如何設(shè)定預(yù)算績效目標(biāo)

1、如何設(shè)定預(yù)算績效目標(biāo) 澤州正達會計師事務(wù)所有限公司吳德華 以至于失去了弓 內(nèi)容摘要：績效目標(biāo)對預(yù)算績效管理起著引領(lǐng)控制作用， 但目前工作實踐中績效目標(biāo)設(shè)定不盡如人意， 領(lǐng)控制作用，也給績效評價造成了困難。建議提高對績效目標(biāo) 設(shè)定的認(rèn)識和重視程度，并從緊扣框架、注意標(biāo)準(zhǔn)和具體量化 三個方面去科學(xué)規(guī)范地設(shè)定績效目標(biāo)。 關(guān)鍵詞：績效目標(biāo)設(shè)定；現(xiàn)狀；改善建議 精選文檔 近年來我事務(wù)所接受委托，對部分財政項目支出和部門 整體支出進行了績效評價。經(jīng)過財政部門、被評價單位和中 介機構(gòu)的共同努力，工作組織越來越高效，評價指標(biāo)越來越 完善，評價方法越來越科學(xué)，報告質(zhì)量越來越提升，結(jié)果運 用越來越明顯，進步有目共

2、睹。在這個過程中，我們不斷地 進行著問題分析和經(jīng)驗總結(jié)，對預(yù)算績效管理政策、各環(huán)節(jié) 現(xiàn)狀、存在的問題和應(yīng)對策略提出了自己的看法，本文將針 對績效目標(biāo)這一課題進行分析和探討。 、什么是績效目標(biāo) 績效目標(biāo)（常被稱為目的和責(zé)任，英文 Achievement 7 imitates a target）是指給評估者和被評估者提供所需要的評價 標(biāo)準(zhǔn)，以便客觀地討論、監(jiān)督、衡量績效。從字面上理解， “目”就是眼睛看得到的，想得到的，愿意得到的，它是 種夢想；而“標(biāo)”者，尺度也，目標(biāo)就是有尺度的目標(biāo)，沒 尺度的目標(biāo)叫幻想、空想、異想天開。所以說“目”和“標(biāo)” 緊密結(jié)合起來，才能形成績效管理意義上的目標(biāo)。 201

3、1年4月2日，財政部以財預(yù)2011285號文件印發(fā) 條定義 了財政支出績效評價管理暫行辦法，其中第 “績效目標(biāo)是績效評價的對象計劃在一定期限內(nèi)達到的產(chǎn) 出和效果，由預(yù)算部門在申報預(yù)算時填報”，第十三條列明 了績效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括的主要內(nèi)容：“（一）預(yù)期產(chǎn)出，包括 提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量；（二）預(yù)期效果，包括經(jīng)濟 效益、社會效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響等；（三）服務(wù)對 象或項目受益人滿意程度；（四）達到預(yù)期產(chǎn)出所需要的成 本資源；（五）衡量預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果和服務(wù)對象滿意程 度的績效指標(biāo)；（六）其他”。上述概念和內(nèi)容是目前我們 從事預(yù)算績效管理，包括績效評價工作中，對績效目標(biāo)的權(quán) 威性規(guī)范。 另外

4、從財政支出績效評價管理暫行辦法 第十條 效評價的基本內(nèi)容：（一）績效目標(biāo)的設(shè)定情況；（二）資 金投入和使用情況；（三）為實現(xiàn)績效目標(biāo)制定的制度、采 取的措施等；（四）績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度及效果；（五）績 效評價的其他內(nèi)容”、第十七條“績效目標(biāo)確定后，隨同年 初預(yù)算或追加預(yù)算一并批復(fù)，作為預(yù)算部門執(zhí)行和項目績效 評價的依據(jù)”來看，所有的評價工作內(nèi)容，都圍繞著績效目 標(biāo)這一核心，拋開績效目標(biāo)談績效評價和績效管理，從邏輯 上講就是無源之水，無本之木。 二、績效目標(biāo)設(shè)定現(xiàn)狀 盡管績效目標(biāo)如此重要，但工作實踐中我們卻發(fā)現(xiàn)在績 效目標(biāo)設(shè)定這個環(huán)節(jié)上，不規(guī)范的做法比比兼是。 一是部分項目無目標(biāo)。盡管各地財政部

