國外對社會救助權(quán)的理論研究與政策實踐

1、國外對社會救助權(quán)的理論研究與政策實踐貧困問題是人類社會發(fā)展的痼疾，國外學界和政府在解決貧困方面付出頗多努力，社會救助權(quán)就是其中的成果之一。不同的貧困成因觀引發(fā)了人們對社會救助的不同態(tài)度，也決定了社會救助制度是以權(quán)利;還是恩賜;為基礎(chǔ)的。當代，人們逐漸走出了將貧困視為懶惰、愚笨等同義詞的傳統(tǒng)看法，認識到貧困的發(fā)生有主觀原因，但也深受客觀外在環(huán)境的限制，權(quán)利貧困說及在此基礎(chǔ)上形成的社會救助權(quán)逐漸得到人們的認可。社會救助權(quán)是公民在陷入困境時請求國家提供幫助以擺脫困境、謀得發(fā)展的權(quán)利。其權(quán)利主體是一國的公民，責任主體是國家，救助原因則是公民生活陷入困境，成為貧困群體。社會救助權(quán)作為一項積極權(quán)利，救助方

2、式表現(xiàn)為國家為公民提供幫助，包括給付物質(zhì)和提供服務(wù)，目標則是使公民擺脫困境，并進一步獲得發(fā)展。從權(quán)利的角度研究社會救助，對社會救助制度的完善和貧困問題的解決具有更為根本性的意義，只有將貧困視為對貧困群體生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的侵犯，賦予貧困群體救助權(quán)利，才能使貧困群體具有主體性地位，實現(xiàn)積極脫困。一、國外對社會救助權(quán)的理論研究近年來，圍繞貧困群體權(quán)利進行研究的文獻和成果日益增多，國外學者對貧困及社會救助權(quán)展開了眾多討論，主要表現(xiàn)在以下四個方面：（一）對貧困的界定和貧困與人權(quán)聯(lián)系的論證在論證貧困群體的權(quán)利及社會救助權(quán)時，學者們首先要面對的問題是，貧困是人類活動優(yōu)勝劣汰的結(jié)果，還是侵犯人權(quán)的表現(xiàn)，脫貧到底

3、應(yīng)不應(yīng)當成為一項人權(quán)，也即破除這一認識過程的知識論障礙;（巴謝拉語）。二十世紀八十年代后，人們越來越重視從社會層面探討貧困的發(fā)生，在承認能力是貧困發(fā)生原因的基礎(chǔ)上，學者們提出貧困也是權(quán)利缺失的表現(xiàn)，同時貧困又導(dǎo)致了更深的權(quán)利剝奪。聯(lián)合國教科文組織社會和人文科學助理總干事皮埃爾·薩內(nèi)認為，從根本上，貧困并不是一個生活標準，更不是某類生存條件：它既是全部或部分否定人權(quán)的原因，也是其結(jié)果。只有認為貧困是違背了人權(quán)，并且在這個意義上去廢除它，貧困才會最終消失。1世界銀行在2000/2001 年世界發(fā)展報告中認為，貧困不僅僅指收入低微和人力發(fā)展不足，它還包括人對外部沖擊的脆弱性，包括缺少發(fā)

4、言權(quán)、權(quán)利和被社會排除在外。;學者們分析了權(quán)利缺乏對貧困的影響，認為作為一個國家的公民，在法律上應(yīng)同等地享有生存權(quán)，貧困的發(fā)生正是因為一部分人的生存權(quán)利被剝奪的緣故?？~隆學者厄內(nèi)斯特-瑪麗·姆邦達（Ernest-MarieMbonda）對貧困作出了界定，認為所謂貧困就是被剝奪了人類尊嚴所要求的生活手段而遭受身心痛苦。她對貧困進一步分析指出，在古代哲學和宗教中，人們認為貧困僅僅是道德問題，如果說貧困是對權(quán)利的侵犯，也是貧困者侵犯了城邦的權(quán)利，柏拉圖和亞里士多德都把貧困看作是惡之根源。而當代人們認為貧困是一個社會政治問題，新自由主義哲學則認為人們的社會經(jīng)濟狀況與公正和人權(quán)無關(guān)，貧困

