水利工程建設(shè)中的項(xiàng)目法人責(zé)任制及其實(shí)施情況

1、水利工程建設(shè)中的項(xiàng)目法人責(zé)任制及其實(shí)施情況在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期， 我國(guó)的水利工程建設(shè)基本上由國(guó)家出資興建， 政府通過行 政手段進(jìn)行直接管理；水電部和各省都有設(shè)計(jì)院和工程局，根據(jù)部和省下達(dá)的 建設(shè)任務(wù)和計(jì)劃，采取自營(yíng)方式進(jìn)行建設(shè)， 水利水電工程建設(shè)普遍形成 “投資無(wú) 底洞，工期馬拉松”的局面。黨的十一屆三中全會(huì)以后，隨著改革開放的不斷深 化和擴(kuò)大， 以及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和逐步完善， 在基本建設(shè)領(lǐng)域推行 了“三項(xiàng)制度”改革，尤其是在建設(shè)管理中實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制，對(duì)建立投資責(zé) 任約束機(jī)制，提高投資收益， 確保工期和工程質(zhì)量起到了重要作用。 在水利工程 建設(shè)中，實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制是推行“三項(xiàng)制度”

2、改革的核心和關(guān)鍵，是轉(zhuǎn)換建 設(shè)管理體制、提高投資效益的一項(xiàng)重大改革措施。以下就水利工程建設(shè)中的項(xiàng)目法人責(zé)任制及其實(shí)施情況簡(jiǎn)單介紹如下。一、項(xiàng)目法人的基本概念項(xiàng)目法人是指以項(xiàng)目建設(shè)為目的， 從事項(xiàng)目建設(shè)管理活動(dòng)的法人， 即責(zé)任主 體，要搞清項(xiàng)目法人的概念，必須先要明確“法人”的法律內(nèi)涵。我國(guó)民法通 則第三十六條規(guī)定， “法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享 有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織” 法人與自然人不同， 它不是以生命存在為特 征的個(gè)人， 而是按照法定條件和程序建立起來(lái)并取得法規(guī)上人格的組織。 但它同 自然人一樣，可以廣泛地參加民事活動(dòng)。因此，法人也是我國(guó)重要的民事主體。 民法通

3、則第三十七條規(guī)定，一個(gè)組織要成為法人，必須具備 4 個(gè)條件： (1) 依法成立； (2)有必要的財(cái)產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)； (3)有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所； (4)能 獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。我國(guó)實(shí)行法人制度較晚，從 1981 年經(jīng)濟(jì)合同法中才開 始出現(xiàn)“法人”的稱謂。目前我國(guó)的法人分為企業(yè)法人和非企業(yè)法人兩大類，主 要包括四種類型：1、企業(yè)法人。指以營(yíng)利為目的，從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，并實(shí)行獨(dú)立核算的法人。 企業(yè)依法經(jīng)工商行政主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)登記，即取得了法人資格。2、機(jī)關(guān)法人。指依據(jù)法律、法規(guī)、決議、命令等成立，主要從事國(guó)家管理 或行使國(guó)家權(quán)力， 以國(guó)家預(yù)算撥款作為獨(dú)立活動(dòng)經(jīng)費(fèi)， 主要包括具有法人地位的 中央和地方各級(jí)

4、國(guó)家機(jī)關(guān)。 不需要辦理法人登記， 從成立之日起即具有法人資格。3、事業(yè)單位法人 (事業(yè)法人 )。指以社會(huì)利益為目的，從事社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)， 擁有獨(dú)立經(jīng)費(fèi)和財(cái)產(chǎn)的各種社會(huì)組織。他們依照法律、法規(guī)或經(jīng)政府(或授權(quán)的主管部門 )批準(zhǔn)成立，即取得法人資格，有的需要辦理核準(zhǔn)登記手續(xù)，辦理登記 手續(xù)后方取得法人資格。4、社會(huì)團(tuán)體法人。指從事營(yíng)利性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和行政管理活動(dòng)以外的其他社 會(huì)活動(dòng)，由若干成員為了相同目的而自愿結(jié)合組成的社會(huì)組織。一般經(jīng)民政部 門注冊(cè)登記后，即取得法人資格。根據(jù)上述概念， 水利工程建設(shè)的項(xiàng)目法人， 應(yīng)是在從事水利工程項(xiàng)目建設(shè)管 理活動(dòng)中， 具有民事權(quán)力能力和民事行為能力， 依法獨(dú)立享有民

