房屋他項權(quán)登記行為的合法性司法審查評判標(biāo)準(zhǔn)

1、房屋他項權(quán)登記行為的合法性司法審查評判標(biāo)準(zhǔn)肖杰【問題提示】在房屋他項權(quán)登記行政確認行政案件中，房屋登記頒證機關(guān)對房屋他項權(quán)登記材料是進行形 式審查還是實質(zhì)審查？【要點提示】關(guān)于房屋他項權(quán)登記行為合法性審查標(biāo)準(zhǔn)問題，山于登記頒證機關(guān)（被告）對房屋他項權(quán)登 記材料的審查不能超出被告的職權(quán)范圍去審查具體登記頒證行為，只能是在其職權(quán)范圍內(nèi)的有 限審查。如果被告對他人冒用當(dāng)事人（原告）名義進行的房屋抵押他項權(quán)登記材料（比如假結(jié)婚證 等）的真?zhèn)螣o法辯別，這種頒證行為非被告過失所致，而是他人非法行為所致，也就是在被告審 查登記的程序不存在瑕疵的情況下，人民法院應(yīng)通過全面司法審查來決定是維持還是撤銷被告 作出

2、的房屋抵押他項權(quán)證登記行為。【案情】原告:吳志琰被告：夷陵區(qū)房管局第三人：建行西陵支行宜昌市夷陵區(qū)人民法院經(jīng)審理查明：2007年2月，根據(jù)原告吳志淡的房屋所有權(quán)證（宜昌縣 房權(quán)證小溪塔字第0 0 00 I 276號）、吳志攻與朱國貞夫妻的身份證（顯示為原宜昌縣公安局分別于1993年和200 2年簽發(fā)）和結(jié)婚證、吳志玻與笫三人建行西陵支行的個人住房最高額抵 押貸款合同（合同編422983900-6 7 ）等相關(guān)材料,第三人建行西陵支行到夷陵區(qū)房管局申請 辦理房屋他項權(quán)登記。夷陵區(qū)房管局通過審查，認為符合相關(guān)法律規(guī)定，決定準(zhǔn)予辦理房屋抵押 登記，于2 007年2月I 2日頒發(fā)夷陵區(qū)房小溪塔他字第4

3、6437號房屋他項權(quán)證，第三人建行西 陵支行為此向開戶在該行、戶名為吳志琰的銀行帳戶28314 3 99 8 0 110137*內(nèi)轉(zhuǎn)存貸款 90000元o 2 0 07年9月，第三人建行西陵支行通知吳志琰，告知其位于小溪塔東湖路的房屋因 其貸款己在夷陵區(qū)房管局辦理了抵押他項權(quán)登記，要求其償還借款9 0 0 00元及利息，否則將房 屋予以變賣。吳志琰以自己沒有在建行貸款，也沒有授權(quán)任何人到夷陵區(qū)房管局辦理有關(guān)貸款 抵押他項權(quán)證手續(xù)等為山，拒絕償還貸款，并委托律師發(fā)函夷陵區(qū)房管局，要求撤銷房屋抵押他 項權(quán)登記，返還房產(chǎn)證。夷陵區(qū)房管局答復(fù)稱：“在辦理房屋貸款他項權(quán)登記時，所審核材料山 第三人進行實

4、質(zhì)審查后提供，其真實性由貸款銀行負責(zé)?！?“不存在辦理房屋抵押他項權(quán)證登 記時審查不嚴，程序和實體均嚴重違法”的問題，從而不予撤銷辦理的房屋抵押他項權(quán)證登記。 吳志琰遂于2007年1 1月20日提起行政訴訟。審理中，吳志琰提交了身份證和經(jīng)宜昌市夷陵 區(qū)小溪塔街道辦事處社會事務(wù)辦公室確認的結(jié)婚證復(fù)印件，經(jīng)比對，留存在夷陵區(qū)房管局的吳 志琰夫妻的結(jié)婚證系假證,所貼照片并不是吳志琰與朱國貞；吳志琰于2 0 08年1月8日提出筆 跡鑒定申請，同年4月20日以無力預(yù)交鑒定費為山撤回該申請。原告吳志琰訴稱：2 0 0 7年2月，朱國明準(zhǔn)備到建行西陵支行貸款，朱要求原告用原告的房 產(chǎn)證以原告的名義為其貸款，

