郊野公園發(fā)展的模式與策略選擇

1、郊野公園發(fā)展的模式與策略選擇 近年來以政府為主導的香港郊野公園的概念和模式在許多城市被引進。郊野公園作為城市邊緣區(qū)開放空間的一部分，對保護自然風景資源和生態(tài)基礎(chǔ)設施，為城鄉(xiāng)居民提供郊野游憩，遏制城市無序蔓延，改善城市空間可持續(xù)發(fā)展的形態(tài)格局等目標和使命有著重要的意義。在城市邊緣區(qū)或遠近郊區(qū)及鄉(xiāng)村，基于山林水體等優(yōu)越的風景資源，規(guī)劃建設郊野公園，使其成為服務于城市和鄉(xiāng)村的永久性公共開放空間。通過這種土地使用控制的方式先期將優(yōu)質(zhì)的公共自然風景資源保護起來的思路和做法，有利于避集體或個體的“圈地 ”“租地 ”活動對公共開放空間和綠地資源的侵蝕，滿足城鄉(xiāng)居民日益增長的對開放游憩空間的需求。本文擬從開放

2、空間和公共風景資源保護的角度，立足于城鄉(xiāng)一體化共同發(fā)展的需求，正確處理好公共事業(yè)與農(nóng)林等集體產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，提出郊野公園的發(fā)展模式和策略選擇，包括基本概念、土地獲得、選址和劃定、規(guī)劃控制和管理、政策引導等方面，以充分發(fā)揮郊野公園連接城市與郊區(qū)一體化發(fā)展的作用，實現(xiàn)其有助于城市空間良性發(fā)展的多重功能和目標。 郊野公園設置的功能目標包括：保護公共風景資源免受開發(fā)建設的1.郊野公園的概念和實踐1.1郊野公園的概念內(nèi)地郊野公園的概念和模式主要來自香港。在香港的“郊野公園 ”背后閃耀著英國城市規(guī)劃家 P.艾伯克隆比 (P. Abercrombie)的思想，也包含了美國國家公園在人類活動影響背景下對自然資源優(yōu)

3、先保護的理念。國內(nèi)對郊野公園在概念和范疇的理解上存在著一定差異：狹義的郊野公園通常指在位于城市邊緣地帶的遠近郊區(qū)，具有山體、水體、林地、濕地等良好的自然生態(tài)環(huán)境和自然風景資源的地方劃定的區(qū)域，經(jīng)過規(guī)劃和建設實施，可為人們提供郊外休閑、游憩、自然科普教育等活動的公共性開放空間。廣義的郊野公園包括城市外圍的綠化圈層、綠帶、傳統(tǒng)農(nóng)田、郊野森林等 1。目前，對郊野公園尚無權(quán)威的公認的確切定義。從總體上看，大多認為郊野公園具有以下特征：1)位于城市邊緣的遠近郊區(qū)、具有較好的自然風景資源的區(qū)域，包括山林坡地、河湖水岸、沼澤濕地和良好的林地植被等。 2)保留較好的自然生境狀態(tài)，人為干擾程度低，具有多樣性的生

4、物物種資源，可發(fā)揮積極的生態(tài)運行機制和作用。 3)具有較好的可達性和基礎(chǔ)設施，可滿足城市居民游憩、休閑、運動、遠足等活動，接觸和欣賞自然，并可進行自然知識普及教育。郊野公園設置的功能目標包括：保護公共風景資源免受開發(fā)建設的侵蝕，為城郊居民提供游憩休閑環(huán)境，阻止城市建成區(qū)無序蔓延，維護城市生態(tài)環(huán)境的良性運行，完善城市生態(tài)基礎(chǔ)設施等。郊野公園與城市公園不同，更多地強調(diào)自然風景資源保護；與自然保護區(qū)也不同，在保護資源的同時，還強調(diào)公共性和開放性。 總之，郊野公園兼具資源保護和合理利用的特征，是一種特殊類型的綠色開放空間。同時，郊野公園不只是一種規(guī)劃概念，而是進入了控制性用地規(guī)劃的層面，屬于綠線劃定范