5、事權(quán)利和承擔(dān)民 事義務(wù)的組織。從理論上講， 項(xiàng)目法人可以適用上述四種類型。 但由于水利工程 具有較強(qiáng)的公益性和顯著的社會(huì)效益， 實(shí)際情況是項(xiàng)目法人屬企業(yè)法人類型的和 機(jī)關(guān)法人類型的較少。事業(yè)法人類型的較多，尚無(wú)屬于社會(huì)團(tuán)體法人類型的。此外，根據(jù)民法通則第三十八條規(guī)定，代表法人行使職權(quán)的負(fù)責(zé)人是法 人的法定代表人。所以，項(xiàng)目法定代表人 (簡(jiǎn)稱“法人代表” )是項(xiàng)目法人的負(fù)責(zé) 人(一把手 )。很多地方、很多人至今分不清“項(xiàng)目法人”和“法人代表”的明顯差異，必須加以澄清，不能混淆。二、實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制的范圍 實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制的范圍經(jīng)歷了一個(gè)逐步擴(kuò)大的過程。（一）1998 年以前1995年4月水利

6、部水建 1995）129號(hào)水利工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任 制的若干意見規(guī)定： “今后新開工的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目原則上都要實(shí)行項(xiàng)目法人 責(zé)任制；其他類型的項(xiàng)目應(yīng)積極創(chuàng)造條件，實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制： ”1996年 4 月 國(guó)家計(jì)委計(jì)建設(shè) 1996637 號(hào)關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定 規(guī)定： “國(guó)有單位經(jīng)營(yíng)性基本建設(shè)大中型項(xiàng)目在建設(shè)階段必須組建項(xiàng)目法人： 項(xiàng)目法人 可按公司法的規(guī)定設(shè)立有限責(zé)任公司和股份有限公司。 ”在此期間，根據(jù) 1997年 10月國(guó)家計(jì)委發(fā)布的水利產(chǎn)業(yè)政策中確定的乙 類水利建設(shè)項(xiàng)目 （以經(jīng)濟(jì)效益為主的供水、水力發(fā)電、水庫(kù)養(yǎng)殖、水上旅游、水 利綜合經(jīng)營(yíng)等項(xiàng)目 ），均組建了公司

7、 （企業(yè)法人 ），如黃河萬(wàn)家寨水利樞紐有限公司、 三峽工程建設(shè)總公司、 四川省大橋水電開發(fā)總公司、 浙江省白溪水庫(kù)建設(shè)開發(fā)總 公司等。對(duì)于以社會(huì)效益為主、公益性較強(qiáng)的甲類水利建設(shè)項(xiàng)目（防洪除澇、農(nóng)田灌排、城市防洪、水土保持、水資源保護(hù)等 ）均未實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制，而實(shí) 行了領(lǐng)導(dǎo)小組、工程指揮部等管理體制。（二）1999 年以后1999年2月 13日，國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量管理的通知 （國(guó)發(fā)辦1999）16號(hào)）規(guī)定：“基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目， 除軍事工程等特殊情況外， 都要按政 企分開的原則組建項(xiàng)目法人， 實(shí)行建設(shè)法人責(zé)任制， 由項(xiàng)目法定代表人對(duì)工程質(zhì) 量負(fù)總責(zé)。凡沒有實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制的在

8、建項(xiàng)目，要限期進(jìn)行整改。 ”這一通 知，擴(kuò)大了項(xiàng)目法人責(zé)任制實(shí)行范圍， 除軍事工程外， 包括堤防工程在內(nèi)的防洪 工程等其他非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都要實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制根據(jù)上述通知的要求，水利部于同年 2 月 14 日發(fā)布了堤防工程建設(shè)管理 暫行辦法 （水建管199978 號(hào)），其中明確規(guī)定“堤防工程建設(shè)實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé) 任制?！薄耙凑?qǐng)?bào)批的整體建設(shè)項(xiàng)目明確建設(shè)項(xiàng)目責(zé)任主體，組建項(xiàng)目法人。 ” 1999年 4月 2日，水利部建管司印發(fā)關(guān)于在建水利工程實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制 整改工作的通知 （建管綜 1999）3 號(hào)），要求“凡是由國(guó)家投資的在建水利基礎(chǔ)設(shè) 施項(xiàng)目，沒有實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制的，均要進(jìn)行整改