5、原告同意朱拿著原告的房產(chǎn)證到銀行去咨詢，朱通過咨詢，貸款需 要辦理抵押手續(xù)，原告表示抵押手續(xù)必須自己和妻子親自辦理。因原告和妻子外出在云南，不能 辦理抵押簽名，朱貸款未果。同年9月，建行西陵支行通知原告，告知其位于小溪塔東湖路的房 屋因其貸款己在被告處辦理了貸款抵押他項權(quán)證登記，要求原告償還借款9 0 000元及利息，否 則將原告的房屋予以變賣。原告認為，原告沒有在建行貸款，也沒有自己或者授權(quán)任何人到被告 處辦理有關(guān)貸款抵押他項權(quán)證手續(xù)，原告將房產(chǎn)證給朱，其U的只是建議朱去銀行咨詢貸款的可 能性和貸款程序，而辦理房屋抵押手續(xù)必須是產(chǎn)權(quán)人本人及共有人共同到貴局辦理，另房屋系 夫妻共同財產(chǎn)，原告的

6、妻子也不知情。因此，被告在辦理房屋抵押他項權(quán)證登記時審查不嚴，程 序和實體均嚴重違法，其辦理他項權(quán)證登記的行為存在瑕疵，理應(yīng)依法撤銷。為維護原告的合 法權(quán)益，原告特依法訴請法院撤銷被告辦理的房屋抵押他項權(quán)證登記，將房產(chǎn)證退還給原告。被告房管局辯稱:被告已盡到應(yīng)盡的審查義務(wù)，辦理程序符合法律規(guī)定，請求法院依法維持被 告的他項權(quán)登記，駁回原告的訴訟請求。1、根據(jù)中華人民共和國房地產(chǎn)管理法（以下簡稱 房地產(chǎn)管理法）和宜昌市夷陵區(qū)編制委員會關(guān)于被告的職責(zé)劃分，被告依法有權(quán)對本轄區(qū)范 圍內(nèi)房產(chǎn)進行他項權(quán)登記。2、被告對他項權(quán)登記依法進行形式審查，即審查其形式要件是否成 立，并無義務(wù)對實質(zhì)要件進行審查。核

7、對檔案后可以證明，吳志琰等人在產(chǎn)權(quán)辦簽名與在建行貸 款抵押合同簽名是一致的。針對本案來看，原告陳述是朱國明準(zhǔn)備去貸款，以原告的名義貸款, 原告應(yīng)當(dāng)是知道的。第三人建行也是跟吳志琰本人聯(lián)系的。原告將自己的房產(chǎn)證交給別人在建 行貸款，委托他人貸款,且提供了自己的真實信息，因此,貸款合同是有效的。3、根據(jù)建設(shè)部與 中國人民銀行2000年5月發(fā)布的關(guān)于加強與銀行貸款業(yè)務(wù)相關(guān)的房地產(chǎn)抵押和評估管理工作 的通知（以下簡稱房地產(chǎn)抵押和評佔管理通知）的規(guī)定，被告應(yīng)審查的內(nèi)容包括抵押物是 否符合準(zhǔn)許進入抵押交易市場、抵押物是否已經(jīng)設(shè)定過抵押、房地產(chǎn)權(quán)屬證書的真?zhèn)渭芭c產(chǎn)籍 記載的一致性等內(nèi)容。被告己經(jīng)盡到應(yīng)有審查

8、義務(wù)，辦理的他項權(quán)登記也已經(jīng)盡到了審查的義 務(wù)，內(nèi)容和程序合法。4、原告認為他人偽造其相關(guān)證件貸款事實并無事實依據(jù)。房產(chǎn)證是由 第三人在我方抵押的，如果本案存在詐騙或者其他犯罪行為，那么房產(chǎn)證也應(yīng)當(dāng)退還給笫三人。 所以原告要求退還房產(chǎn)證沒有事實和法律依據(jù)。5、如果本案存在詐騙行為，那么也應(yīng)當(dāng)曲法 院中止審理，待犯罪事實查清后，繼續(xù)審理。第三人建行西陵支行述稱：原告的訴訟請求不成立，請依法駁回訴訟請求。1、原告與我行簽 訂了真實的貸款合同，我行按照合同的約定發(fā)放了貸款。2、貸款時，原告提供了自己的真實信 息，如本人及家人身份證、房屋照片等。3、原告提交的房產(chǎn)證、土地使用權(quán)證均是真實的，所 以我們

