎮(zhèn)公司也更名為裕廊鎮(zhèn)管理局公司。2、我國開發(fā)區(qū)管理體制的類型國內(nèi)開發(fā)區(qū)管理體制的形成及其演變可謂與開發(fā)區(qū)的發(fā)展歷程同步進(jìn)行。多由各地政府及開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)在借鑒國外經(jīng)濟(jì)自由區(qū)的成功經(jīng)驗并根據(jù)自身文化傳統(tǒng)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)特點的基礎(chǔ)上加以創(chuàng)新而不斷完善起來的。通過歸納國內(nèi)開發(fā)區(qū)體制運行的共性特點，可以把其中具有代表性的管理體制概括為準(zhǔn)政府的管委會型、政區(qū)型以及企業(yè)型三種模式。可以說，這三種管理體制各有利弊，在開發(fā)區(qū)的成長發(fā)展中各自發(fā)揮了重要作用。（1）準(zhǔn)政府的管委會體制這一模式的主要特征就是管委會作為政府的派出機(jī)構(gòu)，具有較大的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和相應(yīng)的行政職能，代表政府對開發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開發(fā)、招商引資和社會管理等方面進(jìn)行全面管理，并擁有經(jīng)濟(jì)開發(fā)和社會治理方面的新體制與新機(jī)制的試驗權(quán)。管委會還可以根據(jù)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會管理的需要自行設(shè)置有關(guān)職能部門，這些部門在管委會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，互相溝通，協(xié)調(diào)一致，既避免了相互扯皮，又能及時果斷地處理區(qū)內(nèi)發(fā)生的重大問題，提高工作效率。管委會雖屬于準(zhǔn)政府組織，但其內(nèi)部結(jié)構(gòu)形式和運行機(jī)制不是照搬地方政府的行政管理模式，而是率先引入市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制，構(gòu)筑了一套廉潔、高效，能與區(qū)外社會各界接口的全新管理體制。準(zhǔn)政府模式的主要優(yōu)點是可以充分利用政府的力量和資源，能從政府的高度對開發(fā)區(qū)的功能布局進(jìn)行整體規(guī)劃，能順利協(xié)調(diào)政府各部門間的關(guān)系，極大地提高了各項行政審批效率，對征地拆遷、居民安置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作都具有一定的權(quán)威性，在招商引資方面也會爭取到許多的優(yōu)惠政策。缺點是，管委會定性不明確，地位缺乏法律依據(jù)，容易造成管理上的混亂，不利于開發(fā)區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展。（2）政區(qū)型管理模式政區(qū)型模式，是指為了尋求在現(xiàn)有行政體制內(nèi)的合法地位，把開發(fā)區(qū)單獨變成行政區(qū)，或與所在行政區(qū)管理合一，按一級行政區(qū)來管理的模式。特點是經(jīng)濟(jì)功能區(qū)與行政區(qū)的管理合一，或者是兩塊牌子一套人馬。這種模式主要適用于整個城區(qū)作為開發(fā)區(qū)，或者開發(fā)區(qū)是原有城區(qū)建制的一部分，開發(fā)區(qū)管理部門的體制保持行政區(qū)管理機(jī)構(gòu)的編制和職能。青島經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)與黃島區(qū)的合并、寧波開發(fā)區(qū)與北侖區(qū)的合并，沈陽經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)與鐵西區(qū)的合并都屬于此種模式。