9、。 ”并要求“公益性為主的 項(xiàng)目，負(fù)責(zé)征地移民等外部協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo) （指揮 ）機(jī)構(gòu)和負(fù)責(zé)工程建設(shè)的項(xiàng)目法人機(jī) 構(gòu)應(yīng)有明確的職責(zé)分工，并責(zé)任到位。 ”2000年7月 15日，國(guó)務(wù)院以國(guó)發(fā) 200020號(hào)批轉(zhuǎn)了國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部、水 利部和建設(shè)部關(guān)于加強(qiáng)公益性水利工程建設(shè)管理若干意見 ，要求在公益性水 利工程建設(shè)管理中要建立、 健全水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制， 并對(duì)中央和地方 水利工程建設(shè)項(xiàng)目的項(xiàng)目法人組建及主要職責(zé)做出了規(guī)定。2001 年 3 月 9 日，水利部以水建管 200174 號(hào)文印發(fā)關(guān)于貫徹落實(shí)加強(qiáng) 公益性水利工程建設(shè)管理若干意見的實(shí)施意見的通知 （以下簡(jiǎn)稱，實(shí)施意見 ）， 對(duì)公益性水利工程

10、建設(shè)實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制進(jìn)一步做出了詳細(xì)的規(guī)定。按照上述文件的要求，水利工程建設(shè)項(xiàng)目都應(yīng)當(dāng)實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制。三、項(xiàng)目法人的主要職責(zé)及項(xiàng)目法人與參建各方的關(guān)系 （一）項(xiàng)目法人的主要職責(zé)由于甲、乙類水利工程項(xiàng)目的功能和作用不同，其主要職責(zé)也有差別。1、乙類項(xiàng)目 （以經(jīng)濟(jì)效益為主 ）國(guó)家計(jì)委計(jì)建設(shè) 1996673 號(hào)規(guī)定，“由項(xiàng)目法人對(duì)項(xiàng)目的策劃、資金籌措、 建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值和增值，實(shí)行全過程負(fù)責(zé)。 ”2、甲類項(xiàng)目 （以社會(huì)效益為主，公益性較強(qiáng) ）國(guó)發(fā)200020 號(hào)及水利部的實(shí)施意見 （水建管200174 號(hào)），項(xiàng)目法人對(duì) 項(xiàng)目建設(shè)全過程負(fù)責(zé)，對(duì)項(xiàng)目的工程質(zhì)量、 工程進(jìn)度和

11、資金管理負(fù)總責(zé)： 其主要 職責(zé)為：1、負(fù)責(zé)組織項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)編制、審核、申報(bào)工作；辦理工程報(bào)建、開工報(bào) 告報(bào)批手續(xù)；2、負(fù)責(zé)組建項(xiàng)目法人在現(xiàn)場(chǎng)的建設(shè)管理機(jī)構(gòu)；3、負(fù)責(zé)落實(shí)工程建設(shè)計(jì)劃和資金；4、按照批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容組織工程建設(shè)；負(fù)責(zé)對(duì)工程質(zhì)量、進(jìn) 度、資金等進(jìn)行管理、檢查和監(jiān)督；5、負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決好工程建設(shè)的外部條件；按照招標(biāo)投標(biāo)法 合同法和 建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例等的有關(guān)規(guī)定，6、負(fù)責(zé)組織設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、設(shè)備采購(gòu)的招標(biāo)工作，與中標(biāo)單位簽訂合 同，并明確各參建單位質(zhì)量終身責(zé)任人及其所應(yīng)負(fù)的責(zé)任。7、負(fù)責(zé)按照有關(guān)驗(yàn)收規(guī)程組織或參與驗(yàn)收工作；負(fù)責(zé)組織編制竣工決算。此外，項(xiàng)目法人要接受政府或水