5、是個人的問題。姆邦達提出，貧困就是侵犯人權(quán)，貧困不僅僅是國內(nèi)的或地方性的問題，而且還是一個國際性問題，涉及到全球公正的問題。2法國學者熱內(nèi)費耶夫·庫碧（Geneviève Koubi）認為貧困是對人權(quán)的侵犯，需要擯棄經(jīng)濟學意義上對貧困的界定，因為這樣的界定將導(dǎo)致更深層次的不平等，貧困的界定需要引入尊嚴的考慮， 3也有的學者論證了社會保障在危機應(yīng)對方面的作用。 4 美國學者安德里亞·路易絲·坎貝爾 （Andrea LouiseCampbell）揭示了經(jīng)濟地位和政治參與的關(guān)系，說明貧困不僅影響人的經(jīng)濟收入，而且對其參與政治也有很大影響。5對貧

6、困與人權(quán)聯(lián)系進行論述的還有加拿大學者皮埃爾·薩內(nèi)（Pierre Sane），他認為，只有認為貧困是違背了人權(quán)，并且在這個意義上去廢除它，貧困才會最終消失。6（二）對社會救助權(quán)實現(xiàn)途徑和因素的探討在承認權(quán)利是致貧因素的基礎(chǔ)上，學者提出了相應(yīng)的策略，只有在貧困被看成是對人權(quán)的踐踏，并且在這個意義上廢除貧困時，貧困才會消亡。這是問題的根結(jié)，也是解決問題的途徑。; 7 瑞典經(jīng)濟學家岡納·繆爾達爾（Cunnar Myrdal）提出改善權(quán)利的途徑應(yīng)當是平等：在貧困和不平等之間有數(shù)個方面的聯(lián)系更大的平等是讓一個國家擺脫貧困的前提條件;8，因此從權(quán)利的角度對貧困進行界定具有重要意義

7、，可以促使人們從政策的制定、貧民的政治參與等方面尋求貧困問題解決的突破口，可以促進社會公正、平等等價值的實現(xiàn)。美國著名中國問題專家托尼·賽奇（Anthony Saich）對中國貧困問題進行了研究，他認為中國雖然經(jīng)濟發(fā)展取得了巨大成就，但在基本福利的提供方面做得太少，甚至沒有組織和個人愿意提供基本的公共福利服務(wù)，他發(fā)現(xiàn)中國改革改變了權(quán)利觀念，中國城鄉(xiāng)之間福利供給的差距必然會給政策帶來挑戰(zhàn)，因而必須在制定新的制度和機制，提供服務(wù)的同時，也要注意提高公民權(quán)利意識這一更為基本的問題。9比利時學者克里斯蒂安·安斯佩格（ChristianArnsperger）揭示了將貧困視為違

8、反人權(quán)的條件。他以世界人權(quán)宣言為分析案例，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的人權(quán)框架，在進步;原則與保守;原則之間存在著一種矛盾，矛盾的根源就在于財產(chǎn)所有權(quán)。他認為，貫穿整個歷史的經(jīng)濟組織形式有一個主要特征，那就是系統(tǒng)性歧視，而要解決歧視和貧困，必須通過政治手段。 10美國學者德·珍維等人以中國為案例進行研究并發(fā)現(xiàn)，非農(nóng)收入在降低中國農(nóng)村貧困和不平等方面發(fā)揮了很大作用，農(nóng)業(yè)雖然仍然是中國農(nóng)村的主要收入來源，但非農(nóng)收入在家庭總收入中發(fā)揮著越來越重要的作用。 11德國學者克勞斯·M·萊辛格（KlausM. Leisinger）發(fā)現(xiàn)，不同國家即使資源類同，在消除貧困與改善人權(quán)狀況方

