農(nóng)村房屋拆遷的問題與對策

1、農(nóng)村房屋拆遷的問題與對策江蘇省通州市農(nóng)村房屋拆遷調(diào)査報 告 楊建 【關(guān)鍵詞】拆遷、現(xiàn)狀、問題、對策 【全文】 亠一、通州市概況 通州，地處江蘇省東南部長江口北岸，南瀕長江、東臨黃海，與上 海陸江相望，擁有長江岸線3 4.2公里，黃海岸線16. 2公里。江蘇 省直轄縣級市，下轄2 3個鎮(zhèn)和一個省級開發(fā)區(qū)?？?cè)丝诩s138萬，總 面積11 66平方公里，是全省人口十大市（縣）之一，人口過于稠密, 人與地的矛盾較為突出，土地稀少成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民普遍擔(dān)心的問題。因 城鎮(zhèn)發(fā)展、開發(fā)區(qū)建設(shè)等，房屋拆遷大量增加（且有越來越集中于農(nóng) 村地區(qū)的趨勢）。目前，農(nóng)村房屋拆遷缺乏相應(yīng)的法律、法規(guī),有的只 是地方政府的政策性

2、文件（但事實上并不是所有的地方政府都有制定 規(guī)范性文件的權(quán)限），操作較為混亂、任性、不規(guī)范，由此引發(fā)的糾紛 以及所而臨的問題都比較嚴重。為了保證調(diào)研結(jié)果的科學(xué)性，我們在 大體了解通州農(nóng)村房屋拆遷分布的情況下，將調(diào)查地點定為劉橋鎮(zhèn)、 新聯(lián)鎮(zhèn)、平東鎮(zhèn)以及市中心鎮(zhèn)金沙鎮(zhèn)（主要在通州市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)）。 調(diào)查人群以40-60歲為主（占到6 7. 9%）,學(xué)歷以小初為主（占到6 2 . 8%）o 二、調(diào)查內(nèi)容 1、農(nóng)村房屋拆遷中的農(nóng)民 此次調(diào)研改變了前幾次的做法，突出了訪談筆錄的重要性，使訪談 筆錄與調(diào)查問卷之間的比例提高到1 ： 3,通過而對而的交談,調(diào)研組 記錄、整理了大量的筆錄,這其中，農(nóng)民占到了 9

3、3. 56%,就整個訪談 對象而言，有過拆遷經(jīng)歷的農(nóng)民占到74.84%,也就是說，整個活動 以農(nóng)民為主（其中又突岀被拆遷農(nóng)民），同時調(diào)研組也沒有忽視了解 和征詢村、鎮(zhèn)、市負責(zé)人及未被拆遷農(nóng)民對農(nóng)村房屋拆遷的意見。需 要補充說明的是，在實地調(diào)查一開始，調(diào)研組了解到當(dāng)?shù)兀ㄍㄖ菔校?拆遷分為大交通拆遷和普通拆遷（大交通拆遷是指因鐵路、高速公路 建設(shè)等這一類原因所導(dǎo)致的拆遷;普通拆遷是指除了大交通之外的因 公益用地或商業(yè)用地所引發(fā)的拆遷），無論是拆遷的模式、依據(jù)還是 補償?shù)姆秶?、標準等，兩者都表現(xiàn)出相當(dāng)大的差異，因此筆者將對某 些問題區(qū)分兩者分別予以論述。 從調(diào)查結(jié)果看，農(nóng)民普遍持不愿意拆遷的態(tài)度，

4、在回答調(diào)查問卷 第6題“你愿意自己的房屋被拆遷嗎？ ”時，大交通拆遷中有4 7.2 9%的農(nóng)民選擇不愿意，而在普通拆遷中這一比例達到了 6 6.33%。 也許問卷第1 0題的回答能夠解釋一部分原因，在對“是否滿意房屋 拆遷的補償”時，大交通拆遷中的農(nóng)民54. 26%選擇了不滿意，普通 拆遷中則有60. 20%的農(nóng)民選擇了同樣的答案。而在調(diào)查農(nóng)民在房屋 拆遷前后生活對比時，選擇“差不多”和“比以前差”的在兩種拆遷 中更是分別達到79. 07%和8 9. 80%。也就是說，拆遷對農(nóng)民來說是 個無利可圖,更多是虧本的生意。農(nóng)民的生活因拆遷普遍有了下降， 因而表現(xiàn)出抵觸的情緒。這種下降主要表現(xiàn)在以下幾