此外，一些獨立的開發(fā)區(qū)已由原來單純的制造加工生產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)向工業(yè)、生活和商貿(mào)結(jié)合的綜合區(qū)，開發(fā)區(qū)已經(jīng)從單純的經(jīng)濟(jì)功能轉(zhuǎn)向城市功能。因此，原有的準(zhǔn)政府管理體制已不能適應(yīng)功能多元化的需要，開發(fā)區(qū)的管理體制逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓^(qū)體制。上海浦東開發(fā)區(qū)成為浦東新區(qū)、大連開發(fā)區(qū)成為金港新區(qū)就屬于這種情況。政區(qū)型模式的優(yōu)點是使開發(fā)區(qū)的功能優(yōu)勢與原行政區(qū)的基礎(chǔ)和自然優(yōu)勢得到有機(jī)結(jié)合，有利于統(tǒng)籌規(guī)劃，推動科技、經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)發(fā)展，但同時也帶來了一系列問題，如攤子過大，處理不好，容易因財力不足背上較重的包袱，并有可能淡化和削弱開發(fā)區(qū)的優(yōu)勢和特色。因此，如何繼續(xù)保持原有的“小政府、大社會、大服務(wù)”的開發(fā)效率，就成為這類開發(fā)區(qū)管理者必須思考的問題。（3）企業(yè)型管理模式企業(yè)型模式，即通過設(shè)立一個企業(yè)來規(guī)劃、開發(fā)、管理一個開發(fā)區(qū)，開發(fā)公司實際上承擔(dān)了一定的政府職能，進(jìn)行公共事業(yè)開發(fā)。開發(fā)公司多為以非營利性的私營、國有或合營公司，地方政府賦予開發(fā)公司各種有利于開發(fā)區(qū)發(fā)展的權(quán)限，由開發(fā)公司負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會事務(wù)管理及區(qū)內(nèi)企業(yè)所需要各種服務(wù)的提供，并自負(fù)盈虧。其實質(zhì)就是把開發(fā)區(qū)作為一個獨立經(jīng)營管理的公司，公司作為平等的市場經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行開發(fā)區(qū)建設(shè)，使得開發(fā)區(qū)運營得以在一個相對完整的企業(yè)制度下開展。目前國內(nèi)開發(fā)區(qū)采取的企業(yè)型管理體制首創(chuàng)于蛇口，因而也被稱之為“蛇口模式”，典型代表如寧波大榭開發(fā)區(qū)。而上海的漕河涇、閔行、虹橋開發(fā)區(qū)，直接隸屬上海市或浦東新區(qū)管理，其自身只有興辦工業(yè)的企業(yè)功能，因而是不涉及行政管理體制的純經(jīng)濟(jì)區(qū)域。與準(zhǔn)政府治理模式相比，企業(yè)型模式效率更高，但缺點是開發(fā)公司不具有政府職能，缺乏必要的行政權(quán)力，權(quán)威性不及政府部門，因此影響了管理效力的發(fā)揮。由于公司承擔(dān)了部分社區(qū)管理職能，還要進(jìn)行大量的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資，又無法從區(qū)域稅收中獲得必要的投資補(bǔ)償，只好轉(zhuǎn)嫁到地價上，容易造成地價過高，或者因為不能及時回收資金，債務(wù)過重，容易陷入財務(wù)困境；而且一旦開發(fā)區(qū)的土地都出售完畢，再欲擴(kuò)大開發(fā)區(qū)的規(guī)模難度將會很大。（4）其他類型的管理體制除了上述三種基本模式外，國內(nèi)部分開發(fā)區(qū)還根據(jù)實際情況創(chuàng)造了一些獨具特色的管理模式，例如委托管理模式和“協(xié)治”型模式等。所謂委托管理模式，是指規(guī)模比較小的開發(fā)區(qū)由于缺乏經(jīng)驗，委托國內(nèi)某知名或富有經(jīng)驗的產(chǎn)業(yè)園進(jìn)行全面管理運作，根據(jù)合同約定分享利潤或成果。如四川綿陽開發(fā)區(qū)就曾經(jīng)委托成都倍特高新區(qū)進(jìn)行管理與開發(fā)。