剖析現(xiàn)行外資立法中的缺陷及發(fā)展方向的論文

1、剖析現(xiàn)行外資立法中的缺陷及發(fā)展方向的論文剖析現(xiàn)行外資立法中的缺陷及發(fā)展方向的論文【摘要】本文根據(jù)我國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)和即將加入wto的現(xiàn)實(shí)情況，梳理了我國(guó)外資立法的進(jìn)程，分析了現(xiàn)行外資法中存在的缺陷，研究了國(guó)民待遇原則對(duì)于完善我國(guó)外資立法的意義，并在借鑒外國(guó)外資立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出我國(guó)外資立法的當(dāng)前目標(biāo)是制定一部外資基本法。 【關(guān)鍵詞】外資法、國(guó)民待遇原則、外商投資企業(yè)、立法完善 外資立法是我國(guó)改革開(kāi)放的成果之一，并伴隨著改革開(kāi)放的整個(gè)進(jìn)程?，F(xiàn)在，不僅市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制已經(jīng)得到我國(guó)憲法的確認(rèn)，而且我國(guó)即將加入世界貿(mào)易組織，真正需要與世界大多數(shù)國(guó)家采取相同的貿(mào)易與投資規(guī)則，因此，重新

2、檢視我國(guó)外資立法的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，理性思考外資立法基本原則的定位，客觀剖析現(xiàn)行外資立法中的缺陷，是非常必要而迫切的課題。 一、 對(duì)我國(guó)外資立法的歷史考察 改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)利用外資取得了舉世矚目的成就。我國(guó)利用外資的方式主要有外商直接投資、對(duì)外借貸和國(guó)際證券投資三種。八十年代利用對(duì)外借款方式占的比重很大，1992年后，由于償債的壓力，我國(guó)對(duì)外借款開(kāi)始減少，而與此同時(shí)，外商直接投資比重穩(wěn)定快速上升，1994年以來(lái)一直占整個(gè)利用外資比重的78%。截至1999年9月，全國(guó)共批準(zhǔn)外商投資企業(yè)342，573家，合同外資金額6，021.32億美元，實(shí)際使用外資金額2，970.86億美元。w1 據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)現(xiàn)已

3、投產(chǎn)的外商投資企業(yè)占全國(guó)就業(yè)人員比例、稅收比例、固定資產(chǎn)投資比例、工業(yè)產(chǎn)值比例分別為11%、12%、13%、14%。可見(jiàn)，外商投資企業(yè)已對(duì)我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)各個(gè)層面產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響。 伴隨我國(guó)外商投資企業(yè)從無(wú)到有、從少到多的是外商投資企業(yè)法產(chǎn)生、發(fā)展的過(guò)程。外商投資企業(yè)法，也有學(xué)者稱其為外資法，是指關(guān)于外商投資企業(yè)組織和活動(dòng)的各種法律規(guī)范的總稱。2 我國(guó)沒(méi)有專門(mén)、統(tǒng)一的外資法典，而是制訂了一系列關(guān)于外商投資的法律、法規(guī)和條例。所以我國(guó)的外資法是包括設(shè)立外商投資企業(yè)的條件和程序、外商投資的稅收、外匯管理、技術(shù)引進(jìn)、勞動(dòng)管理、進(jìn)出口管理、財(cái)會(huì)、金融、海關(guān)、仲裁和訴訟等方面的法律規(guī)范群。 （一）外

4、資立法的發(fā)展階段 1979年7月8日，全國(guó)人大第五屆二次會(huì)議通過(guò)了第一部規(guī)范外資的法律-中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法，標(biāo)志著我國(guó)外資立法的開(kāi)端。盡管這部法律在今日來(lái)看存在著許多不足之處，但回溯到二十年多前的歷史條件下，應(yīng)當(dāng)肯定它是適應(yīng)改革開(kāi)放大勢(shì)的，對(duì)我國(guó)剛剛啟動(dòng)的改革開(kāi)放政策和經(jīng)濟(jì)建設(shè)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，也對(duì)日后的利用外資及外資立法工作積累了必要的經(jīng)驗(yàn)。在以后的二十多年間，我國(guó)制定了大量的外資法律、法規(guī)和部門(mén)規(guī)章。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中央一級(jí)頒布的此類(lèi)法律、法規(guī)有200多部，國(guó)務(wù)院各部門(mén)以及地方政府公布的法規(guī)、規(guī)章有1，000多部，3 已經(jīng)形成了比較完整的外資法律體系。由于我國(guó)外資法的發(fā)展是一個(gè)從無(wú)到有的過(guò)程

