鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全監(jiān)管派出機構(gòu)的法律地位及職能權(quán)限的思考.doc

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全監(jiān)管派出機構(gòu)的法律地位及職能權(quán)限的思考 摘要：新修訂的食品安全法增加了“縣級人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者特定區(qū)域設(shè)立派出機構(gòu)”。這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全監(jiān)管派出機構(gòu)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級除公安派出所和工商所以外，由國家法律規(guī)定的第三個基層執(zhí)法派出機構(gòu)。認真研究和剖析其法律地位和職能權(quán)限，對于今后的食品安全監(jiān)管工作具有重要的意義。 關(guān)鍵詞：派出機構(gòu)；法律地位；職能權(quán)限 一、派出機構(gòu)的定義 目前，派出機構(gòu)在我國法律上并沒有明確的界定，地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法第六十八條對各級政府的派出機關(guān)做出了規(guī)定，但并未提及派出機構(gòu)。結(jié)合實踐來看，派出機關(guān)是指特定的地方人民政府依照憲

2、法和組織法設(shè)立的，負責指導和協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)各市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等政府工作的行政組織，包括省、自治區(qū)政府設(shè)立的行政公署、縣政府設(shè)立的區(qū)公所，及不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)設(shè)立的街道辦事處；派出機構(gòu)則是指地方政府或政府（包括中央政府）職能部門為了實現(xiàn)對某一行政事務(wù)或特定區(qū)域內(nèi)行政事務(wù)的管理而設(shè)立的行政組織。因此得出，派出機構(gòu)的定義是地方政府及其職能部門根據(jù)實際需要在一定區(qū)域內(nèi)設(shè)立，授權(quán)實施某方面行政管理職能的工作機構(gòu)。 二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全監(jiān)管派出機構(gòu)的法律地位 派出機構(gòu)能否以自己的名義獨立實施行政行為要取決于單行法律、法規(guī)或規(guī)章的具體規(guī)定，這里涉及到有關(guān)派出機構(gòu)的法律地位問題。在此列舉了行政復(fù)議法以及最高人民法院的司法

3、解釋。 行政復(fù)議法第十五條第一款第二項規(guī)定：“對政府工作部門依法設(shè)立的派出機構(gòu)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，以自己的名義做出的具體行政行為不服的，向設(shè)立該派出機構(gòu)的部門或者該部門的本級地方人民政府申請行政復(fù)議?！弊罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋（法釋20008號）第二十條規(guī)定：“行政機關(guān)組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構(gòu)，以自己的名義做出具體行政行為，當事人不服提起訴訟的，應(yīng)當以組建該機構(gòu)的行政機關(guān)為被告。行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)或者派出機構(gòu)在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)的情況下，以自己的名義做出的具體行政行為，當事人不服提起訴訟的，應(yīng)當以該行政機關(guān)為被告。法律法規(guī)或者

4、規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的行政機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)或者其他組織，超出法定授權(quán)范圍實施行政行為，當事人不服提起訴訟的，應(yīng)當以實施該行為的機構(gòu)或者組織為被告。”第二十一條規(guī)定：“行政機關(guān)在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的情況下，授權(quán)其內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的應(yīng)當視為委托。當事人不服提起訴訟的，應(yīng)當以該行政機關(guān)為被告?！?從行政復(fù)議法和最高院的司法解釋可以看出，派出機構(gòu)的法律地位要視具體調(diào)整或設(shè)立該派出機構(gòu)的法律、法規(guī)和規(guī)章的授權(quán)而論。一般情況下，派出機構(gòu)不具有行政主體資格，也就是說既不能以自己的名義實施具體行政行為，也不能以自己的名義承擔獨立的法律責任。關(guān)于這里的鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全監(jiān)管派出

5、機構(gòu)，從地方上的試點來看，一般是以其設(shè)立機關(guān)，即以縣級食品安全監(jiān)管部門的名義實施具體的行政行為，并以其名義承擔法律責任。 三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全監(jiān)管派出機構(gòu)的職能權(quán)限 機構(gòu)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全監(jiān)管派出機構(gòu)將承擔基層一線的行政執(zhí)法工作，但是目前還沒有像公安派出所、工商所這樣已有較為成熟的職能權(quán)限的規(guī)定。在執(zhí)法實踐中，其能否行使行政許可、行政處罰、行政強制、執(zhí)法監(jiān)督檢查等行政執(zhí)法權(quán)，哪些具體行政行為可以由派出機構(gòu)自己的名義做出，將直接影響到執(zhí)法的成本和效率。因此對于其具體的職能權(quán)限，只能參考同為行政機關(guān)派出機構(gòu)的公安派出所和工商所。 公安派出所和工商所均以自己的名義實施如日常監(jiān)督檢查、證據(jù)收集和事實認