9、可以完全相信是原告本人進行的貸款?！緦徟小恳瞬幸牧陞^(qū)人民法院經(jīng)審理認為，本案的爭議焦點是被告夷陵區(qū)房管局審查登記他項權(quán) 的程序是否存在瑕疵及本案是否應(yīng)中止審理。本案中，被告對第三人建行西陵支行提供的房屋 權(quán)屬證明和貸款合同材料進行了形式審查后，頒發(fā)了房屋他項權(quán)證，履行了應(yīng)盡的職責(zé)。但是， 第三人在申請登記時提供的房屋所有權(quán)人即原告吳志琰夫妻的結(jié)婚證系偽造，不屬有效證件。被 告盡管無法辯別他人冒用吳志琰名義提交的房屋抵押登記材料的真?zhèn)?，被告沒有過失，但其頒 發(fā)他項權(quán)證的具體行政行為違反了城市房屋權(quán)屬登記管理辦法第十一條、第十三條和城 市房地產(chǎn)抵押管理辦法第十九條的規(guī)定。雖然最高人民法院關(guān)于執(zhí)行

10、中華人民共和國行 政訴訟法若干問題的解釋（以下簡稱行訴法若干問題解釋）第五十一條第（六）項規(guī) 定，“案件的審判須以相關(guān)民事、刑事或者其他行政案件的審理結(jié)果為依據(jù)，而相關(guān)案件尚未審 結(jié)的”，應(yīng)“中止訴訟”，但是本案已經(jīng)查清結(jié)婚證系偽造的基本事實，至于本案是否存在詐騙 的犯罪事實及貸款抵押合同是否有效,不是本案審理的范用，因此，本案的審判并不須以相關(guān)民 事、刑事案件的審理結(jié)果為依據(jù)，即不需中止審理。據(jù)此，根據(jù)中華人民共和國行政訴訟法 第五十四條第（二）項第1目，參照城市房屋權(quán)屬登記管理辦法第十一條、第十三條、第二十 五條第（一）款和城市房地產(chǎn)抵押管理辦法第十九條之規(guī)定，判決：一、撤銷夷陵區(qū)房管 局

11、于2007年2月1 2日作出的夷陵區(qū)房小溪塔他字第46 4 3 7號房屋抵押他項權(quán)證登記。二、 限夷陵區(qū)房管局在判決生效后三十日內(nèi)將宜昌縣房權(quán)證小溪塔字第0 0 0012 7 6號房產(chǎn)證退還 給吳志琰。一審宣判后，夷陵區(qū)房管局不服一審判決，向宜昌市中級人民法院提起上訴。宜昌市中級人民法院經(jīng)審查所認定的事實與原審法院一致。宜昌市中級人民法院經(jīng)審理認為:依據(jù)城市房屋權(quán)屬登記管理辦法第三條之規(guī)定，本案上 訴人具有作出房屋抵押他項權(quán)登記的法定職權(quán)。在受理當(dāng)事人的登記申請后，上訴人進行了權(quán) 屬審核，從而核準(zhǔn)登記，頒發(fā)房屋抵押他項權(quán)證，符合城市房屋權(quán)屬登記管理辦法第十條的 規(guī)定，該行政程序合法。針對本案各

12、方當(dāng)事人爭議的焦點，本院分別評析如下:一、夷陵區(qū)房小溪 塔他字第464 3 7號房屋抵押他項權(quán)證登記是否應(yīng)當(dāng)被撤銷？城市房屋權(quán)屬登記管理辦法第 十一條規(guī)定：“房屋他項權(quán)利登記，山權(quán)利人和他項權(quán)利人共同申請”，第十三條規(guī)定：“權(quán)利人 （申請人）申請登記時，應(yīng)當(dāng)向登記機關(guān)交驗單位或者相關(guān)人的有效證件”，第十九條規(guī)定：“申 請房屋他項權(quán)利登記，權(quán)利人應(yīng)當(dāng)提交房屋權(quán)屬證書，設(shè)定房屋抵押權(quán)、典權(quán)等他項權(quán)利的合同 書以及相關(guān)的證明文件”。上訴人在作出房屋抵 押他項權(quán)登記前，先接受了 “吳志琰”和第三 人的共同申請，并審查了 “吳志琰”和第三人的有效證件、被上訴會的房屋權(quán)屬證書、設(shè)定房 屋抵押權(quán)的合同等材料