12、行政主管部門的檢查監(jiān)督和稽察， 定期向其 報(bào)告建設(shè)情況；（二）項(xiàng)目法人與參建各方的關(guān)系 項(xiàng)目法人與參建各方的關(guān)系是一種新型的適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制運(yùn)行 的關(guān)系。 實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制， 在項(xiàng)目管理上要以項(xiàng)目法人為主體， 項(xiàng)目法人向 國(guó)家和各投資方負(fù)責(zé)；設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、咨詢、物資供應(yīng)等單位通過招標(biāo)招標(biāo) 和履行合同為項(xiàng)目法人提供建設(shè)服務(wù)，這是建設(shè)管理的新模式。政府主管部門要依法對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督、 協(xié)調(diào)和管理， 并為項(xiàng)目建設(shè)和管理經(jīng) 營(yíng)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境， 幫助項(xiàng)目法人協(xié)調(diào)解決征地拆遷、 移民安置和社會(huì)治安 等問題。但是要把國(guó)家或主管部門賦予項(xiàng)目法人的職責(zé)和自主權(quán)不折不扣地交給 他們。注意：業(yè)主與承

13、包商的合同中規(guī)定：業(yè)主和承包商只有責(zé)任和義務(wù)，而監(jiān)理 有責(zé)任和權(quán)力。從中可以看出對(duì)施工方管理時(shí)監(jiān)理的地位。業(yè)主和監(jiān)理合同中規(guī)定 了雙方的責(zé)任義務(wù)和權(quán)力。業(yè)主的權(quán)力 是（6 項(xiàng)）：第三十二條 有權(quán)依據(jù)本合同對(duì)監(jiān)理機(jī)構(gòu)和監(jiān)理人員的監(jiān)理工作進(jìn)行檢查。第三十三條 有權(quán)選定工程設(shè)計(jì)單位和承建單位。第三十四條 有對(duì)工程設(shè)計(jì)變更的審批權(quán)。對(duì)工程建設(shè)小質(zhì)量、進(jìn)度、投資 方面的重大問題的最終決定權(quán)。第三十五條 有對(duì)工程款支付、結(jié)算的最終決定權(quán)。第三十六條 監(jiān)理人更換總監(jiān)理工程師須事前經(jīng)發(fā)包人同意， 并有權(quán)要求監(jiān) 理人更換不稱職的監(jiān)理人員，直至合同終止。第三十七條 有權(quán)要求監(jiān)理人提交監(jiān)理月報(bào)和監(jiān)理工作范圍內(nèi)的專題

14、報(bào)告。 監(jiān)理的權(quán)力 是（16 項(xiàng)）：一、選擇工程施工、設(shè)備和材料供應(yīng)等單位的建議權(quán)。二、對(duì)承包人選擇的分包項(xiàng)目和分包單位的確認(rèn)權(quán)和否認(rèn)權(quán)。三、協(xié)助發(fā)包人簽訂工程建設(shè)合同。四、工程建設(shè)實(shí)施設(shè)計(jì)文件的審核確認(rèn)權(quán)。才能成為有效的施工依據(jù)。五、工程施工組織設(shè)計(jì)、施工措施、施工計(jì)劃和施工技術(shù)方案的審批權(quán)。六、按照專用合同條款規(guī)定的金額范圍內(nèi)，設(shè)計(jì)變更現(xiàn)場(chǎng)的處置權(quán)。七、按照安全和優(yōu)化的原則， 對(duì)工程實(shí)施中的重大技術(shù)問題自主向設(shè)計(jì)單位 提出建議意見，并向發(fā)包人提出書面報(bào)告。八、組織協(xié)調(diào)工程建設(shè)有關(guān)各方關(guān)系的主持權(quán)。九、按工程建設(shè)合同規(guī)定發(fā)布開工齡、停工令、返工令和復(fù)工令，發(fā)布停工 令、復(fù)工令，應(yīng)事先征得發(fā)包