5、圍內(nèi)的以建設實施為目標的公共綠地，是城市開放空間和綠地系統(tǒng)的組成類型之一。1.2郊野公園的實踐郊野公園在近代的早期實踐可見于美國城市近郊的公園、墓園和游憩地，英國鄉(xiāng)野的鄉(xiāng)村公園（ countryside park）等。我國在1980年以后實施的風景區(qū)和森林公園等，在鄰近城市邊緣地帶的區(qū)位也具有類似的特征。1971年港英當局提出了第一個郊野公園發(fā)展五年計劃（19721977年），并于次年獲得立法通過。 1976年以立法形式頒布了郊野公園條例 。從 1977年始， 20余年間劃定實施了 23個郊野公園和 15個特別保護區(qū)，占地 40 000多 hm2，覆蓋全港土地的40以上。2000年以來，內(nèi)地一

6、些城市借鑒香港郊野公園的模式，從城市發(fā)展和生態(tài)環(huán)境維護的需求出發(fā)，在城市邊緣地帶規(guī)劃和建設了一批郊野公園： 深圳從 2003年開始，按照深圳市綠地系統(tǒng)規(guī)劃（ 20042020），在全市劃定森林、郊野公園的建設控制區(qū)，啟動了 21個郊野公園的規(guī)劃建設，已建和在建的近 10個。北京在新一輪總體規(guī)劃（ 20042020年）的北京市域綠地結(jié)構(gòu)中，提出建立四大郊野公園作為國家公園，分別位于北京城歷史軸和發(fā)展軸的頂端，與楔形綠地構(gòu)成圍繞中心城區(qū)外緣的郊野公園環(huán)，用于抑制中心城市以“同心圓”模式蔓延，從結(jié)構(gòu)上將北京的綠地系統(tǒng)聯(lián)成一個整體，優(yōu)化城市綠地生態(tài)功能2。在 2007年的南京市域綠地系統(tǒng)規(guī)劃中，郊野公

7、園是重要的內(nèi)容之一。目的是為了在城市快速擴張過程中，更好地保護近郊地區(qū)的生態(tài)景觀資源，有效引導郊野公園和綠色產(chǎn)業(yè)的開發(fā)。規(guī)劃根據(jù)當?shù)氐馁Y源特點進行了郊野公園的選址與分類布局，同時還劃定了郊野公園的綠化控制線，提出了郊野公園的建設原則(圖 2)。此外，成都、廣州、上海、東莞等大中城市也先后規(guī)劃建設了一批郊野公園。在當前城市空間急劇擴張的背景下，在邊緣區(qū)不斷受到各種經(jīng)濟活動影響下，郊野公園的出現(xiàn)和迅速增長值得予以關(guān)注。1.3郊野公園發(fā)展的背景通過設置國家公園來保護公共風景資源的做法最早來自美國， 1872年美國創(chuàng)建了第一個國家公園 黃石公園，旨在保護自然美景免遭人類活動的侵害。自 1916年創(chuàng)立國

8、家公園系統(tǒng)以來，已建有 368個保護區(qū)單位，覆蓋面積達 3300萬 hm23。香港郊野公園是隨著香港 20世紀 60年代經(jīng)濟騰飛，新市鎮(zhèn)的急劇擴張而出現(xiàn)的，最初是為了保護當?shù)刈匀画h(huán)境并向市民提供郊野游樂和教育場所設施。到 20世紀 90年代，進一步強調(diào)整體的郊野資源保護，促進自然保育，大大擴展了郊野公園的規(guī)模和范圍。因此香港在經(jīng)濟高速發(fā)展的背景下，仍舊保留和擁有繁多的野生生物物種和高度的生物多樣性。郊野公園與新市鎮(zhèn)在發(fā)展時機、土地利用、功能發(fā)揮幾方面互相呼應、制約和補充，起到了遏制城市盲目擴展的勢頭，實現(xiàn)了土地發(fā)展需求與自然環(huán)境保護之間的合理平衡4。在我國當前快速發(fā)展的城市化進程中，城市空間呈