9、面所取得的進步也不一樣。萊辛格認為，這種差異從根本上說是公共政策和政治活動的質(zhì)量造成的。政府施政的缺陷或弊病妨害了發(fā)展和對人權(quán)的尊重；從這個意義上講，凡是致力于良性治理;的努力都屬于建設(shè)性的方法，有利于在合乎人權(quán)的范圍內(nèi)消除貧困。 12 美國的艾倫·布坎南教授則認為最低生活保障權(quán)利是廣泛的福利權(quán)的一種，他在對一般自由權(quán)分析的基礎(chǔ)上提出，貧困已經(jīng)成為妨礙自由的原因和表現(xiàn)，因而我們需要借助制度以盡量避免這種妨礙，以減少權(quán)利效果的不平等。 13 英國的基斯·道?。↘eith Dowding）和荷蘭的馬丁·馮·黑斯（Martin van Hees

10、）在其合作論文貧困與普遍人權(quán)的地方性中提出，無論如何定義自由，貧困的增加都意味著自由的減少，權(quán)利和自由有地方性，因而從尊重權(quán)利的角度看，確實有理由為減少甚至消除貧困而斗爭。14西方也曾有過社會救助權(quán)等社會權(quán)利受到阻礙的歷史，主要是社會救助權(quán)與財產(chǎn)權(quán)發(fā)生沖突而導(dǎo)致的。如米什拉所言，自 20 世紀 70 年代后期，至少在盎格魯撒克遜國家，社會權(quán)利遭遇到意識形態(tài)上的以及實踐中的失敗。這主要是因為，作為一個基本概念，社會權(quán)利與民事權(quán)和政治權(quán)的沖突會引發(fā)物質(zhì)資源所有權(quán)和分配權(quán)的變更及沖突，而民事權(quán)和政治權(quán)是自由資本主義社會的基本權(quán)利。因而，作者預(yù)測，在二十世紀七十年代，社會權(quán)利的未來是不確定的，即使不倒

11、退也只能是在原地踏步。15（三）社會救助權(quán)利正當性的論證不少政治學家從政治哲學的視野對社會保障權(quán)利予以正當性的論證，雖然他們有的是自由主義者，有的是保守主義者，認識不盡一致，但反而更有利于促進我們對社會救助權(quán)正當性的理性思考。約翰·羅爾斯（John Rarols）以社會結(jié)構(gòu)為視野對正義與權(quán)利的關(guān)系作出了論述，他認為公民權(quán)利是一種政治結(jié)構(gòu)和主要的經(jīng)濟和社會安排，因而，一個社會體系的正義，本質(zhì)上依賴于如何分配基本的權(quán)利義務(wù)，依賴于在社會不同階層中存在著的經(jīng)濟機會和社會條件。16因而，羅爾斯的正義觀主要側(cè)重于政治正義，而這個政治正義觀又主要強調(diào)分配的正義，要實現(xiàn)這一正義，福利國家是必然

12、的選擇。在他后來的著作政治自由主義中，他進一步提出社會的基本結(jié)構(gòu)是社會分配制度的正義安排，政治正義的實現(xiàn)需要以重疊共識理念、權(quán)利優(yōu)先性理念和公共理性理念為基礎(chǔ)，因而權(quán)利優(yōu)先于善。17美國法學家哈羅德·丁·伯爾曼則更為明確地指出，社會保障權(quán)是弱者的權(quán)利，是國家給予弱者的幫助和救濟，是國家對于弱者的一種仁慈，仁慈是正義的女兒；它是從正義生出，并且不能與正義作對。;18社會成員中總有一部分人群沒有過錯卻由于運氣不佳而不能過上一般水平的生活，社會如果不能給他們福利救助他們，是極大的不公正。;19其他學者如羅伯特·諾齊克、羅納德·德沃金等也對權(quán)利與