15、人同意。十、對(duì)全部工程的所有部位及其任何一項(xiàng)工藝、材料、構(gòu)件和工程設(shè)備的檢 查、檢驗(yàn)權(quán)。但上述的一切檢查、 檢驗(yàn)不免除承包人按有關(guān)合同規(guī)定應(yīng)負(fù)的責(zé)任。十一、對(duì)全部工程的施工質(zhì)量和工程上使用的材料、 設(shè)備的檢驗(yàn)權(quán)和確認(rèn)權(quán)； 安全生產(chǎn)和文明施工的監(jiān)督權(quán)。十二、工程施工進(jìn)度的檢查、監(jiān)督權(quán)以及工程建設(shè)合同工期的簽認(rèn)權(quán)。 十三、對(duì)承包人設(shè)計(jì)和施工的臨時(shí)工程的審查和監(jiān)督權(quán)。 十四、工程款支付的審核和簽認(rèn)權(quán)，工程結(jié)算的復(fù)核確認(rèn)和否認(rèn)權(quán)。未經(jīng)監(jiān) 理機(jī)構(gòu)簽字確認(rèn)，發(fā)包人不支付任何工程項(xiàng)款十五、有權(quán)要求承包人撤換不稱職的現(xiàn)場(chǎng)施工和管理人員。 十六、有權(quán)要求承包人增加和更換施工設(shè)備， 由此增加的費(fèi)用和工期延誤責(zé) 任

16、由承包人自己承擔(dān)。四、項(xiàng)目法人的組建 判斷建設(shè)項(xiàng)目是否實(shí)行了項(xiàng)目法人責(zé)任制，首先要看項(xiàng)目法人組建是否適 時(shí)、是否規(guī)范。（一）項(xiàng)目法人組建時(shí)間國(guó)家計(jì)委計(jì)建設(shè) 1996673 號(hào)規(guī)定：“在項(xiàng)目建議書批準(zhǔn)后， 應(yīng)及時(shí)坦建項(xiàng)目 法人籌備組；在申報(bào)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告時(shí)，須同時(shí)提出項(xiàng)目法人組建方案，否 則，其項(xiàng)目可行性研究報(bào)告不予審批。 項(xiàng)目可研報(bào)告經(jīng)批準(zhǔn)后， 正式成立項(xiàng)目法 人。”水利部水建管 200174 號(hào)要求，“應(yīng)在可行性研究報(bào)告批復(fù)后，施工準(zhǔn)備工 程開工前完成項(xiàng)目法人組建。 ”（二）項(xiàng)目法人組建管轄 關(guān)于項(xiàng)目法人組建管轄，先后有不同文件作了規(guī)定，本著“后法優(yōu)于前法” 的原則，應(yīng)以四部委文件為準(zhǔn)。

17、即“中央項(xiàng)目由水利部 （或流域機(jī)構(gòu) ）負(fù)責(zé)組建設(shè) 項(xiàng)目法人，任命法人代表； 地方項(xiàng)目由項(xiàng)目所在地的縣級(jí)以上地方人民政府組建 項(xiàng)目法人，任命法人代表，其中總投資在兩億元以上的地方大型水利工程項(xiàng)目， 由項(xiàng)目所在地省 （ 自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市，下同 ）人民政府負(fù)責(zé)或委托組建 項(xiàng)目法人，任命法人代表。 ”在具體實(shí)施中，關(guān)鍵是要正確理解和掌握“負(fù)責(zé)組 建”的含義，我認(rèn)為“負(fù)責(zé)組建”首先要擬訂：項(xiàng)目法人組建方案，包括項(xiàng)目法 人類型、模式、名稱、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員組成、主要負(fù)責(zé)人和技術(shù)負(fù)責(zé)人人選、辦 公地點(diǎn)、 經(jīng)費(fèi)財(cái)產(chǎn)落實(shí)等， 然后以負(fù)責(zé)組建單位名義發(fā)布組建文件。 有的地方片 面地把“負(fù)責(zé)組建”理解為“作

18、為” ，即由誰(shuí)負(fù)責(zé)組建誰(shuí)就作為項(xiàng)目法人，這是 不對(duì)的。如內(nèi)蒙古嫩江干流治理工程呼盟境內(nèi)堤防位于莫力達(dá)瓦達(dá)斡爾族自治 旗，該旗政府辦公室下文組建項(xiàng)目法人 明確旗政府為項(xiàng)目法人， 副旗長(zhǎng)為法人 代表。（三）項(xiàng)目法人的機(jī)構(gòu)層次根據(jù)水利部水建 1995128 號(hào)水利工程建設(shè)項(xiàng)目管理規(guī)定 （試行 ）中第九條規(guī)定“代表項(xiàng)目法人對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行管理的建設(shè)單位是項(xiàng)目建設(shè)的直接組織 者和實(shí)施者?！彼克ü?199978 號(hào)第八條規(guī)定“項(xiàng)目法人根據(jù)工程需要 應(yīng)設(shè)立具體實(shí)施工程建設(shè)管理的建設(shè)單位” ，由此可見，項(xiàng)目法人和建設(shè)單位不 是一個(gè)層次。水利部建管司建管綜 19993 號(hào)規(guī)定“應(yīng)以基本建設(shè)立項(xiàng)、初步 設(shè)計(jì)批