5、，立法技術(shù)、指導(dǎo)思想都是從不成熟狀態(tài)不斷進(jìn)行調(diào)整、完善的，所以綜觀起來(lái)，我國(guó)外資立法的產(chǎn)生和發(fā)展過(guò)程可分為以下兩個(gè)階段： 第一階級(jí)：從1979年至1992年。這一階段，市看齊，等等。 （二）外資法的淵源 我國(guó)外資法是由國(guó)內(nèi)法淵源與國(guó)際法淵源兩大部分組成的。國(guó)內(nèi)法淵源可劃分為根據(jù)法律的效力而確定的縱向外資法律體系和根據(jù)法律的內(nèi)容而確定的橫向外資法律體系。 根據(jù)各種法律淵源的效力等級(jí)，我國(guó)的縱向外資法律體系主要由三個(gè)層次構(gòu)成：第一層次為憲法性規(guī)范。1982年，全國(guó)人大公布了全面修改后的，按企業(yè)形式分別立法造成外資立法重復(fù)、矛盾現(xiàn)象嚴(yán)重，對(duì)法律的權(quán)威性以及統(tǒng)一實(shí)施帶來(lái)了很大影響。 如目前中外合資經(jīng)營(yíng)

6、企業(yè)法、中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法、外資企業(yè)法三部基本法重復(fù)規(guī)定的條文竟占一半以上，而且三部法律之間缺乏協(xié)調(diào)，規(guī)定很不一致，如關(guān)于審批期限，合資企業(yè)法規(guī)定審批時(shí)間為三個(gè)月，外資企業(yè)法規(guī)定審批期限為90天，合作企業(yè)法則規(guī)定審批期限為45天；又如關(guān)于投資方向，合資企業(yè)法對(duì)外國(guó)投資者在我國(guó)的投資方向沒(méi)有規(guī)定，在其后的實(shí)施條例中作了補(bǔ)充規(guī)定，允許在六個(gè)方面20個(gè)行業(yè)設(shè)立中外合資企業(yè)，卻未明確何為國(guó)家鼓勵(lì)、何為國(guó)家限制或禁止；外資企業(yè)法規(guī)定，國(guó)家限制或禁止的行業(yè)由國(guó)務(wù)院規(guī)定，其后頒布的實(shí)施細(xì)則明確了國(guó)家限制或禁止設(shè)立外資企業(yè)的行業(yè)；合作企業(yè)法則明確規(guī)定國(guó)家鼓勵(lì)舉辦產(chǎn)品出口或技術(shù)先進(jìn)的生產(chǎn)型合作企業(yè)，卻沒(méi)有關(guān)于允

7、許、限制或禁止投資的規(guī)定；等。 （四）從立法內(nèi)容上看，原則性的軟條款多，可操作性的硬條款少，且很多條款已陳舊過(guò)時(shí)。 現(xiàn)行外資法中的一些規(guī)定已不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，有些規(guī)定顯得過(guò)時(shí)、落后，如合資企業(yè)法中關(guān)于計(jì)劃、購(gòu)買(mǎi)與銷(xiāo)售的規(guī)定，已經(jīng)毫無(wú)實(shí)際意義，又如關(guān)于外商投資審批的規(guī)定，顯得過(guò)于繁瑣，審批期限過(guò)長(zhǎng)，等。另外，有些領(lǐng)域的立法由于當(dāng)初制訂條件不成熟尚為空白，而今日的經(jīng)濟(jì)生活需要這些規(guī)范，如關(guān)于設(shè)立中外股份有限公司的問(wèn)題、關(guān)于外商投資企業(yè)破產(chǎn)清算問(wèn)題等。此外，中央一級(jí)立法中不少規(guī)定由于明顯不科學(xué)、不協(xié)調(diào)，地方政府已作了修正，由此造成中央立法與地方立法的沖突、法律規(guī)定和法律實(shí)施的矛盾，例如，在投