13、正義的問題進行了精彩論述。還有學者從自由的角度對社會保障權(quán)及社會救助權(quán)的正當性進行了論證，代表性的論述是阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）在其著作以自由看待發(fā)展、饑荒與自由中作出的。作為一位經(jīng)濟學家，阿馬蒂亞·森對饑荒和貧困表現(xiàn)出罕見的關(guān)切，他高度評價社會保障的作用，認為社會保障體系避免了饑荒的發(fā)生。森認為權(quán)利不是萬能的，要想讓權(quán)利發(fā)揮作用，必須不斷修正權(quán)利體系，才能保證生存的自由，才能避免 1943 年孟加拉大饑荒的發(fā)生，當時的孟加拉政府有充足的糧食儲備，卻發(fā)生了餓死上百萬人的悲劇，究其原因正是孟加拉民眾缺乏得到糧食的合法權(quán)利，而不是他們的權(quán)利遭到破壞。20對

14、平等和貧困群體權(quán)利的論述主要以公民身份理論為基礎(chǔ)。英國學者 T.H.馬歇爾明確提出了公民身份的概念，并將其與權(quán)利緊密聯(lián)系起來，不同的公民權(quán)利形成于不同的歷史階段，20 世紀主要形成的是社會權(quán)利。通過給予底層以補貼，即補貼給那些最需要它的人，就能夠填平最底層的收入不平等。社會應(yīng)該而且必將保證每一個階層的人都可以獲得一種體面的、安全的生活所必需的東西，而不管其掙錢多少。 21 （四）對貧困群體責任的強調(diào)權(quán)利與責任是不可分的，對于貧困群體來講也是一樣，尤其是隨著二十世紀七十年代以來西方國家滯漲;和福利依賴的出現(xiàn)，更使人們警醒，因而有不少國家和學者開始了對貧困群體在享有權(quán)利的同時也應(yīng)當負有義務(wù)的研究和

15、實踐。最為人們所知的莫過于第三條道路;和發(fā)展型社會政策的研究，加拿大的托馬斯·勒米厄（Thomas Lemiews）、凱文·米利根（Kevin Milligan）則認為慷慨的福利給付將會減少就業(yè)，而這將大大影響貧困群體的自我脫困。 22 說明雖然在工作福利制、第三條道路等理論的影響下，許多國家和地區(qū)都在嘗試積極的福利政策，但有的嘗試卻未周全考慮到社會救助受助者的具體情況和利益，影響了其生存，違反了人權(quán)要求。因此即使福利依賴已經(jīng)廣受詬病，即使第三條道路和發(fā)展型社會政策等積極福利政策大行其道，也必須以貧困群體的權(quán)利為基礎(chǔ)構(gòu)建社會公共政策，這樣才能形成能夠經(jīng)受實踐檢驗的、

16、權(quán)利與責任一致的救助政策。也有的學者總結(jié)先進經(jīng)驗，探索出將權(quán)利和責任相結(jié)合的途徑，如勞拉·B·羅林斯在 2004 年提交給世界銀行的討論稿中結(jié)合拉美和加勒比地區(qū)的經(jīng)驗，提出替代傳統(tǒng)社會救助方式的新程序，即有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移計劃 （Conditional cash transfer programs，CCT），該計劃仍賦予貧困群體尤其是貧困家庭獲得救助的權(quán)利，但與以往不同的是，強調(diào)了與權(quán)利相應(yīng)的責任和義務(wù)，受助家庭必須投資人力資本建設(shè)，即教育和健康等，以提高入學率，改善預(yù)防衛(wèi)生保健和提高家庭消費，從而提供更全面的社會保障和防止長期貧困。23綜上所述，盡管國外對貧困及貧困

17、群體權(quán)利的研究著述頗豐，但是在有關(guān)貧困群體權(quán)利、社會救助權(quán)的界定及理論討論方面仍存在諸多模糊不清之處，尤其是有關(guān)社會救助權(quán)與相關(guān)責任、社會救助權(quán)與財產(chǎn)權(quán)的關(guān)系等問題引起的爭論仍將繼續(xù)。二、當代國外社會救助權(quán)的政策發(fā)展國外社會救助權(quán)的發(fā)展不僅與理論方面的研究有關(guān)，更體現(xiàn)在實踐的政策支持上，作為一項積極權(quán)利，沒有國家政策的支持，社會救助權(quán)難以實現(xiàn)。英國一直有著比較悠久的慈善傳統(tǒng)，也是世界上第一個以立法的形式規(guī)定政府承擔社會救助責任的國家。英國福利國家的建設(shè)開創(chuàng)了世界先河，1948 年通過的國民救濟法（National Assistance Act 1948）及其他各項社會保障法，對每一個英國公民都

