《全國工業(yè)用地出讓最低價標準》解讀

1、國土部權(quán)威解讀:全國工業(yè)用地出讓最低價標準一、為什么要制訂全國統(tǒng)一的工業(yè)用地出讓最低價標準？一些地方在招商引資中競相壓低地價甚至以零地價、低于成本出讓工業(yè)用地是當前土地管理與調(diào)控中存在的一個突出問題，危害十分嚴重。一是工業(yè)用地低成本過度擴張，助長了大量低水平重復(fù)建設(shè)，影響了中央宏觀調(diào)控政策的有效實施。二是地區(qū)之間競相壓價搞惡性競爭，破壞了公開公平、競爭有序的市場環(huán)境，造成了新的區(qū)域不平衡，影響了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。三是由于土地出讓的價格遠低于其實際成本，國有土地所有者權(quán)益沒有得到應(yīng)有體現(xiàn)，造成了國有土地資產(chǎn)大量流失。四是由于土地取得成本低，一些企業(yè)圈占大量土地，建花園式工廠，造成了土地資源的低效利用

2、和閑置浪費。五是損害了農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益。地方政府低價出讓土地往往是以壓低拖欠征地補償費，犧牲農(nóng)民利益為代價的，其結(jié)果是直接侵犯了農(nóng)民合法的土地財產(chǎn)權(quán)益。要從根本上解決這個長期困擾土地管理工作的突出問題，必須堅持以全面落實科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照促進社會經(jīng)濟全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的要求，理順工業(yè)用地的價格形成機制，使工業(yè)用地價格能充分反映市場供求狀況和資源稀缺程度，更大程度上發(fā)揮市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，針對當前工業(yè)用地的供求狀況，合理制訂工業(yè)用地出讓價格的最低控制標準是推進工業(yè)用地市場化配置的重要基礎(chǔ)。為此，2004年國務(wù)院下發(fā)的關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定中明確規(guī)定，“禁止非法壓低地價

3、招商”，“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要依照基準地價制定并公布協(xié)議出讓最低價標準，協(xié)議出讓土地除必須嚴格執(zhí)行規(guī)定程序外，出讓價格不得低于最低價標準?！钡歉鞯卦趫?zhí)行這一政策時都怕提高本地地價影響招商引資，因此有的省份在制訂最低價標準時不是互相攀高，而是相互比低，有的遲遲不公布，影響了政策的執(zhí)行效果。為此，今年8月31日，國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知（國發(fā)200631號，以下簡稱國發(fā)31號文件）中明確提出，國家要根據(jù)土地等級、區(qū)域土地利用政策等，統(tǒng)一制訂并公布各地的工業(yè)用地出讓最低價標準，建立工業(yè)用地出讓最低價標準統(tǒng)一公布制度，而且規(guī)定工業(yè)用地必須采取招標拍賣掛牌方式出讓，其出讓價格不得

4、低于公布的最低價標準。為貫徹落實31號文件精神，我部組織制訂了全國工業(yè)用地出讓最低價標準（以下簡稱標準），下發(fā)了關(guān)于發(fā)布實施的通知（以下簡稱通知），對標準的有關(guān)實施政策做出了一系列明確規(guī)定。二、標準的實施有什么意義和作用？標準的發(fā)布實施，是貫徹落實國發(fā)200631號文件精神，加強工業(yè)用地調(diào)控的一項重大政策，是國家運用土地價格手段參與宏觀調(diào)控的重要舉措，對有效抑制工業(yè)用地的低成本擴張，維護公開公平公正的土地市場秩序，推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，保障土地所有者合法權(quán)益，促進土地的節(jié)約集約利用具有重大意義，而且對于“以工補農(nóng)、以城促鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的和諧社會的建立具有深遠影響。具體而言，標準將在以下四個方面發(fā)揮

5、重大作用。（一）規(guī)范工業(yè)用地市場秩序標準的實施，為各地工業(yè)用地出讓確定了一條價格“底線”，對各地在招商引資中搞惡性競爭、低價賤賣國有土地資產(chǎn)等行為戴上了“緊箍咒”，為全面推行工業(yè)用地以招標拍賣掛牌方式出讓奠定了基礎(chǔ)，為建立統(tǒng)一規(guī)范有序競爭的土地市場提供了保障，為查處低價出讓土地的違法行為提供了參考依據(jù)。（二）保障被征地農(nóng)民的基本權(quán)益標準在制訂過程中，嚴格執(zhí)行了國發(fā)31號文件“不得低于土地取得成本、土地前期開發(fā)成本和按規(guī)定收取的相關(guān)費用之和”的規(guī)定，通過提高工業(yè)用地的出讓價格，將有效抑制一些地方因低價出讓土地而有意壓低征地補償費用的行為，有利于保護被征地農(nóng)民的基本權(quán)益，促進社會的和諧穩(wěn)定。（三）