8、資主體的范圍上，中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法、中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法規(guī)定，外方投資主體既可以是外國(guó)的公司、企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織，也可以是個(gè)人，而中方的投資主體則必須是公司的待遇，而不是完全等同于本國(guó)國(guó)民或公司的待遇。事實(shí)上，這同樣也是國(guó)家主權(quán)的一種表征。不過(guò)，從理論上說(shuō)，國(guó)民待遇原則是不鼓勵(lì)超國(guó)民的優(yōu)惠待遇的。 （三）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是實(shí)行國(guó)民待遇的基礎(chǔ) 國(guó)民待遇標(biāo)準(zhǔn)較之于其他待遇標(biāo)準(zhǔn)，具有不可替代的優(yōu)點(diǎn)。國(guó)民待遇標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)雙邊或多邊條約確定，以國(guó)內(nèi)法進(jìn)一步明確，其透明度、可靠性與可操作性是其他待遇標(biāo)準(zhǔn)所不具有的。它不僅符合國(guó)家主權(quán)的最高原則，也符合世界上大多數(shù)國(guó)家的意志與利益。正是因?yàn)閲?guó)民待遇的這些不可替代的優(yōu)越性，

9、使得它越來(lái)越多、越來(lái)越廣泛和深入地適用于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)際交往之中。 國(guó)民待遇的實(shí)行并非毫無(wú)條件，它需要一個(gè)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作為前提。這既是我國(guó)過(guò)去未敢泛提國(guó)民待遇的根本原因，也是我國(guó)現(xiàn)在適應(yīng)新的形勢(shì)而逐步實(shí)行國(guó)民待遇的主要依據(jù)。過(guò)去，我國(guó)在中外雙邊投資保護(hù)協(xié)定中，很少提及國(guó)民待遇，主要是因?yàn)椋涸谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)企業(yè)是按所有制形式劃分的，作為內(nèi)資企業(yè)的有全民所有制企業(yè)、集體所有制企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)三種所有制形式。不同類(lèi)型的企業(yè)在經(jīng)濟(jì)上的權(quán)利義務(wù)千差萬(wàn)別。根據(jù)我國(guó)頒布的一系列的企業(yè)法與有關(guān)的法規(guī)、政策，不同所有制的企業(yè)在資金來(lái)源、物資供應(yīng)、產(chǎn)品銷(xiāo)售、勞動(dòng)人事、財(cái)政信貸、稅收、工資福利等方面各不相同。內(nèi)

10、資企業(yè)之間的待遇尚且相差如此懸殊，又談何內(nèi)、外資企業(yè)的同等待遇?！ 與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相反，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所具有的平等性、競(jìng)爭(zhēng)性、國(guó)際性、透明性和規(guī)范性等特性，使得國(guó)民待遇的提出與實(shí)行有了理論上的基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)的可能。從國(guó)際經(jīng)濟(jì)法的角度看，我國(guó)正在積極準(zhǔn)備加入世界貿(mào)易組織，并且已簽署烏拉圭最終協(xié)議文件，其中就包括有與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)議(trims協(xié)議)，而國(guó)民待遇是trims的基本原則之一。所有這些都表明，我國(guó)必須及時(shí)調(diào)整對(duì)外資的立法和政策，走上國(guó)民待遇的道路。 1993年以來(lái)，我國(guó)在立法上朝著這一方向已經(jīng)作出了重大的努力。公司法規(guī)定，該法同樣適用于外商投資企業(yè)，可以說(shuō)是朝著全面的國(guó)民待遇邁出了堅(jiān)實(shí)的第一步