該模式的優(yōu)點是開發(fā)區(qū)管委會只需非常簡單的組織結(jié)構(gòu)即可，可以揚長避短；缺點是管理和開發(fā)業(yè)務(wù)的權(quán)限大部分授予別人，管委會有失控的風(fēng)險?！皡f(xié)治”型模式，則適于一區(qū)多園和一域（經(jīng)濟(jì)區(qū)、行政區(qū)）多區(qū)涉及多部門、多行政層級的經(jīng)濟(jì)區(qū)。如北京的中關(guān)村和天津的濱海新區(qū)。協(xié)治型模式有利于協(xié)調(diào)不同園區(qū)、功能區(qū)、行政區(qū)因區(qū)域共存而體制相異產(chǎn)生的內(nèi)耗，有利于協(xié)調(diào)多部門、不同層級行政職能部門因?qū)ν婚_發(fā)區(qū)的管理而產(chǎn)生的摩擦。二、國內(nèi)先進(jìn)開發(fā)區(qū)管理體制的經(jīng)驗借鑒研究借鑒國內(nèi)同類開發(fā)區(qū)的成功經(jīng)驗?zāi)芙o山東省開發(fā)區(qū)許多有用的啟示。上海浦東新區(qū)和天津濱海新區(qū)是我國兩個綜合配套改革試點區(qū)域，同時也都是我國最先進(jìn)的開發(fā)區(qū)之一，它們行政管理體制演變和改革的經(jīng)驗對于國內(nèi)其它開發(fā)區(qū)具有極為重要的借鑒意義。廣州開發(fā)區(qū)是在整合原四個開發(fā)區(qū)和周邊地區(qū)基礎(chǔ)上獨立成立行政區(qū)的，這種在開發(fā)區(qū)行政管理體制發(fā)展中的創(chuàng)新之舉也是值得借鑒和思考的。（一）上海浦東新區(qū)上海浦東新區(qū)的快速發(fā)展，與其選擇合理的行政管理模式密不可分。浦東新區(qū)自開發(fā)建設(shè)以來，先后經(jīng)歷了浦東開發(fā)辦公室、浦東新區(qū)管委會、浦東新區(qū)政府三種組織形式，實現(xiàn)了從準(zhǔn)政府向行政區(qū)政府的過渡。1990到1992年，由上海市政府成立浦東開發(fā)辦公室對浦東開發(fā)工作進(jìn)行宏觀協(xié)調(diào)管理，三區(qū)兩縣（楊浦區(qū)、黃浦區(qū)、南市區(qū)、上海縣和川沙縣）具體負(fù)責(zé)浦東開發(fā)建設(shè)和管理工作。這種體制的特點是宏觀協(xié)調(diào)，分散管理；優(yōu)點是有利于調(diào)動各區(qū)縣的積極性，為前期啟動浦東的開發(fā)打下了一定的基礎(chǔ)；不足之處是各區(qū)縣過分注重局部的利益，使浦東的開發(fā)和建設(shè)難以形成統(tǒng)一整體的規(guī)劃，大量低水平、低檔次，重復(fù)建設(shè)和重復(fù)引進(jìn)的現(xiàn)象難以避免。1993年L月，上海市委、市政府撤消上海縣和川沙縣的行政建制，調(diào)整楊浦區(qū)、黃浦區(qū)、南市區(qū)的行政區(qū)劃，成立了浦東新區(qū)黨工委和管委會，作為市委、市政府派出機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)浦東管理和開發(fā)建設(shè)。在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，浦東新區(qū)按照“精簡、統(tǒng)一、高效”的原則，借鑒世界先進(jìn)管理理念，實行大系統(tǒng)綜合管理，僅設(shè)10個職能局。隨著浦東經(jīng)濟(jì)和社會的快速發(fā)展，城區(qū)面積不斷擴(kuò)大，社會事務(wù)大量增加，高度集權(quán)的管理體制也出現(xiàn)與新區(qū)篇二開發(fā)區(qū)管委會管理中存在的問題研究和機(jī)制完善對策開發(fā)區(qū)管委會管理中存在的問題研究和機(jī)制完善對策內(nèi)容摘要改革開放至今，開發(fā)區(qū)管委會在我國已經(jīng)走過30多年的發(fā)展歷程，總結(jié)開發(fā)區(qū)管理經(jīng)驗對我國政府管理創(chuàng)新發(fā)展具有十分重要的理論與現(xiàn)實意義。呼和浩特金川開發(fā)區(qū)管委會成立以來，對于金川區(qū)，乃至呼和浩特的發(fā)展都帶來巨大的貢獻(xiàn)。