13、，繼而作出房屋抵押他項權(quán)登記的被訴具體行政行為，認定事實清楚，適 用法律正確，程序合法。但是，被上訴人對房屋抵押他項權(quán)登記提起行政訴訟后，經(jīng)審查，在上 訴人處留存的被上訴人的結(jié)婚證屬于偽造，簽名屬于假冒，被上訴人夫妻二人并未與第三人簽訂 抵押擔(dān)保借款合同，也未到上訴人處申請辦理房屋抵押登記，對此事實,第三人即不能否認，因 此，可以認定，上訴人作出房屋抵押他項權(quán)登記是基于他人假冒被上訴人的名義與第三人簽訂抵 押擔(dān)保借款合同、提供偽造的被上訴人的結(jié)婚證并向上訴人申請辦理房屋抵押登記。在此情況 下，上訴人作出房屋抵押他項權(quán)登記就侵犯了被上訴人的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。至于上訴人 留存的被上訴人身份證

14、（復(fù)印件）因身份證的更換導(dǎo)致不能與被上訴人原身份證進行比對，不影 響上述他人假冒被上訴人事實的成立;辦理他項權(quán)登記時，他人向上訴人提供材料所顯示的抵押 人身份信息與被上訴人的身份信息基本一致，只是他人進行詐騙的一種手段，既不能證明被上訴 人簽訂借款合同和申請辦理抵押登記,也不足以證明被上訴人參與了該詐騙行為。二、夷陵區(qū)房 權(quán)證小溪塔字第0000 1 27 6號房產(chǎn)證是否應(yīng)當(dāng)退還給被上訴人?在夷陵區(qū)房小溪塔他字第4 6 43 7號房屋他項權(quán)證登記被撤銷的惜況下，夷陵區(qū)房權(quán)證小溪塔字第0000 I 27 6號房產(chǎn)證 上就未設(shè)定抵押權(quán)，那么上訴人留存的該房產(chǎn)證就應(yīng)當(dāng)返還權(quán)利人，該房產(chǎn)證的權(quán)利人是被上

15、訴 人，因此原審判決上訴人將房產(chǎn)證退還給被上訴人并無不當(dāng)。三、原審法院審判程序是否合法, 即本案是否遺漏當(dāng)事人，并應(yīng)當(dāng)中止審理。本案房產(chǎn)證、房屋他項權(quán)證上記載的權(quán)利人、抵押人 均系被上訴人一人，雖然被上訴人之妻朱國貞為共有人，但是被上訴人以自己一人名義提起訴 訟未侵犯其妻朱國貞的合法權(quán)益,而且對此朱國貞也予以認可。因此上訴人認為原審法院遺漏當(dāng) 事人的主張不能成立。上訴人認為被上訴人有詐騙行為，但是其未提交充分證據(jù)證明其主張。 上訴人留存的被上訴人的結(jié)婚證屬于偽造，上訴人作出房屋抵押他項權(quán)證登記侵犯了被上訴人 的合法權(quán)益，在這些事實已經(jīng)審查清楚的惜況下，本案的審判不需要以其他民事、刑事案件的 審

16、理結(jié)果為依據(jù),上訴人認為本案應(yīng)當(dāng)中止審理的理由不能予以支持。綜上，上訴人的上訴理由 不能成立，原審判決認定事實清楚，適用法律法規(guī)正確，審判程序合法。依照中華人民共和國行 政訴訟法第六十一條第（一）項的規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。【評析】根據(jù)房地產(chǎn)管理法、城市房地產(chǎn)抵押管理辦法以及房地產(chǎn)抵押和評佔管理通知 相關(guān)規(guī)定，被告負有房屋權(quán)屬登記、頒發(fā)房屋所有權(quán)證以及對本轄區(qū)范圍內(nèi)房產(chǎn)進行他項權(quán)登 記的法定職責(zé)。本案當(dāng)事人爭議的焦點主要有以下二點：一是本案上訴人夷陵區(qū)房管審查登記 的程序是否存在瑕疵，即被告對原告和第三人提交的他項權(quán)登記手續(xù)材料是進行形式審查還是 實質(zhì)審查?二是本案是否應(yīng)中止審理，待查明