5、個方而：（1）大 交通拆遷中不考慮農(nóng)民房屋的區(qū)位價、房屋建造所使用材料的質(zhì)量以 及裝潢程度，只是固定政府統(tǒng)一定價乘以房屋而積（房屋而積還要打 折）。新建一棟房屋，農(nóng)民往往需要貼進好幾萬；普通拆遷中，各戶之 間補償不一、差距較大，拆遷補償買不起條件相當(dāng)?shù)陌仓梅俊＃?）拆 遷過渡期過長（往往耗上半年到一年時間，甚至更久），在大交通拆遷 中，政府不提供或很少提供中轉(zhuǎn)房，沒有拆遷補助費、臨時安置補償 費和相關(guān)補貼，由于先拆后建，農(nóng)民只有住在牛棚、簡易棚，條件相當(dāng) 艱苦；而普通拆遷中一般雖給予臨時安置補償費和相關(guān)補貼，但數(shù)額 明顯過低，不足以支付過渡期生活開支，生活很是不便。（3）過渡期 導(dǎo)致農(nóng)民失業(yè)的

6、情況增加，被拆遷農(nóng)民無法正常經(jīng)商、打工、務(wù)農(nóng)， 政府不補償農(nóng)民這部分損失和其他可得利益損失。（4 ）重新建房所 需宅基地通常劃在其他農(nóng)民的田地里，因而引發(fā)一系列矛盾、爭端， 但村、鎮(zhèn)不予以協(xié)商處理,而是試圖置身事外，交由雙方自己處理。 往往被拆遷農(nóng)民因建房用地及農(nóng)田使用需要從補償款中支出一大筆 資金以支付其他有地農(nóng)民。（此外，大好農(nóng)田用于建筑房屋也著實加劇 了筆者對農(nóng)用地銳減的擔(dān)憂）（5）政府在農(nóng)民拆遷及建房過程中會 收取一系列費用，加上所謂的各種罰款，累加起來也是不小的一筆數(shù) 目，這還不算宴請與送紅包。如此種種，使得被拆遷農(nóng)民原木就不夠 的拆遷補償費更是少得可憐。心在調(diào)查中我們了解到，農(nóng)民對

7、國務(wù) 院有關(guān)拆遷的法規(guī)、文件（主要是指城市房屋拆遷管理條例及國 務(wù)院辦公廳關(guān)于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模嚴格拆遷管理的通知簡稱“4 6號文”）高度認同,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)拆遷辦制定的規(guī)范性文件（紅頭文件）則 多有不滿，比較之下，認為地方篡改了中央的政策而憤憤不平，紛紛要 求按照中央（國務(wù)院）的有關(guān)文件進行房屋拆遷的補償和安置。調(diào)研 組經(jīng)對比發(fā)現(xiàn)，地方政府制定的政策性文件確實有不少與國務(wù)院條例 不符的地方（房屋拆遷補償在經(jīng)歷層層行政機關(guān)之后體現(xiàn)出標準和要 求層層下降的特征），但苦在全國尚無有關(guān)農(nóng)村房屋拆遷方而的條例 （更不用說木應(yīng)由全國人大常委會制定基本法進行調(diào)整而不是國務(wù) 院制定法規(guī)進行規(guī)范），有的只是國務(wù)院2

8、 001年修改頒行的城市 房屋拆遷管理條例和諸如“46號文”之類的規(guī)范性文件,這似乎 留給了地方政府很多操作的空間。事實上有些地方政府制訂的拆遷規(guī) 范性文件在權(quán)限方面存在問題。如在江蘇省拆遷管理條例19 9 6年 修訂后，縣級人民政府便無權(quán)再行制訂拆遷管理實施意見，但現(xiàn)實中, 各縣級市都制定了相關(guān)政策文件，這樣做其合法性是存在問題的。a 對于征地、拆遷行為本身，幾乎所有的農(nóng)民都支持政府這樣的行為, 并不管征地、拆遷是否符合法律規(guī)定，不管房屋遷拆后土地的用途， 不管是出于公益還是商業(yè)目的。這有點出乎我們的預(yù)料。用劉海橋村 王女士的話講“政府搞建設(shè)，我們都會支持，我們要的只是政府給我 們安置、補償