但由于呼和浩特金川開發(fā)區(qū)法律的缺失、政府社會服務(wù)職能缺位、社會中介組織發(fā)育的不健全，導(dǎo)致呼和浩特金川開發(fā)區(qū)管委會管理職能權(quán)限模糊，開發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展乏力。因此，唯有以創(chuàng)新管理呼和浩特金川開發(fā)區(qū)管委會，方可明晰管委會的管理職能，從而促進(jìn)開發(fā)區(qū)的大發(fā)展。關(guān)鍵詞開發(fā)區(qū)管委會管理職能完善機(jī)制目錄一、我國開發(fā)區(qū)的基本管理體制概述（一）行政主導(dǎo)型管理體制（二）“公司制”管理體制（三）混合型管理體制（四）管理委員會制是開發(fā)區(qū)的基本管理模式二、呼和浩特金川開發(fā)區(qū)管委會管理存在的問題（一）呼和浩特金川開發(fā)區(qū)管委會管理存在的問題11234551管理權(quán)限范圍模糊52職能權(quán)限授權(quán)不足53權(quán)力運作較為隨意6（二）呼和浩特金川開發(fā)區(qū)管委會管理存在問題的成因61呼和浩特金川開發(fā)區(qū)管委會行政主體資格缺乏全國性法律認(rèn)定62政府社會服務(wù)職能缺位63社會中介組織發(fā)育不健全7三、呼和浩特金川開發(fā)區(qū)管委會創(chuàng)新管理對策7（一）加強(qiáng)金川開發(fā)區(qū)管委會的組織管理創(chuàng)新8（二）加強(qiáng)金川開發(fā)區(qū)管委會的人員管理創(chuàng)新9（三）加強(qiáng)金川開發(fā)區(qū)管委會的績效管理創(chuàng)新10四、結(jié)論11參考文獻(xiàn)錯誤未定義書簽。從古至今，政府的行政派出管理在我國大都出于加強(qiáng)國家控制與監(jiān)管的目的，并往往帶有一定的軍事色彩。而開發(fā)區(qū)管委會作為發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)進(jìn)行的行政派出管理，是我國改革開放以來，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，積極探索、建立的一種不同于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)管理方式的新的管理模式，是實踐基礎(chǔ)上政府管理體制的改革與創(chuàng)新。一定意義上，開發(fā)區(qū)管委會設(shè)立本身就是行政派出模式在我國政府管理體制改革創(chuàng)新中運用的結(jié)果。改革開放至今，開發(fā)區(qū)管委會在我國已經(jīng)走過30多年的發(fā)展歷程，總結(jié)開發(fā)區(qū)管理經(jīng)驗對我國政府管理創(chuàng)新發(fā)展具有十分重要的理論與現(xiàn)實意義。呼和浩特金川開發(fā)區(qū)管委會成立以來，對于金川區(qū)，乃至呼和浩特的發(fā)展都帶來巨大的貢獻(xiàn)。但金川開發(fā)區(qū)管委會在管理方面還存在一定的問題，因此要對管理進(jìn)行創(chuàng)新，對于開發(fā)區(qū)管委會的發(fā)展具有重大的意義。一、我國開發(fā)區(qū)的基本管理體制概述來自WWWXLTKWJCOM小龍文檔網(wǎng)山東開發(fā)區(qū)行政管理體制機(jī)制主要問題和對策建議根據(jù)政府權(quán)力在開發(fā)區(qū)管理工作中的介入程度對我國的各級開發(fā)區(qū)進(jìn)行分析，即按照開發(fā)區(qū)的行政管理職能與經(jīng)營管理職能在政府力量與企業(yè)力量之間的配比關(guān)系，其管理體制可以歸納為以下三種基本類型（一）行政主導(dǎo)型管理體制所謂行政主導(dǎo)型管理體制，也就是在開發(fā)區(qū)的管理中，突出強(qiáng)調(diào)政府行政部門在開發(fā)區(qū)管理中的主導(dǎo)作用，由所在地區(qū)的地方政府或政府業(yè)務(wù)部門進(jìn)行直接管理。這種管理模式的特點是，初期開發(fā)區(qū)管委會兼具管理者與開發(fā)商的雙重功能，開發(fā)區(qū)管委會與開發(fā)公司兩塊牌子一套班子或交叉兼職。