6、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展標準是依據(jù)各地土地等別和區(qū)域土地利用政策等制訂的。標準與土地等別掛鉤，不同土地等別的最低價標準不同，最高等別（一等）相對應(yīng)的最低價標準（840元/平方米）是最低等別（十五等，60元/平方米）的14倍，基本反映了我國東、中、西部不同區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展狀況與土地利用差異，體現(xiàn)了區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策和土地利用政策導(dǎo)向，有利于縮小東中西部差距，有利于區(qū)域間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。（四）穩(wěn)定住宅用地價格最低價標準是按照不低于成本的要求確定的，與現(xiàn)在各地工業(yè)用地的實際出讓價格相比，將有較大幅度的提高。工業(yè)用地價格提高后，將會抑制工業(yè)用地的過度擴張，提高工業(yè)用地的集約利用程

7、度，在土地供應(yīng)總量不變的前提下，地方政府可以通過調(diào)整土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，適當增加住宅用地的供應(yīng)量，促進住宅用地價格的穩(wěn)定。同時，地方政府從工業(yè)用地出讓中所獲土地收益提高，有利于抑制地方政府補貼工業(yè)用地成本的行為。三、最低價標準是如何確定的？標準的制訂工作是一項政策性強、涉及面廣、技術(shù)要求很高的工作。因此，我部在7月份即組織相關(guān)單位及有關(guān)專家，成立了專項工作組，多次召開座談會、研討會，對最低價標準的制訂思路和技術(shù)方法進行了認真研究，廣泛聽取了地方國土部門、高等院校、科研院所專家及地價評估專業(yè)人士意見，按照國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知（國發(fā)200631號）關(guān)于“國家根據(jù)土地等級、區(qū)域土地利用政策

8、等，統(tǒng)一制訂并公布各地工業(yè)用地出讓最低價標準”和“工業(yè)用地出讓最低價標準不低于土地取得成本、土地前期開發(fā)成本和按規(guī)定收取的相關(guān)費用之和”的精神，明確了“以土地等別和新增建設(shè)用地土地有償使用費標準為基礎(chǔ)，通過測算各土地等別工業(yè)用地成本與新增建設(shè)用地土地有償使用費之間的倍數(shù)關(guān)系，確定全國各縣、市（區(qū)）工業(yè)用地出讓最低價標準”的思路和方法，并組織對全國各縣、市（區(qū)）工業(yè)用地成本及出讓價格進行了調(diào)查測算。經(jīng)測算并征求各地意見，最終按6倍確定最低價標準，該標準比較符合各地實際，提高幅度是可以承受的。為了確保最低價標準得到切實貫徹執(zhí)行，防止一些地方隨意修正，變相低價出讓土地，我部對標準如何貫徹執(zhí)行還規(guī)定了

9、八條具體的政策措施。四、土地等別是如何確定的？標準為什么要與土地等別相掛鉤？土地等別是制訂最低價標準的核心和基礎(chǔ)。該等別是國土資源部、財政部為適應(yīng)新增建設(shè)用地土地有償使用費征收的需要，于1998年根據(jù)全國2864個縣、市（區(qū)）級行政單元的社會經(jīng)濟發(fā)展水平、土地資源狀況、基準地價水平等因素，采用綜合評價法，按照評價分值的15個區(qū)間段確定的，將全國各縣、市（區(qū)）土地分成15個等別。2002年在征求各地意見后做了調(diào)整?，F(xiàn)行土地等別的劃分基本反映了各地的社會經(jīng)濟發(fā)展狀況，體現(xiàn)了我國東、中、西部地區(qū)土地利用差異。如東、中部社會經(jīng)濟發(fā)展較快地區(qū)主要集中在較高土地等別，而中、西部地區(qū)主要集中在較低土地等別。