5、門三令五申，關(guān) 于績效目標(biāo)設(shè)定和申報的規(guī)章制度也日趨嚴(yán)密，但是仍然存 在財政支出沒有專門設(shè)定績效目標(biāo)的現(xiàn)象，績效評價時就以 政策文件、實施方案中的工作目標(biāo)作為績效目標(biāo)。 二是目標(biāo)中只有數(shù)量。也就是只設(shè)定了產(chǎn)出環(huán)節(jié)的數(shù)量 目標(biāo)，比如要修多少公里的路、建多大面積的公園、補貼多 少對象、完成多少項公共服務(wù)等等，以及達到預(yù)期產(chǎn)出所需 要的成本資源，即資金預(yù)算，至于績效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括的其他 內(nèi)容則沒有涉及。 三是預(yù)期效果太籠統(tǒng)。對財政支出產(chǎn)生的經(jīng)濟效益、社 會效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響往往以三言兩語的定性描 述，草草概括，更談不上制定出衡量預(yù)期效果的指標(biāo)。 、不規(guī)范的績效目標(biāo)設(shè)定對預(yù)算績效管理的負(fù)面影響

6、首先，失去了績效目標(biāo)對績效管理的引領(lǐng)控制作用。預(yù) 算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié) 果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用構(gòu)成了全過程預(yù)算績效管理機 制，各階段環(huán)環(huán)相扣而績效目標(biāo)首當(dāng)其沖，引領(lǐng)著執(zhí)行、評 價以及反饋、應(yīng)用的方向，決定著執(zhí)行、評價以及反饋、應(yīng) 用的質(zhì)量。無目標(biāo)或者不規(guī)范的目標(biāo)使績效監(jiān)控如盲人摸 象、績效評價如事后諸葛、反饋應(yīng)用如隔靴搔癢，使全過程 預(yù)算績效管理機制失效或效力下降，使預(yù)算單位對績效管理 的認(rèn)識不足，重視不夠，使預(yù)算績效管理停留在粗淺模糊的 階段。 其次，給績效評價造成了困難。因為事先沒有績效目標(biāo) 或目標(biāo)不規(guī)范，使得評價者在面對績效評價工作時，把主要 的時間和精

7、力放在補充完善績效目標(biāo)和衡量指標(biāo)上，甚至在 中國資產(chǎn)評估協(xié)會和中國注冊會計師協(xié)會先后發(fā)布的工作 指弓 中，不得不默認(rèn)了這種客觀現(xiàn)實。前者于 2014年4月 30日發(fā)布財政支出（項目支出）績效評價操作指引（試行）， 條“績效評價方案” 中提到“績效目標(biāo)是設(shè)定績效 評價指標(biāo)體系的基礎(chǔ)。評估機構(gòu)在制定方案的過程中，應(yīng)當(dāng) 明確項目在考核期間的績效目標(biāo)。如果項目在申請預(yù)算時缺 少績效目標(biāo)、績效目標(biāo)不明確或績效目標(biāo)有偏差，評估機構(gòu) 應(yīng)當(dāng)與委托方進行溝通，根據(jù)評價依據(jù)及項目客觀情況確定 合理的績效目標(biāo)”；后者于 2016年4月6日發(fā)布會計師 事務(wù)所財政支出績效評價業(yè)務(wù)指引，在“評價方案的結(jié)構(gòu) 與內(nèi)容” 中談

8、到績效目標(biāo)時說: “明確項目績效目標(biāo)與項目 的相關(guān)性和合理性，以及項目績效目標(biāo)設(shè)立依據(jù)；反映項目 績效目標(biāo)的實際設(shè)定情況，績效目標(biāo)需要補充完善的，需要 提供相應(yīng)依據(jù)”。同時因為事先沒有績效目標(biāo)或目標(biāo)不規(guī)范， 影響了預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控的質(zhì)量，使得績效評價時需要的基礎(chǔ)數(shù) 據(jù)大量缺失，如果說事后補充完善績效目標(biāo)尚可勉為其難， 那么基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的缺失給績效評價造成的困難則要大得多。被 評價單位甚至以缺乏基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為理由，來推諉搪塞評價工 作。 四、改善建議 我們提出的改善建議包括兩方面，一是提高認(rèn)識和重視 程度，二是科學(xué)規(guī)范地去設(shè)定績效目標(biāo)。 如前文所述，績效目標(biāo)在預(yù)算績效管理工作中占有重要 的地位，財政部門和預(yù)