開發(fā)成功后開發(fā)區(qū)管委會又兼具管理者和服務(wù)商的雙重職能。此類開發(fā)區(qū)設(shè)立管委會，管委會作為政府的派出機(jī)構(gòu)，其主要職能是經(jīng)濟(jì)開發(fā)規(guī)劃和管理，為入?yún)^(qū)企業(yè)提供服務(wù)，同時還擁有一定的行政審批權(quán)。管委會作為政府的派出機(jī)構(gòu)，代表派出政府對開發(fā)區(qū)開發(fā)建設(shè)的全過程進(jìn)行高度集中統(tǒng)一封閉管理。開發(fā)區(qū)的教育、文化、衛(wèi)生、體育、公安、民政、計劃生育等社會事務(wù)由相關(guān)地方政府管理。政府各職能部門不再直接管理開發(fā)區(qū)的開發(fā)建設(shè)，只是對開發(fā)區(qū)設(shè)置的對口部門進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。封閉管理模式的特點是開發(fā)區(qū)管委會沒有相關(guān)區(qū)域行政管理權(quán)限，開發(fā)建設(shè)的管理與社會事務(wù)的管理相分離。如大連、重慶等經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)就是采用了此種管理模式。在此種管理體制下，還有一種開發(fā)區(qū)與行政區(qū)管理合一的管理體制。其特點是開發(fā)區(qū)和行政區(qū)的管理職能合一，或者是兩塊牌子一個班子，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)基本保持原行政區(qū)管理機(jī)構(gòu)的編制和職能。這種模式主要適用于把整個行政區(qū)域作為開發(fā)區(qū)，或者開發(fā)區(qū)是原有城區(qū)建制的一部分。如青島黃島開發(fā)區(qū)等都是這種模式，政府管理部門的體制保持行政區(qū)管理機(jī)構(gòu)的編制和職能。還有，上海浦東開發(fā)區(qū)管委會直接轉(zhuǎn)為浦東行政區(qū)政府，等等。（二）“公司制”管理體制“公司制”管理體制又稱為企業(yè)法人型管理模式或無管委會管理模式。這種管理模式主要是以企業(yè)作為開發(fā)區(qū)的開發(fā)者與管理者。在這種模式中，開發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)本身是公司性質(zhì)的單位，一般不設(shè)立開發(fā)區(qū)管委會，開發(fā)主體不是一級行政組織，也不是政府的派出機(jī)構(gòu)，而是由設(shè)立的各類開發(fā)公司，作為經(jīng)濟(jì)法人來規(guī)劃、投資開發(fā)和管理一個開發(fā)區(qū)，其承擔(dān)了部分政府職能，如協(xié)調(diào)職能等。從嚴(yán)格意義上講，企業(yè)法人型是一種完全用經(jīng)濟(jì)組織方式管理開發(fā)區(qū)的體制模式，此類開發(fā)區(qū)不具備行政管理職能，在該模式中政府權(quán)力對開發(fā)區(qū)管理的介入程度最低。開發(fā)公司對所在地方政府負(fù)責(zé)，擔(dān)負(fù)土地開發(fā)、項目招標(biāo)、建設(shè)管理、企業(yè)管理、行業(yè)管理和規(guī)劃管理等六種職能，而開發(fā)區(qū)的其他管理事務(wù)，如勞動人事、財務(wù)稅收、工商行政、公共安全等，主要還是依靠政府的相關(guān)職能部門。這種體制首創(chuàng)于蛇口，也稱之為“蛇口模式”。上海的潛河徑、虹橋開發(fā)區(qū)，以及洋浦開發(fā)區(qū)和浙江省的寧波大榭開發(fā)區(qū)也采取這種模式。（三）混合型管理體制混合型管理體制是介于行政主導(dǎo)型和公司制管理模式之間的一種管理體制，或者是采用兩者結(jié)合的方式來管理開發(fā)區(qū)的一種管理模式，也稱半政府型管理模式?；旌闲凸芾砟Ｊ皆谖覈钟姓蠛弦缓驼蠓珠_兩種具體的模式。政企合一型管理模式類似地方的行政管理模式，它是在管委會下設(shè)立一個發(fā)展總公司。