10、現(xiàn)行土地等別在新增建設(shè)用地土地有償使用費的征收中發(fā)揮了重要作用，也得到了各地普遍認可。為了發(fā)揮地價對土地利用的調(diào)控作用，我們在制訂最低價標準時，明確了最低價標準與土地等別相掛鉤的政策。本次在土地等別基礎(chǔ)上制訂的最低價標準，隨土地等別的降低呈現(xiàn)明顯的下降趨勢，最高等別（一等）相對應(yīng)的最低價標準（840元/平方米）是最低等別（十五等，60元/平方米）的14倍，體現(xiàn)了區(qū)域土地利用政策。五、通知在最低價標準的執(zhí)行上做了哪幾方面的具體規(guī)定？為了確保最低價標準能在各地得到切實貫徹執(zhí)行，防止一些地方隨意修正最低價標準，變相達到低價出讓的目的，通知對最低價標準的實施做出了八個方面的政策規(guī)定。一是明確了標準的性

11、質(zhì)和適用范圍。通知第一條明確規(guī)定標準是“市、縣人民政府出讓工業(yè)用地，確定土地使用權(quán)出讓價格時必須執(zhí)行的最低控制標準”。有三層含義：一是標準的性質(zhì)是最低的控制性標準，是不可逾越的“底線”，各地出讓工業(yè)用地時確定的土地出讓價格只能比它高，絕不允許比它低；二是標準適用于國有土地，涵蓋了各市、縣（區(qū)）行政單元區(qū)域范圍內(nèi)（包括村莊、集鎮(zhèn)）所有的國有土地；三是在一個行政單元區(qū)域范圍內(nèi)，凡出讓國有土地用于工業(yè)項目用地的，都必須執(zhí)行同一的最低價標準（即標準所列該行政單元所在土地等別相對應(yīng)的最低價標準），由于工業(yè)項目在同一區(qū)域內(nèi)的準入“門檻”相同，就可促進工業(yè)項目向區(qū)位、投資環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施條件更好的區(qū)域集中，防

12、止工業(yè)用地零散布局，“村村點火”、“戶戶冒煙”。二是嚴格規(guī)定了標準的修正原則，增強了標準執(zhí)行的“剛性”。標準是嚴格按照國發(fā)31號文件中“不得低于土地取得成本、土地前期開發(fā)成本和按規(guī)定收取的相關(guān)費用之和”的要求，在廣泛調(diào)查和測算基礎(chǔ)上制訂的，充分考慮了不同土地等別的土地開發(fā)程度、土地取得來源等各項因素，涵蓋了相應(yīng)的成本費用，體現(xiàn)了各地工業(yè)用地成本的平均最低水平。因此通知第二條中不僅重申了工業(yè)用地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓，規(guī)定其“出讓底價和成交價格均不得低于所在地土地等別相對應(yīng)的最低價標準”，而且還明確規(guī)定各地國土資源管理部門“不得以土地取得來源不同、土地開發(fā)程度不同等各種理由對規(guī)定的最低價標

13、準進行減價修正?！边@樣，一方面可有效防止一些地方在標準下發(fā)后，不按規(guī)范程序出讓工業(yè)用地，甚至以土地取得成本不同、開發(fā)程度不同等各種理由修正最低價標準、減免或補貼地價款從而變相低價出讓土地，增強了最低價標準執(zhí)行中的“剛性”，另一方面也有利于促進地方進行“熟地出讓”，有利于工業(yè)項目建設(shè)，有利于提高土地利用效率。三是嚴格界定了特殊情況下標準的執(zhí)行政策。按照土地管理法等法律法規(guī)的規(guī)定，工業(yè)項目必須依法申請使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)的國有建設(shè)用地。但是，在我國少數(shù)地區(qū)特別是西部地區(qū)，也存在一些情況比較特殊的工業(yè)項目，即因為選址、原材料等原因，確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范

14、圍外的土地，而且主要使用戈壁、沙漠、荒山、荒灘等國有未利用地的工業(yè)項目。為更好地使標準符合客觀實際，鼓勵這類工業(yè)項目在用地時更少地占用耕地，通知第三條規(guī)定了相應(yīng)的地價政策。同時，為防止一些地方鉆空子，對這類工業(yè)項目也從選址、用地類型、土地開發(fā)主體等多方面進行了非常嚴格的界定。一是“對確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，且土地前期開發(fā)由土地使用者自行完成的工業(yè)項目用地，在出讓時可按不低于所在地土地等別相對應(yīng)最低價標準的60執(zhí)行。”二是對其中使用未列入耕地后備資源，未確定土地使用權(quán)人（或承包經(jīng)營權(quán)人）的國有沙地、裸土地、裸巖石礫地，且由土地使用者自行完成土地前期開發(fā)的工業(yè)項目用