9、算單位應(yīng)當(dāng)對此有清楚的認(rèn)識，要在 已有的政策措施基礎(chǔ)上，進一步完善制度、明確要求，嚴(yán)肅 績效目標(biāo)申報紀(jì)律。對不能夠按規(guī)定執(zhí)行的必須有獎懲措 施，而不是“睜一只眼閉一只眼”，使得績效管理工作陷入 “申報目標(biāo)不規(guī)范執(zhí)行監(jiān)控不嚴(yán)格 績效評價有困 難一一反饋應(yīng)用無力度一一預(yù)算單位不重視一一申報目標(biāo) 更不規(guī)范”的惡性循環(huán)。 至于如何科學(xué)規(guī)范地設(shè)定績效目標(biāo)，可以從以下三點去 著手: 首先要緊扣框架。財政支出績效評價管理暫行辦法 給出了績效目標(biāo)的框架，那么設(shè)定績效目標(biāo)就應(yīng)當(dāng)符合這個 框架，才能夠達到“規(guī)范”的要求，也就是說要涵蓋產(chǎn)出（數(shù) 量、質(zhì)量、時效）、效果、服務(wù)對象滿意度、成本以及衡量 指標(biāo)五個主要內(nèi)容

10、。 其次要注意標(biāo)準(zhǔn)。財政部門在審核績效目標(biāo)時會關(guān)注其 相關(guān)性、適當(dāng)性、可行性。“相關(guān)”包括兩方面， 效目標(biāo)的設(shè)定要與部門職能、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃相關(guān)，并且要有 相關(guān)的衡量指標(biāo)；“適當(dāng)” 指的是資金預(yù)算與績效目標(biāo)是否 匹配，在既定資金規(guī)模下，目標(biāo)是否過高或過低，或者要完 成既定目標(biāo)，資金規(guī)模是否過大或過?。弧翱尚小敝傅氖强?效目標(biāo)是否經(jīng)過充分論證和合理測算，采取的措施是否合理 可行以確保目標(biāo)如期實現(xiàn)，綜合考慮成本效益是否有必要安 排財政資金。滿足了這些標(biāo)準(zhǔn)，才符合“科學(xué)設(shè)定”的要求 需要強調(diào)的是，要使績效目標(biāo)滿足這些標(biāo)準(zhǔn)，僅僅靠財務(wù)部 門、財務(wù)人員的力量根本就無法實現(xiàn)，必須是全員參與、科 室配合、集體

11、決策、必要時請專家論證。 最后是具體量化。從工作實踐中來看，產(chǎn)出（數(shù)量、質(zhì) 量、時效）、服務(wù)對象滿意度和成本這三塊內(nèi)容，容易做到 具體量化，但是對支出效果及相關(guān)的衡量指標(biāo)，設(shè)定時確實 有一定難度。如果說產(chǎn)出指標(biāo)量化后表現(xiàn)形式主要是絕對數(shù) 字，那么效果指標(biāo)量化后表現(xiàn)形式主要是相對比率，即政策 實施前后、財政支出前后影響到的社會、環(huán)境等領(lǐng)域可用數(shù) 字衡量的因素發(fā)生的變化。比如扶貧項目的社會效益“提高 群眾的生活水平”，就可以從人均純收入、人均住房面積、 恩格爾系數(shù)等因素的前后變化去衡量；天網(wǎng)工程的社會效益 “提高社會治安水平”可以從發(fā)案率、破案率等因素的前后 變化去衡量；環(huán)境治理項目的效益“城市空

12、氣質(zhì)量得到了改 善”可以從二級以上天數(shù)、主要污染物指標(biāo)等因素的前后變 化去衡量。 很難以量化形式表述的，則要采用定性的分級分檔形式 表述。舉例來說：對社會效益“提高群眾的生活水平”，假 設(shè)經(jīng)過分析，將其進一步細化為了三個主要表現(xiàn)因素一一人 居環(huán)境是否改善、收入水平是否改善、消費結(jié)構(gòu)是否改善， 比如 對每一個子因素，再用Likert5分法分為五種狀態(tài)描述， 將“人居環(huán)境是否改善”分為五種狀態(tài)一一明顯改善、有所 改善、沒有變化、有所退化、明顯退化。經(jīng)過分級分檔后， 將社會效益的績效目標(biāo)確定為一一人居環(huán)境明顯改善、收入 水平大幅度提高、消費結(jié)構(gòu)有所改善，這樣的目標(biāo)就要比籠 統(tǒng)的一句話“提高群眾的生活水平”更符合要求，也更利于 隨后的執(zhí)行監(jiān)控和績效評價落到實處。 不可否認(rèn)的是，