管委會負(fù)責(zé)決策、職能管理以及服務(wù)性工作，而下設(shè)的發(fā)展總公司一般負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這種發(fā)展總公司雖然是經(jīng)濟(jì)實體，但管理行為很大程度上仍然是行政性的。管委會和總公司在人員設(shè)置上相互混合，管委會篇三江蘇開發(fā)區(qū)行政管理體制改革建議江蘇是全國興辦開發(fā)區(qū)時間最早、發(fā)展最快、規(guī)模最大的省份之一。但當(dāng)前也存在著執(zhí)法地位缺失，行政職能模糊；實施權(quán)限縮小，機(jī)構(gòu)規(guī)模膨脹；運營負(fù)擔(dān)增加，體制優(yōu)勢弱化等問題。對此，需要創(chuàng)新管理體制，推進(jìn)法治進(jìn)程；需要落實管理權(quán)限，增強(qiáng)創(chuàng)新活力；需要精簡開發(fā)機(jī)構(gòu)，提升行政效能；需要強(qiáng)化社會管理，優(yōu)化開發(fā)建設(shè)。一、當(dāng)前江蘇開發(fā)區(qū)行政管理體制存在的主要問題執(zhí)法地位缺失，行政職能模糊。江蘇目前有各類國家級開發(fā)區(qū)60家、省級開發(fā)區(qū)近百家。作為開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的管委會，是當(dāng)?shù)卣呐沙鰴C(jī)構(gòu)，但在中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法（以下簡稱地方組織法）中并沒有相應(yīng)規(guī)定，因而它是一個沒有明確法律地位和行政執(zhí)法資格的機(jī)構(gòu)。尤其像蘇州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、鹽城經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等由地級市直接舉辦的國家級開發(fā)區(qū)，是由地級市政府設(shè)立派出機(jī)構(gòu)實施管理，更是缺乏法律依據(jù)。雖然江蘇省人大常委會通過的江蘇省經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理條例，其中有關(guān)于“開發(fā)區(qū)管理委員會是開發(fā)區(qū)所在市人民政府的派出機(jī)構(gòu)”的規(guī)定，但這與地方組織法并不配套。這就導(dǎo)致開發(fā)區(qū)管委會實施的具體行政行為處于法律效力缺失甚至是“不合法”的境地，致使開發(fā)區(qū)新增的許多社會管理職能，包括對企業(yè)安全生產(chǎn)的監(jiān)管和企業(yè)勞動者權(quán)益的維護(hù)等，難以合法有效地被承擔(dān)。實施權(quán)限縮小，機(jī)構(gòu)規(guī)模膨脹。一般而言，省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)享有縣級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限、國家級開發(fā)區(qū)享有地級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，但實際上一些部門的關(guān)鍵權(quán)力并沒有下放。據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鹽城經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會雖是鹽城市政府派出機(jī)構(gòu)，但來自市政府的職能授權(quán)嚴(yán)重不足，開發(fā)區(qū)的國土、規(guī)劃是市局的分局，財政等部門實際上也相當(dāng)于是市政府對應(yīng)部門的分支機(jī)構(gòu)，其權(quán)限甚至要小于周邊的市轄縣（市）。而為應(yīng)對當(dāng)?shù)卣捌洳块T的直接干預(yù)，各個開發(fā)區(qū)管委會基本上都設(shè)立了與地方政府部門相應(yīng)的機(jī)構(gòu)并配備專門工作人員，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)逐步膨脹。