地方財(cái)政管理體制中存在的問題應(yīng)引起高度重視

1、地方財(cái)政管理體制中存在的問題應(yīng)引起高度重視改革開放以來，隨著“分灶吃飯”、“包干制”和“分 稅制”財(cái)政管理體制的實(shí)施，形成了“中央財(cái)政”和“地方 財(cái)政”。由于地方財(cái)政管理體制不夠規(guī)范，在運(yùn)行過程中， 存在諸多問題：1、收入過度上收，支出重心下移，加重了縣支出壓力。 分稅制改革后，中央財(cái)政加大了對(duì)地方財(cái)力的調(diào)控力度。此 后，又通過所得稅分享改革、出口退稅改革集中地方財(cái)力。 直接承擔(dān)較多具體事務(wù)的縣級(jí)財(cái)力份額反而呈萎縮之勢(shì)。以 *縣為例，1994年地方財(cái)政收入 2,800萬元，XX年全口徑 一般預(yù)算收入達(dá) 6,415萬元，地方財(cái)政一般預(yù)算收入只有 3,908萬元，11年增加1,100萬元。另一方面

2、，原體制中已 明確由上下級(jí)財(cái)政共同負(fù)擔(dān)的支出項(xiàng)目重心下移。比如：義 務(wù)教育是一個(gè)受益范圍超越地方行政區(qū)域的純公共產(chǎn)品，不 管是在“統(tǒng)收統(tǒng)支”時(shí)期、還是在“財(cái)政包干”時(shí)期，義務(wù) 教育經(jīng)費(fèi)都是由各級(jí)財(cái)政共同負(fù)擔(dān)。1994年分稅制財(cái)政體制改革后，支出責(zé)任逐漸下移到縣及縣以下政府。據(jù)國研中心 一份調(diào)研材料顯示，農(nóng)村稅費(fèi)改革前的XX年，義務(wù)教育投入結(jié)構(gòu)是鄉(xiāng)鎮(zhèn) 78% 縣級(jí)9% 省地市11% 中央2% “農(nóng)村 教育農(nóng)民辦”的問題比較突出。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，又提出了“以縣為主”，把主要支出責(zé)任明確到縣。再比如：社會(huì)保 障。改革開放前，我國實(shí)行的是低工資、廣就業(yè)、多補(bǔ)助的 收入分配制度，養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等社會(huì)支

3、出全部由國家和 企業(yè)承擔(dān)，個(gè)人未形成養(yǎng)老積累。社會(huì)保障制度改革后，由 政府來償還歷史欠賬問題不可避免。但是，支出責(zé)任在1994年分稅制財(cái)政體制改革中未予明確，社會(huì)保障支出責(zé)任基本 上由地方財(cái)政“兜底”承擔(dān)。由于人口進(jìn)入老齡化時(shí)期，社 會(huì)保障收支缺口呈逐漸擴(kuò)大趨勢(shì)。此外，地方政府還要負(fù)擔(dān) 下崗職工安置、困難企業(yè)軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部補(bǔ)助支出。以*縣為例，XX年社會(huì)保障和社會(huì)福利救濟(jì)支出達(dá)2,628萬元，占全口徑財(cái)政收入的 41%還有公檢法司支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出等 都下移到縣級(jí)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，縣級(jí)政府用21%的財(cái)力，養(yǎng)著 70%的事。使縣級(jí)財(cái)政入不抵出，不堪重負(fù)。2、強(qiáng)制剛性支出與項(xiàng)目配套，形成了巨額財(cái)政債務(wù)。上級(jí)

4、運(yùn)用行政權(quán)力，以法律、規(guī)章、制度、決定等多種形式， 強(qiáng)制要求下級(jí)政府執(zhí)行上級(jí)各部門確定的財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)。如：農(nóng)業(yè)、科技、教育等方面的支出要高于財(cái)政增幅；衛(wèi)生、計(jì)劃生育、文化、科普以及公檢法裝備等要執(zhí)行上級(jí)確定的 標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，強(qiáng)行要求專項(xiàng)配套。比如：農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村道 路建設(shè)和文化教育體育衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，都要求縣級(jí)財(cái)政 拿出配套資金。操作上動(dòng)則專戶存儲(chǔ)，實(shí)行報(bào)帳管理。通常 越是配套能力較強(qiáng)的地方，拿到的?？钜苍蕉?。大多縣政府 一肩挑百姓的期盼，一肩挑財(cái)政的壓力，為了不敢落后，不 吃虧，只有舉債搞建設(shè)。這實(shí)際上存著一個(gè)與公共服務(wù)均等 化目標(biāo)相背的問題。據(jù)有關(guān)資料顯示，我國政府債務(wù)目前大 致估算為11