9、外拓式擴張和蔓延，城市邊緣區(qū)的土地不斷轉(zhuǎn)化為建設用地。市場經(jīng)濟的逐利行為導致了對附著于土地的自然風景資源的占有和私有化，和不適當?shù)拈_發(fā)造成對“圈地”邊緣區(qū)公共風景資源和綠地的劫掠和破壞。綠帶、綠圈等紙上的規(guī)劃畢竟抵抗不過市場經(jīng)濟自主發(fā)展強大的內(nèi)驅(qū)力。在這種背景下，通過設立郊野公園制度，將城市邊緣區(qū)內(nèi)具有較強生態(tài)作用和結(jié)構(gòu)性意義的開放空間和生態(tài)、美學、人文、游憩等價值較高的自然風景資源，在經(jīng)濟開發(fā)活動發(fā)生之前，給予預先保護，實行實質(zhì)性的用地控制是城市發(fā)展的一種明智的策略選擇。這也是郊野公園發(fā)展最重要的功能目標之一。2郊野公園的發(fā)展模式與策略香港的郊野公園發(fā)展是與其城市人口、地理、資源、土地等現(xiàn)狀

10、，包括法規(guī)制度和城市發(fā)展的戰(zhàn)略目標緊密相關(guān)的。我們主張的郊野公園的發(fā)展也是以資源保護和適度利用為宗旨的，但由于制度和地方的差異，郊野公園發(fā)展有著不同的模式，體現(xiàn)在土地獲得、選址與規(guī)劃等一系列的發(fā)展策略上。2.1郊野公園的土地獲得以政府為主導的郊野公園的開發(fā)影響到郊區(qū)土地利用模式的轉(zhuǎn)變，土地獲得將是郊野公園發(fā)展的先決條件。在城市遠近郊區(qū)，通常土地利用模式多樣，權(quán)屬復雜。除部分企事業(yè)、居住區(qū)、基礎(chǔ)設施等已建設用地外，大部分屬農(nóng)用地，包括耕地、林地、牧草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面和山林陡坡、低洼濕地、空棄曠地等。在城鄉(xiāng)規(guī)劃所覆蓋的市域規(guī)劃范圍內(nèi)，應在國家基本農(nóng)田保護制度下，實行農(nóng)業(yè)用地優(yōu)先、自然資源

11、保護用地優(yōu)先；在此基礎(chǔ)上考慮未來發(fā)展建設的儲備用地，包括區(qū)域交通、工礦、倉儲用地等其他用地等。在我國現(xiàn)有的土地制度框架內(nèi)，郊野公園的土地獲得方式主要是通過劃撥和征用： 1)申請劃撥未利用的國有荒山野嶺、荒灘溪澗、閑置荒地等 ；2)以公共利益的名義，征用國家所有制土地和集體所有制的農(nóng)用地，包括山林、水體等，但應給予相應的補償。郊野公園屬國家所有，劃撥或征用土地應成為主要方式。然而，在市場經(jīng)濟條件下，無論是國有土地還是集體土地，都趨向于追求更好的經(jīng)濟回報。土地日益高漲的市場價值將使政府公共財政負擔郊野公園建設的成本不斷上升，從而影響到郊野公園的土地獲得和發(fā)展規(guī)模。美國國家公園在 20世紀 70年代

12、也存在土地獲得的難題，以政府購買土地的方式，不僅使建設成本上升，而且往往難以達到目的。因此在用地獲取上，采取了比較靈活的方式，使管理權(quán)與土地所有權(quán)適當分離，有利于降低土地獲得的成本。如土地所有權(quán)仍歸原所有者，建設與管理委托國家公園負責；有些保護區(qū)中允許私人地產(chǎn)存在，但在土地利用方式上受有關(guān)部門的政策制約。因此，郊野公園的土地獲得除上述劃撥或征用外，在我國現(xiàn)有的土地制度框架內(nèi)，借鑒香港郊野公園制度和美國國家公園的做法，可考慮采取如下方式：1)在土地市場化的背景下，通過征用和協(xié)議結(jié)合的方式獲取具有特殊生態(tài)和風景價值的國有土地。2)在郊野公園劃定的范圍內(nèi)，土地所有權(quán)發(fā)生改變，但允許個人土地及其房屋的