以蘇州工業(yè)園區(qū)為例，由于其特殊性，自主權(quán)相對較大，但因管理范圍和管理事務(wù)的日漸增加，機(jī)構(gòu)也日趨膨脹，從原先的七局一室8個機(jī)構(gòu)，發(fā)展為目前的十五局、兩委、四室21個機(jī)構(gòu)，還有20多個合署辦公的掛靠機(jī)構(gòu)，另有一批派駐機(jī)構(gòu)如國家稅務(wù)局、公安局等。運營負(fù)擔(dān)增加，體制優(yōu)勢弱化。近些年，伴隨著開發(fā)區(qū)規(guī)模不斷擴(kuò)大，人口不斷增加，開發(fā)區(qū)公共事務(wù)逐漸增多，由建立之初的以土地開發(fā)、招商引資為主的經(jīng)濟(jì)管理職能，逐步擴(kuò)展到包括文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會治安等在內(nèi)的更多社會管理職能，這也導(dǎo)致原先精簡的機(jī)構(gòu)和人員，按傳統(tǒng)的管理方式已難以應(yīng)對，機(jī)構(gòu)和人員不斷膨脹，管理負(fù)擔(dān)也日趨增加。如蘇州高新區(qū)成立之初僅80余名工作人員，2000年達(dá)300多名，而今編制復(fù)雜的各類工作人員實際達(dá)千余人；鹽城經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)2002年時工作人員不到200名，現(xiàn)如今已超過400名；建湖經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)2006年只有38名工作人員，現(xiàn)在已突破100名。目前，各個開發(fā)區(qū)原先高效率的管理架構(gòu)均面臨著管理體制優(yōu)勢逐漸弱化的發(fā)展困境。二、推進(jìn)江蘇開發(fā)區(qū)行政管理體制改革的幾點建議創(chuàng)新管理體制，推進(jìn)法治進(jìn)程。在國家立法層面對開發(fā)區(qū)法律地位尚難明確的情況下，江蘇可率先通過分類推進(jìn)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)重組，實現(xiàn)開發(fā)區(qū)管理的合法化和法治化。對此，可嘗試推進(jìn)以下兩大管理體制的改革創(chuàng)新一是推進(jìn)開發(fā)區(qū)與行政區(qū)合并融合，通過將開發(fā)區(qū)和行政區(qū)的職能部門和機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，從上而下建立一級政府，并由具有法定地位的政府統(tǒng)一行使社會管理職能，以促使原先由管委會行使的社會管理職能合法化有效化。二是賦予開發(fā)區(qū)管委會真實的管理權(quán)限。這主要針對欠發(fā)達(dá)的蘇北地區(qū)而言，其存在著諸多實際城鎮(zhèn)化水平偏低的開發(fā)區(qū)。為保證這些開發(fā)區(qū)管理權(quán)限的自主性，可借鑒發(fā)達(dá)國家的一些做法，實行權(quán)責(zé)明晰的管理體制，即區(qū)域內(nèi)的社會服務(wù)職能，可由政府部門或所保留的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府承擔(dān)，以使社會管理保持在法治化的軌道，而對于經(jīng)濟(jì)開發(fā)的規(guī)劃和管理，則可由開發(fā)區(qū)管委會承擔(dān)，賦予其自主權(quán)限，以此實現(xiàn)兩者各司其職，協(xié)同并進(jìn)。落實管理權(quán)限，增強(qiáng)創(chuàng)新活力。在科學(xué)設(shè)計管理體制和職能機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)賦予并進(jìn)一步明確和落實開發(fā)區(qū)應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)和行政管理權(quán)限，避免出現(xiàn)權(quán)限管理的“真空”和模糊地帶。如，對于開發(fā)區(qū)非常重要