11、。對(duì)外貿(mào)易法明確提出，我國(guó)在對(duì)外貿(mào)易方面將根據(jù)有關(guān)條約規(guī)定或互惠精神給予對(duì)方以國(guó)民待遇。再如，稅制改革使得內(nèi)、外資企業(yè)在稅負(fù)上逐漸統(tǒng)一起來(lái)，從實(shí)體利益上平等了待遇，是朝著國(guó)民待遇方向所作的又一次重大的努力。 必須指出，我國(guó)目前的外資立法與trims之間尚存在較大的差距，表現(xiàn)在：一方面，外商投資企業(yè)仍享有許多超國(guó)民待遇。例如，就所得稅而言，內(nèi)資企業(yè)所得稅稅率現(xiàn)改為33%，表面上與外商投資企業(yè)的所有稅稅率持平，但按照外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法的規(guī)定，外商投資企業(yè)的所有稅稅率根據(jù)設(shè)立地區(qū)(如經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)等)、企業(yè)性質(zhì)(如生產(chǎn)性企業(yè))和所屬行業(yè)(如基礎(chǔ)設(shè)施或第一產(chǎn)業(yè)

12、等)的不同，可以減按24%或15%甚至更低的稅率征收。同時(shí)，它們還可以享有免二減三（即從獲利年度起，第一、第二年免征所得稅，第三、第四、第五年減半征收所得稅）的待遇，其實(shí)際稅負(fù)仍比內(nèi)資企業(yè)低很多。就企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)而言，雖然經(jīng)過(guò)了種種轉(zhuǎn)換機(jī)制的努力，內(nèi)資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)仍難以落實(shí)；而外商投資企業(yè)一開(kāi)始就有比較廣泛和充分的生產(chǎn)、采購(gòu)、銷(xiāo)售、人事、資金、物資等各方面的自主經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，特別優(yōu)厚的是，它們可以享有一般內(nèi)資企業(yè)難以企盼的進(jìn)出口經(jīng)營(yíng)權(quán)。與此同時(shí)，外商投資企業(yè)在關(guān)稅等方面還享有比較優(yōu)惠的待遇。例如按照1983年頒布的中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法實(shí)施條例，合營(yíng)企業(yè)進(jìn)口四類(lèi)物資免征關(guān)稅和工商統(tǒng)一稅(后

13、分解為增值稅、消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅)，合營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)的出口產(chǎn)品，一般免征工商統(tǒng)一稅。外資企業(yè)法實(shí)施細(xì)則亦有類(lèi)似的稅收優(yōu)惠規(guī)定。此外根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)外商投資的規(guī)定和中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法實(shí)施條例等法規(guī)，我國(guó)對(duì)外商投資設(shè)立的進(jìn)口替代項(xiàng)目與以產(chǎn)頂進(jìn)項(xiàng)目還可享受特殊優(yōu)惠待遇。另一方面，外商投資企業(yè)在享受種種優(yōu)惠的同時(shí)，又受到較多限制，居于次國(guó)民地位，例如當(dāng)?shù)爻煞菀蠓矫妫覈?guó)有關(guān)法律雖沒(méi)有明確的當(dāng)?shù)爻煞菀髼l款，但有關(guān)法律卻有外商投資企業(yè)所需的設(shè)備、原材料、燃料、配套件等物資，應(yīng)當(dāng)盡先在所確立的外資制度特定化、具體化。在此基礎(chǔ)上，再以其他有關(guān)法律部門(mén)的可適用于外國(guó)投資的法律規(guī)范加以補(bǔ)充，既求得對(duì)外資關(guān)系全方位的

14、法律調(diào)整，防止疏漏；又加強(qiáng)了外資法與國(guó)內(nèi)其他法律部門(mén)、法律制度的銜接、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，從而形成一個(gè)從一般到特殊，由點(diǎn)及面、縱橫兼顧的外資法體系結(jié)構(gòu)。目前世界上許多國(guó)家的外資法都采用這一體系結(jié)構(gòu)模式，其中又多為發(fā)展 2、包含上述第二、第三兩個(gè)層面的外資法形式的體系模式。采用這種模式的國(guó)家沒(méi)有制訂統(tǒng)一的外資法典或外國(guó)投資法，而是通過(guò)制訂一個(gè)或幾個(gè)關(guān)于外國(guó)投資的特定領(lǐng)域內(nèi)的專門(mén)法律或特別法規(guī)、法令，再輔之適用其它相關(guān)法律，對(duì)外資關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。在這些國(guó)家里，除有特殊法律、法令或條款所規(guī)定的外資投資關(guān)系應(yīng)適用專門(mén)的外資法律之外，其他相關(guān)問(wèn)題的處理均適用國(guó)內(nèi)法的規(guī)定。與第一種模式相比，這種體系結(jié)構(gòu)的最大特點(diǎn)就