18、是普遍和有效的，因而英國宣稱建成了福利國家，也就確立了公民普遍權(quán)利的原則和最低標準的救濟原則，這可以被視為社會救助權(quán)在國家層次的發(fā)端。自此以后，美國等多個資本主義國家都以普遍福利;為核心展開了社會保障制度的建設(shè)。中國學者周弘也研究發(fā)現(xiàn)，西方社會的這場巨大變革，使得民族國家政府不能不更新對社會需求的認識，不能不用新的治理觀念和政策措施替代已經(jīng)過時的社會管理模式，從而最終導(dǎo)致了國家功能觀念的歷史性變革和國家行為方式的重大轉(zhuǎn)變。 24 戰(zhàn)爭往往會導(dǎo)致犧牲，危機則會放大平時的犧牲，此時國家就需要擴展公民權(quán)利以控制國內(nèi)群體。社會救助權(quán)的產(chǎn)生也印證了這一點。到 20 世紀中期主要發(fā)達國家基本都建立了社會保

19、障體制，社會救助權(quán)得到了普遍的承認，但隨之而來的就是福利的過度開支引發(fā)了各國普遍存在的福利病;，因此，各國紛紛尋找出路，希冀能夠找到一條既能維持本國國民的社會保障權(quán)利，國家財政又可以負擔，同時保持經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的道路。（一）從生存權(quán)的保障擴展到生存權(quán)和發(fā)展權(quán)并重西方國家無論是以第三條道路;為指導(dǎo)鼓勵就業(yè)，還是新保守主義提倡的工作福利，都是要求受助者參加工作、積極就業(yè)，而不像以往單純地給付金錢或物質(zhì)濟貧，鼓勵或者強迫工作能夠使有工作能力的貧困者努力進入社會，消除社會排斥，而政府同時所提供的就業(yè)培訓(xùn)、教育等服務(wù)又可以提升他們的能力，發(fā)展的目的決不是要強迫人們不情愿地像牛一樣被喂養(yǎng)，或者永遠被作為小孩

20、來撫養(yǎng)，; 25 從而實現(xiàn)可持續(xù)生計;的要求。另一方面，有條件的福利和救助能夠促成受助者的動態(tài)流動，競爭中處于弱勢地位的貧困者仍然可以獲得救助，而成功者便可以退出救助，從而可以防止社會救助只進不出;的現(xiàn)象的出現(xiàn)。1998 年后，英國的社會救助開始從物質(zhì)性救濟轉(zhuǎn)向工作性福利，更加側(cè)重于減少和預(yù)防貧困。為了提高受助者的反貧困能力，英國著重完善了就業(yè)促進政策。首先，鼓勵貧困者就業(yè)，就業(yè)不僅不會影響失業(yè)救濟金的領(lǐng)取，而且還有獎勵。有勞動能力的貧困者獲得政府救助的前提是必須和就業(yè)服務(wù)機構(gòu)簽訂一份求職者協(xié)議，在該協(xié)議中，通過協(xié)議確立具體的求職意愿和內(nèi)容，并接受負責就業(yè)的官員的監(jiān)督。在此協(xié)議的基礎(chǔ)上，貧困者