9、、不閑置農(nóng)地、按承諾履行協(xié)議就好了，其他的我們無 所謂”。持這種觀點的人還很多，因此房屋拆遷中的糾紛大多集中在 補償款的多寡、發(fā)放補償款的方式、次數(shù)等。很少有農(nóng)民會因為對農(nóng) 地、宅基地被征收后用途的合法性的顧慮而與政府發(fā)生爭執(zhí)?？磥?， 農(nóng)地保護是靠地方政府的行政自覺，但這是有風(fēng)險的。 在調(diào)查中，筆者和調(diào)研組其他成員還注意這樣一種現(xiàn)象，并引起 了我們的總結(jié)與反思。用筆者在當(dāng)時調(diào)查手記中記錄的一段話來講就 是：“我們其實不應(yīng)將貧富差距僅僅理解成城鄉(xiāng)之間的差距，它同樣存 在于鄉(xiāng)土社會，存在于不同的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、行政村之間，鄉(xiāng)土社會已被劃 分為若干不同的層次。這一點在農(nóng)村房屋拆遷中有很明顯的體現(xiàn)，同 一個縣

10、不同的村之間，遷拆補償數(shù)額最多相差近3倍!用平東鎮(zhèn)劉老 人的話講同樣的房子，同樣的材料，隔一條河差距怎么就這么大 呢？這種差距存在著急速擴大的趨勢，我們應(yīng)該予以警惕并加以控 制、調(diào)整?！鞭r(nóng)村內(nèi)部的分化得到此次調(diào)研組的關(guān)注,調(diào)研組一行擔(dān) 心的是這種己存在的并在不斷擴大的分化可能會因為土地征用、房屋 拆遷而加劇。 關(guān)于房屋拆遷中的房屋安置（或者叫產(chǎn)權(quán)交換），調(diào)查分析所得的 結(jié)論是：并不是所有農(nóng)民都愿意住進公寓小區(qū),甚至可以說大多數(shù)農(nóng) 民不愿意住進小區(qū)，他們更傾向于自己再要一份地建房而不是商品 房。問及原因，他們談到住進公寓鄰里關(guān)系就冷淡了，鋤頭、釘耙?guī)?進去也覺得別扭,種田也不方便，住著覺得不自在

11、。筆者認為，這至少 在一定程度上說明公寓式小區(qū)與鄉(xiāng)土社會傳統(tǒng)的行為模式、人際關(guān)系 是不相適的。而后者在房屋拆遷及與農(nóng)民有關(guān)的相關(guān)問題的處理中需 要得到重視。換句話說，無論是房屋拆遷還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)都要尊重鄉(xiāng)土 社會的生存方式、尊重傳統(tǒng)、尊重鄉(xiāng)土文化。切不可操之過急或者一 刀切。 對于拆遷中的農(nóng)民我們觀察與思考的并不僅僅這么多，我們有這 樣反復(fù)的感受即將農(nóng)民不假思索的視為弱者是不對的，農(nóng)民在房屋拆 遷中從來就是一個不可或缺的重量級談判對手。盡管在整體力量上處 于弱勢，但在面對行政權(quán)力時他們也擁有某些不對稱的“優(yōu)勢”。一 來相較于有法律明文規(guī)定邙艮制）的行政權(quán)力，農(nóng)民較為自由，他們在 對比觀察甚至是學(xué)

12、習(xí)有關(guān)法規(guī)政策之后能夠指出行政機關(guān)的某些錯 誤并以此作為討價還價的籌碼之一，他們會嫻熟地運用鄉(xiāng)村人際關(guān)系 和輿論（主要不是指媒體、報社）對一些官員施加影響；二來農(nóng)民善于 利用上級政府、人大、法院的力量對地方政府進行牽制，他們懂得聯(lián) 合其他被拆遷農(nóng)民組成上訪或上訴群體的作用，“農(nóng)民”這個詞語在 我國行政話語中具有特殊的某種意識形態(tài)和戰(zhàn)略上的重要意義;三是 在而臨即時或者緊急的情形時農(nóng)民往往不惜以生命為要挾，這是他們 最后的也是較為有效的手段（現(xiàn)實之中這更多的是一種手段而不真的 是要失去生命，這往往是表達農(nóng)民自己維護利益的決心，很多情形下 是沒有意識的自發(fā)沖動）。除去這些“優(yōu)勢”，農(nóng)民在拆遷中也表

13、現(xiàn) 出某種短視，他們往往只局限于自己的利益，目標明確直口的只剩下 “你得多給我多少錢”。未被拆遷農(nóng)民（鄰居）對已被拆遷農(nóng)民的心 態(tài)是嫉妒，認為他“賺了” ；被拆遷農(nóng)民之間則是互相攀比和隱瞞。 而對拆遷辦的某些不公,他們往往是以“不法”對抗“不法”：臨時突 擊建造新房（沒有宅基地使用權(quán)證）、搭建臨時棚、裝修房屋、改變房 屋用途、搶先結(jié)婚、生育以增加戶口或者回遷戶口等等。在利益爭奪 而前，他們表現(xiàn)的有些赤裸裸且是理直氣壯。雖然這么做有其現(xiàn)實的 基礎(chǔ)甚至是制度上的原因，筆者也不是在進行道德判斷（準確的說是 沒有也不應(yīng)該有道德判斷的因素，筆者認為在對農(nóng)村、農(nóng)民問題進行 調(diào)查研究時首先要避免的就是陷入先