15、是缺少一個(gè)作為部門(mén)法統(tǒng)帥地位的基本法。采用這一立法體系的，主要是前蘇聯(lián)及東歐一些社會(huì)主義國(guó)家。例如羅馬尼亞1979年制訂的關(guān)于建立外資參與的合營(yíng)企業(yè)的法令、建立和組織合資公司法；保加利亞1980年的合營(yíng)企業(yè)法、1989年的境內(nèi)外公司與混合公司經(jīng)濟(jì)活動(dòng)法；捷克斯洛伐克1989年的外資參股企業(yè)法；南斯拉夫1986年修訂的外國(guó)人向南斯拉夫聯(lián)合勞動(dòng)組織投資法等。 10 3、僅含上述第三個(gè)層面外資法形式的體系模式。這種外資法的結(jié)構(gòu)十分簡(jiǎn)單，既沒(méi)有關(guān)于外國(guó)投資的基本法律，也沒(méi)有特殊外資領(lǐng)域中適用的專門(mén)法規(guī)，對(duì)于外國(guó)投資關(guān)系和活動(dòng)的調(diào)整，都是通過(guò)一般國(guó)內(nèi)法律、法規(guī)來(lái)解決的。在這些國(guó)家里，外國(guó)投資者與其本國(guó)國(guó)

16、民享受同等待遇。對(duì)外國(guó)投資活動(dòng)沒(méi)有特別的保護(hù)與限制制度，其經(jīng)濟(jì)政策所標(biāo)榜和強(qiáng)調(diào)的主要是保護(hù)平等競(jìng)爭(zhēng)與保證資本的自由流動(dòng)。采用這種模式的主要是一些發(fā)達(dá)國(guó)家，其典型代表是美國(guó)。美國(guó)至今沒(méi)有制訂一部正式的外國(guó)投資法，但外國(guó)的投資者在美國(guó)享有國(guó)民待遇，在投資行業(yè)領(lǐng)域、投資比例、期限、股份轉(zhuǎn)讓、稅收、經(jīng)營(yíng)管理權(quán)、勞動(dòng)雇傭、資本金、利潤(rùn)及合法收益的匯出等方面，一般都沒(méi)有限制，與美國(guó)國(guó)民享有同等待遇。美國(guó)雖在1976年制訂了國(guó)際投資調(diào)查法，但是該法的宗旨主要是為了解美國(guó)國(guó)內(nèi)直接投資的情況及動(dòng)態(tài)，僅是資料性的法律，其目的是用于分析或統(tǒng)計(jì)。其他發(fā)達(dá)國(guó)家如英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、意在利、荷蘭、瑞士等國(guó)，也采用一般國(guó)內(nèi)法

17、來(lái)調(diào)整外國(guó)投資的法律關(guān)系。目前，一些發(fā)展糊、多變，是法制不健全、投資環(huán)境不佳的表現(xiàn)。這種狀況的存在，也不利于執(zhí)法人員掌握外資立法的基本精神和要義，容易在執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)適用法律的偏差和錯(cuò)誤，從而影響外資法律制度的具體實(shí)施和利用外資發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這對(duì)我國(guó)的改革與發(fā)展是十分不利的，應(yīng)當(dāng)引起足夠的重視。 3、關(guān)于制定外資基本法的框架設(shè)想 制定工作可以在現(xiàn)行的三部外商投資企業(yè)法的基礎(chǔ)上進(jìn)行，即將現(xiàn)行三部外商投資企業(yè)法的內(nèi)容進(jìn)行分離，以公司法、其他國(guó)內(nèi)相應(yīng)部門(mén)法、外資基本法分別取代。具體設(shè)想如下： 第一，把外商投資企業(yè)法中調(diào)整企業(yè)組織的部分，如關(guān)于外商投資企業(yè)的設(shè)立、終止、組織機(jī)構(gòu)及經(jīng)營(yíng)管理等內(nèi)容，分別劃歸公司法、合伙企業(yè)法、獨(dú)資企業(yè)法調(diào)整。因?yàn)榻M織法是賦予企業(yè)以市場(chǎng)主體資格的法