21、是否參加工作會有獎勵或者懲罰性的后果，如果貧困者沒有合理理由而自愿離職或不參加就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)方案，或者在就業(yè)中因錯誤行為被開除，均要停止對其的救助，從而給他們施加求職和工作的壓力，促使其早日就業(yè)。26此外，英國還注重對貧困者進行業(yè)務(wù)和心理的輔導(dǎo)，并對殘疾人和長期患病者也給予就業(yè)方面的便利，激發(fā)他們的就業(yè)潛力，投資公共項目以增加就業(yè)機會，創(chuàng)造靈活就業(yè)的工作制度，這些措施對于貧困者的就業(yè)權(quán)利提供了較完善的保障，取得明顯效果。以青年人為例，2005 年英國青年的失業(yè)率明顯低于歐盟 27 國平均失業(yè)率。社會政策的成功促進了經(jīng)濟的發(fā)展，2000 年英國的通貨膨脹水平被控制在 2.5%以內(nèi)，十分接近歐元區(qū)

22、的標準，英國的財政狀況也比歐洲主要國家更健康。27從根本上保障了公民的社會救助權(quán)。（二）社會救助權(quán)的實現(xiàn)憑借政府和社團組織的合作發(fā)達資本主義國家普遍擁有規(guī)模龐大的社會組織，這些社會組織與政府在慈善、救助等多個領(lǐng)域展開了合作，為公眾提供了充足的服務(wù)，保障了貧困群體社會救助權(quán)的實現(xiàn)。美國的政府和社團組織在社會救助中都發(fā)揮著重要的作用，而且有著明顯的分工，一般來講，政府主要負責社會救助等福利政策的制定和財政支持，重在宏觀調(diào)控；社團組織及社區(qū)則負責社會救助的具體操作、落實等，重在具體事務(wù)。比如工作福利，政策和方針是政府制定的，但具體受助者所接受的就業(yè)培訓(xùn)、教育等服務(wù)則由各式各樣的非政府組織提供。因而，

23、美國政府與其他的非政府組織、志愿者組織以及營利性的社會福利機構(gòu)已經(jīng)形成比較良好而成熟的合作關(guān)系，共同承擔社會救助的責任。美國的志愿活動及社團組織等公民社會組織有著悠久的歷史，美國人對政府權(quán)力擴張?zhí)烊坏膿氖顾麄優(yōu)槊耖g組織的發(fā)展預(yù)留了足夠的空間，他們對于社團組織給予減免稅的優(yōu)惠政策，鼓勵社會參與慈善事務(wù)，美國人一貫的個人主義意識使慈善在社團組織中大放異彩，20 世紀的美國社會團體發(fā)展迅速，1950 年時大約有 5 萬個，而在 20 世紀末已經(jīng)飛增至 100 多萬個。美國人積極參加社團活動，志愿者對美國社團組織有較大貢獻，約有 49%的美國公眾報告曾為非營利活動投入時間。這將增加 500 萬名全職

24、的工作人員，從而使美國非營利組織的總就業(yè)數(shù)提升為1350 萬名，即近全國總就業(yè)數(shù)的 12%。28英國的公民社會組織起源于志愿互助和慈善組織，2010 年，英國首相卡梅倫提出了大社會;計劃后，對 COMPACT 協(xié)議做出了修訂，強化政府責任。2011 年，英國政府發(fā)布了開放的公共服務(wù)白皮書，第一次明確地指出，高質(zhì)量的公共服務(wù)是每個人享有的權(quán)利。因此，英國經(jīng)過長時間積累后形成了比較完備的慈善組織運營和管理機制，體現(xiàn)了由民間組織自律和公眾監(jiān)督的結(jié)合，對于慈善組織的健康發(fā)展、受助人群接受服務(wù)的質(zhì)量提升有著積極意義。（三）注重教育救助和醫(yī)療救助近年來人們都已經(jīng)注意到，因病致貧、教育缺失等是許多家庭陷入貧

25、困的主要原因之一，如瑞典1993 年開始實施的新社會服務(wù)法，規(guī)定社會救助的主要對象就體現(xiàn)了對兒童的關(guān)愛，因帶有孩子不得不陷于家庭之中、或因兒童不能得到照顧而不能尋找工作者都可以得到救助，這樣可以保證兒童得到較好的家庭照顧。日本也考慮到未成年人的健康成長，專門規(guī)定了兒童福利法和母子福利法，對有困難的孕產(chǎn)婦、單親家庭及未成年人進行了醫(yī)療、教育等有針對性的補助。眾所周知，美國并不是一個典型的福利國家，但在美國人眼里，所有的社會福利行為中，沒有比針對孩子們的福利活動更為重要的事情了。; 29 早在1991 年，美國用于 6 歲以下兒童的費用就已達到239 億美元。 30美國針對兒童的社會服務(wù)特別發(fā)達而