19、準(zhǔn)的項(xiàng)目為單位實(shí)行項(xiàng)目管理，并按照政企 （政事 ）分開的原則組建項(xiàng)目法 人?！卑瓷鲜鲆?guī)定，項(xiàng)目法人機(jī)構(gòu)層次應(yīng)為項(xiàng)目主管部門項(xiàng)目法人建設(shè) 單位，如大黑汀水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程，項(xiàng)目主管部門為海河水利委員會(huì)（代部 ），項(xiàng)目法人為海委引灤工程管理局 建設(shè)單位為大黑汀水庫(kù)除險(xiǎn)加固建管局。 在實(shí)際 執(zhí)行中， 有的項(xiàng)目法人與建設(shè)單位合二而一， 末分成兩個(gè)層次。 如黑龍江省泰來(lái) 縣嫩江干流治理大堤加固工程，項(xiàng)目主管部門為省水利廳，項(xiàng)目法人（建設(shè)單位 ）為泰來(lái)縣嫩江干流堤防建設(shè)管理處。 此外，還有的項(xiàng)目建設(shè)單位與項(xiàng)目法人合二 而一，為了加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)管理下設(shè)現(xiàn)場(chǎng)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)作為項(xiàng)目法人的派出機(jī)構(gòu)（有些可為非獨(dú)立法人）如項(xiàng)

20、目部、法人代表處等。（四）項(xiàng)目法人的組成 根據(jù)水利部印發(fā)關(guān)于貫徹落實(shí)加強(qiáng)公益性水利工程建設(shè)管理若干意見的實(shí) 施意見的通知 （水建管： 200174號(hào)）和水建管199978 號(hào)的規(guī)定，項(xiàng)目法人 （建 設(shè)單位 ）的組織機(jī)構(gòu)和人員配備應(yīng)與所承擔(dān)工程的規(guī)模、重要性和技術(shù)復(fù)雜程度 相適應(yīng)。有健全的職能機(jī)構(gòu)，一般應(yīng)有計(jì)劃、合同、財(cái)務(wù)、技術(shù)、質(zhì)量、安全等 管理機(jī)構(gòu)，并建立完善的規(guī)章制度。 人員結(jié)構(gòu)合理， 應(yīng)擁有滿足工程建設(shè)需要的 技術(shù)，經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)、招標(biāo)、合同管理等方面的管理人員。大型工程具有高級(jí)職稱 的人員不少于總?cè)藬?shù)的 10，具有中級(jí)職稱的不少于 25，具有各類專業(yè)技術(shù) 職稱的人員不少于總?cè)藬?shù)的 50。中

21、型工程可視工程規(guī)模參照?qǐng)?zhí)行。項(xiàng)目法人 代表應(yīng)為專職人員，應(yīng)熟悉水利工程建設(shè)的方針、政策和法規(guī)， 有豐富的建設(shè)管 理經(jīng)驗(yàn)和較強(qiáng)的組織協(xié)調(diào)能力。技術(shù)負(fù)責(zé)人應(yīng)具有高級(jí)職稱 （大中型項(xiàng)目 ），負(fù)責(zé) 過中型以上水利工程的建設(shè)管理，有豐富的技術(shù)管理經(jīng)驗(yàn)和扎實(shí)的專業(yè)理論知 識(shí)。（五）項(xiàng)目法人審批及備案 組建項(xiàng)目法人應(yīng)按國(guó)家規(guī)定和項(xiàng)目管理權(quán)限報(bào)上級(jí)主管部門審批和備案。五、在公益性水利工程建設(shè)中實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制的情況2000 年，我們對(duì)屬于水利產(chǎn)業(yè)政策中甲類項(xiàng)目的 53 項(xiàng)防洪工程進(jìn)行稽 察，這些項(xiàng)目包括堤防工程、 河道治理和樞紐除險(xiǎn)加固等。 其中實(shí)行了項(xiàng)目法人 責(zé)任制的有 43 項(xiàng)，占稽察項(xiàng)目總數(shù)的 81.