15、地，在出讓時可按不低于所在地土地等別相對應(yīng)最低價標準的30執(zhí)行。四是對工業(yè)用地租賃和較短年期出讓時如何執(zhí)行標準予以明確規(guī)定。標準實施后，各地工業(yè)用地出讓價格將有較大幅度提高，一些企業(yè)可能會選擇租賃方式或者以較短年期（如20年）的價格取得工業(yè)用地。因此，為防止一些地方低租金租賃土地或通過年期修正低價出讓土地，通知第四條分別針對上述兩種情況，就如何執(zhí)行標準進行了規(guī)定。通知規(guī)定，對低于法定最高出讓年期（50年）出讓工業(yè)用地，或采取租賃方式供應(yīng)工業(yè)用地的，所確定的出讓價格和年租金按照一定的還原利率修正到法定最高出讓年期的價格，均不得低于本標準。年期修正必須符合城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程（GB/T18508-20

16、01）的規(guī)定，還原利率不得低于同期中國人民銀行公布的人民幣五年期存款利率。五是允許各省級國土資源管理部門制訂本地最低價標準。鑒于各地經(jīng)濟發(fā)展狀況不一，工業(yè)用地稀缺程度不同，而且國發(fā)31號文件下發(fā)后各地征地補償?shù)荣M用上漲幅度有高有低，一些地方可能會出現(xiàn)本地工業(yè)用地出讓最低價高于標準的情況，同時，考慮到各地產(chǎn)業(yè)政策存在差異，區(qū)域之間鼓勵發(fā)展的和限制發(fā)展的工業(yè)項目在地價政策上也需要區(qū)別對待，通知第五條按照“可高不低”的原則，規(guī)定各省級國土資源管理部門“可根據(jù)本地征地補償費用提高的實際，進一步提高本地的工業(yè)用地出讓最低價標準”，切實保障被征地農(nóng)民的長遠生計，也可以“根據(jù)本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，在不低于本標準

17、的前提下，制訂并公布不同行業(yè)、不同區(qū)域的工業(yè)用地出讓最低價標準?！边@樣，不僅有利于增強省級國土資源管理部門對本地土地利用的調(diào)控責(zé)任，而且還有利于進一步發(fā)揮其通過運用地價政策參與本區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)調(diào)控的積極性。六是明確了標準與各地基準地價的關(guān)系。工業(yè)用地基準地價反映了不同區(qū)域工業(yè)用地的市場平均價格水平，是各地在出讓工業(yè)用地時確定出讓價格的重要參照依據(jù)。當前，各地為了招商引資，人為壓低工業(yè)用地基準地價的現(xiàn)象比較普遍。為此，通知第六條明確要求各?。▍^(qū)、市）在標準發(fā)布實施后，依據(jù)標準開展基準地價更新工作，及時調(diào)整工業(yè)用地基準地價，從而使各地工業(yè)用地的基準地價與標準保持銜接一致。七是明確了違反標準出讓工業(yè)用地

18、的法律責(zé)任。通知第七條要求各地國土資源管理部門加強監(jiān)督管理，重申了國發(fā)31號文件的有關(guān)規(guī)定，即“低于最低價標準出讓工業(yè)用地，或以各種形式給予補貼或返還的，屬非法低價出讓國有土地使用權(quán)的行為，要依法追究有關(guān)人員的法律責(zé)任?！卑耸敲鞔_了標準實施的時間。即從2007年1月1日起實施。同時，為保證標準的適時性和適用性，通知第八條還規(guī)定“部將根據(jù)各地社會經(jīng)濟發(fā)展情況、宏觀調(diào)控的需要以及標準的實施情況，適時進行修訂?！绷⒇瀼芈鋵嵑脴藴?，各級國土資源管理部門需要做好哪幾方面的工作？首先，各級國土資源管理部門要提高認識，準確把握標準及通知相關(guān)規(guī)定的政策內(nèi)涵，充分認識到標準的貫徹執(zhí)行對土地管理和土地調(diào)控的重大意義，增強落實標準的自覺性。要加大宣傳力度，大力宣傳標準對規(guī)范土地市場秩序、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和穩(wěn)定住宅用地價格等方面所起到的作用，正確引導(dǎo)社會輿論和市場預(yù)期。第二，各省級國土資源管理部門要結(jié)合本地實際，及時制訂本