26、且全面，針對貧困兒童，他們設(shè)立了教育券，貧困兒童的家長可以憑借教育券為兒童購買需要的教育服務(wù)，而兒童的教育服務(wù)形式多種多樣，包括心理輔導(dǎo)、居家服務(wù)、托養(yǎng)服務(wù)、寄養(yǎng)和領(lǐng)養(yǎng)服務(wù)，以及為家長所提供的父母能力培訓(xùn)等特殊服務(wù)，這些服務(wù)由具有專業(yè)資質(zhì)的機構(gòu)提供，能夠保證服務(wù)質(zhì)量，因而，美國從物質(zhì)到服務(wù)多方面為貧困兒童接受教育提供了條件。泰國的醫(yī)療救助則著眼于貧困群體的健康，堪稱發(fā)展中國家醫(yī)療救助制度的典范。泰國的醫(yī)療保障體系并未實現(xiàn)完全的公平與平等，它根據(jù)群體特征的不同，分別設(shè)立了不同級別和內(nèi)容的醫(yī)療保障項目，第一類是公務(wù)員和國有企業(yè)的醫(yī)療保障，這類人群處于優(yōu)勢地位，享受公費醫(yī)療，具體包括政府雇員、政府退

27、休人士及其家屬，約占人口的 12%，另外還有占人口比重 1%的國企雇員、退休人士及其家屬；第二類是一般性的社會醫(yī)療保險，對象是 10 名雇員以上的民營企業(yè)的雇員，約占人口的 20%，這種形式的特征是雇主、雇員和政府共同出資繳費，出資方式由社會保險醫(yī)療基金支付；第三類是自愿性的醫(yī)療保險，包括城鎮(zhèn)的靈活就業(yè)人員和農(nóng)村居民，前者占人口的 1-6%，后者占人口的 12%，這種保險形式靈活，根據(jù)保險合同確定保險的具體內(nèi)容，其中農(nóng)村居民是以健康卡的形式體現(xiàn)和保障的（健康卡在他信政府醫(yī)療改革后停用）；第四類則沒有醫(yī)保，此類群眾約占人口 25-39%。 31 2001 年泰國他信政府開始實施全民醫(yī)保（univ

28、ersal coverag）改革計劃，最核心的就是30 泰銖人人健保;計劃，廢除了以前每年支付 500-1000 泰銖的保費以獲得健康卡的做法，而改為看病時支付 30 泰銖，由作為第三方購買者的醫(yī)保機構(gòu)采用按人頭付費的方法購買醫(yī)療服務(wù)。尤其值得關(guān)注的是，貧困群體連 30 泰銖都不需繳付。泰國的經(jīng)驗給我們以啟示，醫(yī)療救助不同于慈善，不是臨時性的，應(yīng)當作為一個長期持續(xù)的制度而又存在，只要有貧困人群，就應(yīng)當有為他們服務(wù)的免費而又優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療服務(wù)；同時，醫(yī)療救助與普通醫(yī)療政策是分不開的，一個國家，既需要有為普通人設(shè)立的完備的醫(yī)療制度，也需要有與此銜接緊密甚至無縫的醫(yī)療救助制度，這樣，才能改變因貧致病;、因病致貧;的惡性循環(huán)，為國民提供一個健康無憂的生存環(huán)境。（四）完善社會救助權(quán)的制度權(quán)利只有以制度為保障才能持續(xù)實現(xiàn)，德國法學家 C.施密特說過：不僅要在憲法中保障個人的權(quán)利，而且要規(guī)定一定的客觀制度，由制度來保障公民個人權(quán)利的實現(xiàn);，32縱觀世界各國的社會救助改革，成功的范例無不是制度先行，以制度作