6、定等方面的具體行政行為，而實施行政處罰權(quán)則來源于法律法規(guī)的授權(quán)。例如治安管理處罰法第九十一條和工商行政管理所條例第八條均明文規(guī)定了公安派出所、工商所的執(zhí)法權(quán)限：公安派出所可以以自己的名義做出警告和500元以下罰款的行政處罰，工商所可以以自己的名義對個體工商戶和集市貿(mào)易中的違法行為做出除吊銷營業(yè)執(zhí)照外的行政處罰。結(jié)合實踐來看，公安派出所和工商所在授權(quán)范圍內(nèi)以自己的名義做出行政處罰決定，授權(quán)范圍外則必須回到所屬機關(guān)蓋章。 由此可見，機構(gòu)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全監(jiān)管派出機構(gòu)將如何行使職能權(quán)限，在新修訂的食品安全法中第三十一條、七十七條規(guī)定了縣級以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門履行職責可以采

7、取的措施：包括對食品生經(jīng)營行政許可，實施現(xiàn)場檢查，抽樣檢驗，查閱復(fù)制有關(guān)合同、票據(jù)、賬簿及相關(guān)資料，查封扣押違法產(chǎn)品、工具、設(shè)備、場所等。作為食品藥品監(jiān)管部門的派出機構(gòu)，可以派出它的行政機關(guān)的名義采取上述措施。關(guān)于行政處罰的問題，按照食品安全法第八十四條至九十一條的規(guī)定，均是“由有關(guān)主管部門按照職責分工”進行行政處罰，盡管沒有明確是哪一級主管部門，但縱觀食品安全法全文及行政處罰法關(guān)于行政處罰立法權(quán)限的規(guī)定，除非有法律法規(guī)或規(guī)章的明確授權(quán)，否則行政處罰權(quán)限應(yīng)當理解為縣級以上質(zhì)監(jiān)、工商、藥監(jiān)等部門的職權(quán)，而非派出機構(gòu)。 結(jié)合地方關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全監(jiān)管派出機構(gòu)職能權(quán)限的規(guī)定細則，大致歸納了其主要職責：

8、貫徹落實上級食品安全監(jiān)管的方針政策和法律法規(guī)，負責轄區(qū)內(nèi)食品、保健品等有關(guān)情況的摸底調(diào)查，建立相關(guān)經(jīng)營企業(yè)的誠信檔案；對轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全性進行日常檢查和巡查，對發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為進行整治和處罰；做好轄區(qū)內(nèi)食品監(jiān)管工作的組織協(xié)調(diào)和示范創(chuàng)建工作；協(xié)助食品藥品協(xié)會組織轄區(qū)內(nèi)食品藥品企業(yè)人員參加集中學習和培訓；開展食品藥品安全宣傳活動，普及食品藥品安全知識，提高消費者的食品藥品安全意識；完成上級部門交辦的其他工作。 四、強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全監(jiān)管派出機構(gòu)依法行政工作的建議 各地在基層建立食品安全監(jiān)管派出機構(gòu)的同時，應(yīng)明確派出機構(gòu)的監(jiān)管職責，賦予派出機構(gòu)更多的執(zhí)法權(quán)限，強化派出機構(gòu)的行政執(zhí)

9、法工作，切實做到依法行政。 一是應(yīng)當細化派出機構(gòu)的職責。由于對派出機構(gòu)的職責界定太過抽象寬泛，為了保證農(nóng)村食品安全監(jiān)管工作的順利展開，必須細化鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全監(jiān)管派出機構(gòu)的職責，使其擁有與監(jiān)管任務(wù)相匹配的監(jiān)管權(quán)力。各級食品安全監(jiān)管部門可以參照工商行政管理所條例，結(jié)合食品安全監(jiān)管的實際情況進行規(guī)定，以規(guī)章的形式對派出機構(gòu)的監(jiān)管職責做出具體的規(guī)定，制定好有關(guān)派出機構(gòu)以自己名義或派出單位名義履行職責的管理規(guī)定，使得派出機構(gòu)在法律法規(guī)或是規(guī)章明確授權(quán)的范圍內(nèi)，以自己的名義實施行政行為；沒有明確法律法規(guī)規(guī)章明確授權(quán)的，以派出它的食品安全監(jiān)管部門的名義實施行政行為，在提高監(jiān)管效率的同時，避免行政違法。 二是應(yīng)當明確賦予其相關(guān)的執(zhí)法權(quán)限。比如，在行政處罰權(quán)方面，警告或者1000元以下的罰款及沒收違法產(chǎn)品和違法所得可由食品安全監(jiān)管部門的派出機構(gòu)決定；在行政許可職權(quán)方面，特別是對食品流通、餐飲服務(wù)