13、存在，限制其開發(fā)建設行為。3)保留郊野公園范圍內(nèi)土地的國有或集體所有權(quán)，承租給個人從事允許的經(jīng)濟活動，但將建設管理職能交與相關(guān)部門。總之，無論采用什么方式，都應符合國家土地政策和改革的方向，協(xié)調(diào)好國家、集體和個體三方的利益關(guān)系，為農(nóng)民提供多種安置補償選擇，保護農(nóng)民原有的土地和宅基地，引導農(nóng)民從事不影響郊野公園環(huán)境的居住和生產(chǎn)活動。當前，在國家土地新政 的背景下，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了更加靈活的政策機制，對郊野公園土地獲得來說，也許是一種契機。土地流轉(zhuǎn)做法很多，很多情況下是實踐走在理論的前面，各地都在積極探索。雖然郊野公園征地是為了公共利益的需要，但也應避免因征地而導致農(nóng)民權(quán)益受損。期待著在郊野公

14、園征地方面有更加務實有效的經(jīng)驗和做法出現(xiàn)。2.2郊野公園的選址策略郊野公園的選址關(guān)系到能否發(fā)揮其整體功能和綜合效益。郊野公園的選址應優(yōu)先考慮那些自然生態(tài)風景資源有較高價值、對城市整體環(huán)境和景觀有積極保護和優(yōu)化作用的、具備自然文化歷史美學和地方風貌游憩條件等綜合內(nèi)涵的地方和區(qū)位5，具體選址原則如下：1)以自然風景資源為基礎(chǔ)：對邊緣區(qū)的土地資源及利用現(xiàn)狀進行調(diào)查，包括一定規(guī)模的山體、水體和植被優(yōu)良的地區(qū)，具有美學感染力的自然風景或景觀特征鮮明、地域特色突出的地帶。2)以自然生態(tài)功能為主導的地帶：邊緣區(qū)保留了較多的陡坡山林、河湖溪澗、荒灘濕地等不宜利用的土地，往往也是生境類型和生物多樣性豐富的地區(qū)，

15、對維護自然生態(tài)的過程和肌理具有重要的作用。3)對維護和優(yōu)化城市生態(tài)景觀形態(tài)有重要結(jié)構(gòu)意義的區(qū)位：從城市開放空間和綠地系統(tǒng)的整體出發(fā)，位于綠帶、綠環(huán)、綠廊、綠楔等部位，有利于促進自然形態(tài)與自然過程，形成綠地與城市實體的錯落嵌合的空間形態(tài)關(guān)系。4)結(jié)合自然美學與人文景觀等綜合價值較高的地區(qū)，保留郊野鄉(xiāng)村經(jīng)長期經(jīng)濟活動形成的自然風景與農(nóng)田牧場、果園、種植園、農(nóng)舍村落交錯融合的獨特景觀，包括傳統(tǒng)民居及陵園墓園等聚落形態(tài)構(gòu)成的歷史文化景觀。5)具備較好的可達性和游憩條件的區(qū)位：隨著通向遠近郊區(qū)的公路網(wǎng)不斷完善，為郊野公園的可達性提供了保障。從郊區(qū)游憩和生態(tài)環(huán)境保護的角度，除了提供郊區(qū)公共汽車、旅行車、自

16、駕車外，可供自行車和徒步遠足旅游到達的資源豐富的地區(qū)也是郊野公園選址的對象。2.3郊野公園的規(guī)劃策略以土地和風景資源的保護利用為目標的郊野公園，在規(guī)劃理念上與城市公園存在很大差異。資源保護就是保護土地及其景觀的原生狀態(tài)，包括豐富的生境、物種的多樣性、生態(tài)演化的過程，而游憩利用所需的活動種類、場地、設施是必要的，也是嚴格受限的，其開發(fā)建設的強度限制在環(huán)境容量允許的范圍內(nèi)，提供的人為活動應對自然環(huán)境狀態(tài)造成盡可能少的干擾。除了規(guī)劃理念的差異，郊野公園的規(guī)劃還具有以下特點：1)郊野公園的規(guī)劃不只是物質(zhì)形態(tài)規(guī)劃，而是由目標引領(lǐng)、面向管理的綜合性的規(guī)劃。郊野公園的硬件建設在初期是必要的，包括設施的安排和