5、7000億元左右，其中60%為市及市以下地方政府 債務(wù)，特別是部分縣、鄉(xiāng)債務(wù)余額達(dá)一般財(cái)政預(yù)算收入的幾 倍。*縣的縣、鄉(xiāng)債務(wù)接近 2.5億元，是全口徑財(cái)政收入的 4倍。3、上級(jí)替代決策，時(shí)常引發(fā)不穩(wěn)定因素。我國財(cái)政決 策一直采取“行政一致型”決策模式。大到財(cái)政管理體制的 確定，小到具體項(xiàng)目的開支標(biāo)準(zhǔn)， 其決策都在政府內(nèi)部完成， 且以上級(jí)政府行政命令為準(zhǔn)。如機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工工資標(biāo) 準(zhǔn)、下崗職工基本生活費(fèi)發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)等 等，都是由上級(jí)政府發(fā)文明確?！吧霞?jí)出政策，下級(jí)出票子” “上級(jí)請(qǐng)客，下級(jí)買單”的現(xiàn)象在財(cái)政收支領(lǐng)域比較普遍。 這一做法的結(jié)果是，干部群眾找身份、找政策、要酬金，引

6、發(fā)了不少上訪事件，加劇了不穩(wěn)定因素。每一項(xiàng)政策出臺(tái)， 縣級(jí)政府都要拿出足夠精力和財(cái)力“撲火”。迫于上級(jí)政府不斷傳遞的財(cái)政支出壓力，下級(jí)政府總是 采取多種途徑和手段加以“應(yīng)對(duì)”。一是抬基數(shù)，混收入， 擴(kuò)大收入留存空間。凡是要增量集中的收入，基數(shù)年就一定 會(huì)出現(xiàn)超常規(guī)的增長。此外，混淆收入，也是下級(jí)政府常用 的一種手段。通常表現(xiàn)為，以收費(fèi)形式擠占稅基；在征收環(huán) 節(jié)調(diào)劑，優(yōu)先滿足地方稅種；稅種混庫，將上級(jí)分成的收入 往不集中的收入項(xiàng)目上靠。二是多要錢，少配套，向上轉(zhuǎn)移 財(cái)政負(fù)擔(dān)。由于上級(jí)政府財(cái)政職能肢解，大量專項(xiàng)資金分散 在各有關(guān)政府部門，且資金分配具有一定的隨意性，這讓下 級(jí)政府向上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支出

7、負(fù)擔(dān)成為可能?！跋瓤薜暮⒆佑?奶吃，會(huì)哭的孩子多吃奶”，“跑部跑省”、“跑部錢進(jìn)” 成為另有一番意味的專用術(shù)語。一個(gè)縣一年要花掉上百萬元 的行政成本，但這也值，項(xiàng)目不跑是要不來的， 給誰都是給， 不要白不要，白要誰不跑。一些地方拿不出配套、就搞虛列 支出。三是多借款，少還債，逃避實(shí)際支出責(zé)任。利用上級(jí) 財(cái)政通過往來款清算扣款難以真正到位的政策空間，平常盡 量向上級(jí)財(cái)政預(yù)借更多的財(cái)政往來資金，應(yīng)付各項(xiàng)開支。以 年終財(cái)政赤字的形式，將本應(yīng)自身承擔(dān)的實(shí)際支出責(zé)任上移 給上級(jí)政府。同時(shí)，為了應(yīng)付地方財(cái)政運(yùn)行中的突出矛盾， 向上級(jí)政府借入專項(xiàng)資金， 力爭多借、少還、遲還或是不還， 倒逼上級(jí)政府承擔(dān)支出責(zé)

8、任。上述問題的存在與落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)有相 悖之處，有背于國家財(cái)政體制改革的初衷。建議：1、健全地方預(yù)算法案。按建立社會(huì)主義民主法治的要 求，健全地方財(cái)政管理法規(guī)。針對(duì)地方財(cái)政的特點(diǎn)，健全財(cái) 政預(yù)算法案和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法案。以法律形式理順上 下級(jí)政府之間財(cái)權(quán)、事權(quán)，落實(shí)財(cái)政收支責(zé)任。應(yīng)將公務(wù)員 工資、義務(wù)教育支出、社保資金支出納入省級(jí)統(tǒng)籌支付范圍； 對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼縣取消農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)地方配套支出。以緩解 地方財(cái)政壓力。2、完善民主決策程序。按建立社會(huì)主義民主政治的要 求，規(guī)范財(cái)政決策程序。在健全的法律框架約束下，改革現(xiàn) 行“行政一致型”決策模式，實(shí)行公共財(cái)政決策權(quán)的分權(quán)歸 位。將財(cái)政預(yù)算管理體制、稅收制度、重大財(cái)政支出、政府 舉債等重大事項(xiàng)決定權(quán)移交同級(jí)人民代表大會(huì)。同時(shí)，減少 替代下級(jí)決策行為。3、加強(qiáng)財(cái)政制度建設(shè)。按照建立社會(huì)主義公共財(cái)政的 要求，健全地方財(cái)政管理制度。建立穩(wěn)定、可靠的地方稅制， 規(guī)范地方財(cái)政收入行為。完善財(cái)政支出績效約束機(jī)制，提高 政府效能和財(cái)政支出效率。建立新型政府總體預(yù)算體系，強(qiáng) 化政府