22、1。在實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制的項(xiàng)目中， 主要采用了事業(yè)法人、 機(jī)關(guān)法人和企業(yè)法 人三種類型。其中事業(yè)法人有 30項(xiàng)，占總數(shù)的 70；機(jī)關(guān)法人有 7項(xiàng)，占 16； 企業(yè)法人有 6 項(xiàng)，占 14。從稽察情況及上述統(tǒng)計(jì)數(shù)字來(lái)看，項(xiàng)目法人責(zé)任制的實(shí)施情況可以歸納為：1、項(xiàng)目法人責(zé)任制已引起廣泛重視，大部分公益性水利工程建設(shè)項(xiàng)目已實(shí) 行了項(xiàng)目法人責(zé)任制，組建逐步走向規(guī)范化， 在項(xiàng)目的資金管理上有所加強(qiáng)， 對(duì) 工程質(zhì)量和進(jìn)度進(jìn)行了有效控制，初步發(fā)揮了責(zé)任主體的作用。2、作為公益性水利工程，項(xiàng)目法人的三種類型都是可以的，但各有利弊。 在當(dāng)前的情況下， 由于批準(zhǔn)成立事業(yè)機(jī)構(gòu)的難度相對(duì)較小， 水利系統(tǒng)內(nèi)部事業(yè)編 制

23、中，專業(yè)技術(shù)人員和管理、經(jīng)濟(jì)專業(yè)人員較集中和充裕，且調(diào)節(jié)余地較大，再 加上不需增加大量預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)撥款， 所以建設(shè)項(xiàng)目采用事業(yè)法人的居多； 防洪工 程由于公益性較強(qiáng)，以社會(huì)效益為主，有些地方明確由水行政主管部門 （水利廳、 局)作為項(xiàng)目法人，集行業(yè)主管與項(xiàng)目建設(shè)管理于一身，雖有一定便利條件，但 形成了政企 (政事 )不分，不但與行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革的原則相悖， 而且極易造成“一 條龍”建設(shè)和同體質(zhì)量監(jiān)督等問題，使參建各方難以公正、獨(dú)立、自主地履行各 自的職責(zé)。極個(gè)別地方，縣級(jí)政府作為項(xiàng)目法人是對(duì)組建要求的文件理解有誤， 是不可取的。3、對(duì)于一些城市防洪工程，結(jié)合市政公路工程和經(jīng)濟(jì)開發(fā)，采用企業(yè)法人

24、的形式也是可取的。 如福建省泉州市晉江下游防洪岸線整治一期工程項(xiàng)目法人為 晉江下游堤防建設(shè)開發(fā)有限公司、 貴州省遵義市城區(qū)防洪湘江治理二期工程項(xiàng)目 法人為遵義市湘江水利水電開發(fā)有限責(zé)任公司等。4、未實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制的建設(shè)項(xiàng)目多分布于西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)和東部沿海 經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，如青海湟水河治理工程、 浙東海塘工程等。 其主要原因是對(duì)實(shí)行 項(xiàng)目法人責(zé)任制的必要性、重要性缺乏認(rèn)識(shí)，以及自籌資金比例較大。六、實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制存在的主要問題及幾點(diǎn)建議(一)存在的主要問題1、有些地方對(duì)實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制的認(rèn)識(shí)不全面、不深刻 有些地方片面地認(rèn)為實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制只是組建項(xiàng)目法人， 在實(shí)施項(xiàng)目建 設(shè)管理中，沒