17、配置，而資源保護和維護需要進行長期不懈的管理，通過管理才能實現(xiàn)資源保護和利用的目標和使命6。2)郊野公園的規(guī)劃除了注重遠期戰(zhàn)略目標，還十分注重規(guī)劃的實效和適應變化的規(guī)劃的靈活性，包括制訂實施規(guī)劃和執(zhí)行計劃。這些面向?qū)嵤┑囊?guī)劃既保證規(guī)劃的戰(zhàn)略目標，又能根據(jù)外部條件的變化進行調(diào)整，結(jié)果可能產(chǎn)生更多的實際效果。3)郊野公園的規(guī)劃不只關(guān)注邊界以內(nèi)的事務。雖然有主張開放空間和公園“溢出”的經(jīng)濟價值，但從經(jīng)濟活動的干擾和外部控制的力度看，邊界以外的經(jīng)濟開發(fā)活動也會對其內(nèi)部造成不利的影響，如毗鄰郊野公園的地產(chǎn)開發(fā)和開墾開礦等生產(chǎn)活動等，必要時可采取風景區(qū)的設置緩沖區(qū)的控制手段。4)同其他類型公園和娛樂場所不

18、同，郊野公園的游憩活動項目是有選擇的，注重自然認識、自然價值和自然教育是其特點，為此，需要生態(tài)生物等多學科參與，軟硬件設施兼?zhèn)洹?)郊野公園強調(diào)自然風景美學的表現(xiàn)，原始質(zhì)樸、原生態(tài)是其特點，體現(xiàn)在原生植被和鄉(xiāng)土植物的保留，作為種質(zhì)資源庫的價值；原有的用地方式 農(nóng)田、林地的保護，原址上的鄉(xiāng)土建筑和村落的保護等，作為地域性特色的表現(xiàn)。此外，硬件設施建設也應力求自然樸實，與環(huán)境渾然一體，避免城市化、人工化形式的影響。3郊野公園發(fā)展的管理機制和政策引導3.1管理機制實施對郊野公園的劃定、管轄和管理，應建立一個權(quán)威的有效的機制，包括一個有職有權(quán)的管理機構(gòu)和一部具有管控效能的郊野公園的法規(guī)條例。從郊野公園

19、事業(yè)發(fā)展的特點看，涉及郊區(qū)不同土地利用性質(zhì)和所有制，涉及農(nóng)林工礦企事業(yè)等不同部門，郊野公園的實施涉及先期的調(diào)查、選址、征地、規(guī)劃，后期的建設、管理等不同方面不同階段的工作，都需要一個長期穩(wěn)定的專門的組織機構(gòu)貫徹實施上述一攬子計劃。因此，設立專門機構(gòu)，或授權(quán)某政府職能部門，代表政府行使權(quán)力和職能，協(xié)調(diào)國家與集體所有制土地的關(guān)系，協(xié)調(diào)不同部門機構(gòu)的矛盾和利益關(guān)系，實施郊野公園的征地、選址、規(guī)劃、建設、管理、補償?shù)认嚓P(guān)事務，十分必要。進一步，還應制定一個立法意義上的規(guī)章，作為依法行政的根據(jù)，內(nèi)容包括郊野公園管理機構(gòu)的權(quán)力和職責，郊野公園的劃定范圍，土地使用和管制規(guī)章，土地承租人的權(quán)利和責任，補償機制，補償?shù)膶ο?、范圍和標準，游人行為管理的?guī)章，禁止、限制和管制的活動和行為，懲處和罰款條例等，目標是避免任何有可能損害郊野公園的風景資源、生態(tài)環(huán)境和美學價值的活動和行為發(fā)生。3.2政策引導郊野