14、入為主的無意識的道德評判）， 但這并不是和諧，相反它陷入了一種惡的循環(huán):地方政府的“惡”推動 農(nóng)民的“惡”，農(nóng)民的“惡”又進一步加劇地方政府的“惡”，如此 反復(fù),在一片漆黑的“惡”的環(huán)境中是沒有合法還是非法的顧慮的。 這需要政府對待自身的看法的切實轉(zhuǎn)變,少幾份獲取利益的動機與沖 動；同樣這也需要廣大被拆遷農(nóng)民態(tài)度的轉(zhuǎn)變，去爭取自己應(yīng)得的利 益，也應(yīng)只限于此。農(nóng)村房屋拆遷需要營造一種善的氛圍，一種和諧 的環(huán)境。這不是單單某一方的責(zé)任。 2、農(nóng)村房屋拆遷中的政府亠很多甚至說絕大多數(shù)問題都出在 這個環(huán)節(jié)，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村房屋拆遷操作較為混亂、任性、 不規(guī)范，矛盾也比較普遍甚至激烈。很大程度上，

15、這是直接負責(zé)、操 作房屋拆遷的地方政府部門的過錯2 這種過錯,調(diào)研組總結(jié)為：（1） 地方政府（更多地為縣級市及下轄的建制鎮(zhèn)）制定拆遷細則時的許多 做法不合理。通常對于房屋拆遷的補償，市人民政府會統(tǒng)一制訂標準， 有些市人民政府再授權(quán)給縣級人民政府。在授權(quán)縣級政府的地區(qū)，縣 級政府制訂的標準往往低于該市的統(tǒng)一標準。按照通常理解，市拆遷 辦法規(guī)定的標準應(yīng)當(dāng)適用于該市整個轄區(qū)范圍，各縣的標準可以高于, 但不應(yīng)低于該標準，因而再授權(quán)制訂較低補償標準的做法不夠合理。 但這種現(xiàn)象卻較為普遍的存在。（2）地方政府的許多行為有規(guī)避法律、 法規(guī)的嫌疑，不規(guī)范甚至是錯誤的程序侵犯了被拆遷農(nóng)民的利益。實 踐中集體土地

16、上的房屋拆遷往往與土地征用混在一起，例如“凈地出 讓”。征地和出讓是兩個程序，應(yīng)當(dāng)由建設(shè)單位申請，政府征用土地, 出讓給建設(shè)單位，建設(shè)單位再與原土地使用權(quán)人（房屋所有權(quán)人）簽 訂協(xié)議，進行拆遷。但地方政府往往為了招商引資，將成片集體土地征 用，拆除土地上所有房屋設(shè)施，然后再將土地出讓給外商等，實行所 謂“凈地岀讓”（俗稱的熟拆）。再例如對木應(yīng)由國務(wù)院或省政府審 核決定的農(nóng)用地征收進行分次征收，以縮小到地方政府自己的權(quán)限范 圍之內(nèi)。（3）政府代替拆遷人直接參與拆遷。調(diào)研組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn), 農(nóng)民很明顯更傾向于直接跟拆遷人而不是與政府簽訂拆遷補償協(xié)議， 但很遺憾的是現(xiàn)實鄉(xiāng)土社會中（通州農(nóng)村）所有的房屋

17、拆遷協(xié)議幾乎 都是政府出而簽訂的，政府甚至阻止遷拆人（往往是私人房地產(chǎn)公司） 與農(nóng)民簽協(xié)議（政府給岀的理由是統(tǒng)一標準、便于拆遷工作的開展）， 拆遷人只在協(xié)議中以書而的形式出現(xiàn)，俗稱掛名。這讓我們很不 解。按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，政府是不能成為拆遷人和拆遷實施人 的,這樣既作裁判又作運動員，政府的立場和動機很值得懷疑。也缺 乏正當(dāng)?shù)幕A(chǔ)。（4）在與農(nóng)民有關(guān)房屋拆遷的協(xié)商中做法不當(dāng)。地 方政府在具體操作中往往修改拆遷條例或者有意模糊拆遷條例。政府 往往對條例作對自己有利的解釋或修改，具體負責(zé)拆遷的拆遷辦成員 對拆遷條例中所蘊含的利弊得失有清楚的了解，但他們往往從自己的 利益出發(fā),一般不希望村民也有