25、有把責(zé)任和權(quán)力不折不扣地交給項(xiàng)目法人，項(xiàng)目法人形同虛設(shè)， 實(shí) 質(zhì)上還是指揮部的管理體制。有些地方仍沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的“自營(yíng)方式” ，根 本未實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制。這些都是對(duì)實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制重要性(確立責(zé)任主體，以達(dá)到確保工程質(zhì)量和工期，提高投資效益 )缺乏深刻的認(rèn)識(shí)。2、有些項(xiàng)目法人組建不規(guī)范。(1) 沒有組建項(xiàng)目法人的正式文件。(2) 組建的項(xiàng)目法人或建設(shè)單位不具備獨(dú)立法人資格。(3) 未以立項(xiàng)和初設(shè)批準(zhǔn)的項(xiàng)目為單位組建項(xiàng)目法人。(4) 項(xiàng)目法人未設(shè)立專門的職能機(jī)構(gòu)。(5) 項(xiàng)目法人代表為非專職人員，法人代表不合法。3、項(xiàng)目法人機(jī)構(gòu)層次不清晰，職責(zé)劃分不明確 有些地方和項(xiàng)目沒有按照規(guī)定的原則

26、和程序正確組建項(xiàng)目法人， 因而造成機(jī) 構(gòu)層次不清晰，職責(zé)劃分不明確， 分不清誰(shuí)是主管部門， 誰(shuí)是項(xiàng)目法人或建設(shè)單 位，產(chǎn)生了很多不科學(xué)、 不規(guī)范、不正確的稱謂， 把項(xiàng)目法人和建設(shè)單位稱為 “大 法人和小法人”、“一級(jí)法人和二級(jí)法人” 、“名義法人和實(shí)體法人” 、“統(tǒng)一法人和 分段法人”等。4、有的項(xiàng)目法人責(zé)任不到位，未成為責(zé)任主體 正確、規(guī)范地組建項(xiàng)目法人只是實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制的前提及必要條件， 但 不是全部。如果項(xiàng)目法人責(zé)任不到位、責(zé)權(quán)不統(tǒng)一，仍難以成為責(zé)任主體。有些 項(xiàng)目的建設(shè)資金由地方政府財(cái)政部門直接管理， 項(xiàng)目法人無(wú)法根據(jù)工程進(jìn)度合理 安排、使用和管理資金。這既不符合國(guó)發(fā) 200020

27、 號(hào)的規(guī)定，也是責(zé)權(quán)不到位的 典型。此外，項(xiàng)目法人的成員和法定代表人素質(zhì)不高， 與承擔(dān)項(xiàng)目的工程等級(jí)和 技術(shù)復(fù)雜程度的要求不相適應(yīng)，也是使項(xiàng)目法人難以成為責(zé)任主體的重要因素， 如黑龍江省嫩江干流大山種羊場(chǎng)堤防工程，項(xiàng)目法人為大山種羊場(chǎng)堤防建管局。 其成員均為大山種羊場(chǎng)的畜牧專業(yè)人員， 缺乏水利專業(yè)知識(shí)和組織、 管理水利工 程建設(shè)的能力，因而難以發(fā)揮項(xiàng)目責(zé)任主體的作用。5、有的項(xiàng)目法人行為不規(guī)范 有的項(xiàng)目法人未按規(guī)定正確履行職責(zé)，有的未按規(guī)定與主管部門簽定責(zé)任 書，有的內(nèi)部管理規(guī)章制度不健全、 職能機(jī)構(gòu)職責(zé)劃分不清， 有的管理行為不規(guī) 范，有的與主管部門、監(jiān)理單位職責(zé)劃分不明確。（二）幾點(diǎn)建議1、水利工程建設(shè)實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制勢(shì)在必行， 無(wú)論是公益性或經(jīng)營(yíng)性的， 無(wú)論自籌資金比率大小，無(wú)論中央項(xiàng)目或地方項(xiàng)目，無(wú)論規(guī)模大小， 都應(yīng)實(shí)行項(xiàng) 目法人責(zé)任制。2、組建項(xiàng)目法人要按規(guī)定進(jìn)行，嚴(yán)格履行批準(zhǔn)和備案手續(xù)，項(xiàng)目法人類型 要選擇適當(dāng)。機(jī)關(guān)法人弊多利少， 雖是公益性水利工程也不宜采用。 企業(yè)法人尚 處于探索階段，作為公益性較強(qiáng)的水利建設(shè)項(xiàng)目，如何籌措和注入資本金， 如何 以現(xiàn)代企業(yè)制度運(yùn)