17、事實后再恢復(fù)審理?，F(xiàn)分別評述如下：一、關(guān)于本案被告對原告和第三人提交的他項權(quán)登記手續(xù)材料是進行形式審查還是實質(zhì)審 查問題。在房屋登記行政確認行政案件中，關(guān)于房屋他項權(quán)登記行為合法性審查標(biāo)準(zhǔn)問題，理論界、司 法界認識各異，做法不一。歸納起來主要有三種觀點。第一種觀點主張對頒證行為進行形式審 查;第二種觀點主張進行實質(zhì)審查;第三種觀點主張全面審查。所謂形式審查就是僅限于登記頒 證行為作出時，申請人提供的材料是否滿足法律規(guī)范設(shè)定的事實要件，即提供的登記材料是否具 備、齊全。所謂實質(zhì)性審查，除了形式審查外，還要對申請人提供的登記材料的真實、合法、 有效作全面的審查。所謂全面審查就是按照法律、法規(guī)對各類

18、房產(chǎn)登記行為審查的法律要件的 規(guī)定按登記機關(guān)的職權(quán)范圍作全面審查。即要審查關(guān)于設(shè)立、變更、廢止房產(chǎn)物權(quán)所必須具備 的相關(guān)材料，其中最重要的就是相關(guān)當(dāng)事人對該房產(chǎn)權(quán)利變更的合意；同時還要審查作出權(quán)利 處分的人是否是有權(quán)處分的權(quán)利人。全面審查、形式審查、實質(zhì)審查三者的分歧在于對登記頒 證行為司法審查程度的把握上。形式審查僅局限于對申請人提供的相關(guān)材料的審查，顯得過于 狹窄，不符合法律規(guī)定的權(quán)屬審核要求，權(quán)屬審核除審核房產(chǎn)來源、權(quán)屬證件等相關(guān)證明文件外， 還應(yīng)當(dāng)審查申請人是否是有權(quán)處分房產(chǎn)的權(quán)利人以及申請人與相對人的合意。實質(zhì)審查顯然超 出了法律規(guī)定的登記頒證機關(guān)的職權(quán)范圍，也不符合行政法原理。登記

19、頒證行為屬于行政確認 行為，沒有自由裁量余地，僅僅是一種權(quán)利推定，對當(dāng)事人并不創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)。申請人與相 對人關(guān)于房屋權(quán)屬變更的合意是登記頒證的基礎(chǔ)，而房產(chǎn)登記頒證機關(guān)并不擁有對當(dāng)事人間的 合意是否有效的審查判斷權(quán)，也無權(quán)改變當(dāng)事人自愿建立的民事法律關(guān)系，否則有悖當(dāng)事人意 思自治的合同原則。登記頒證機關(guān)的審查只能是在其職權(quán)范圉內(nèi)的有限審查。因此，司法審查一 般悄況下應(yīng)與此對應(yīng)不能超出登記頒證機關(guān)的職權(quán)范圍，去審查具體登記頒證行為。原一審認為, 在被告辦理他項權(quán)證登記時，全面審查標(biāo)準(zhǔn)說比較符合實際。本案引起爭議的主要原因是行政 機關(guān)在辦理房屋抵押登記過程中應(yīng)當(dāng)履行的權(quán)屬審核職責(zé)是否全面。城市房

20、屋權(quán)屬登記管理 辦法第十條規(guī)定“房屋權(quán)屬登記依據(jù)以下程序進行：（一）受理登記申請；（二）權(quán)屬審核；（三） 公告；（四）核準(zhǔn)登記,頒發(fā)房屋權(quán)屬證書。本條第（三）項適用于登記機關(guān)認為有必要公告的登 記。”本案中被告對第三人提供的貸款合同等權(quán)屬證明材料進行了形式性審查后，頒發(fā)了房屋 他項權(quán)證，履行了被告應(yīng)盡的職責(zé)。因從中華人民共和國房地產(chǎn)管理法、建設(shè)部城市房地 產(chǎn)抵押管理辦法以及房地產(chǎn)抵押和評估管理通知的規(guī)定來看,對登記頒證機關(guān)登記頒證時 對申請行為是進行實質(zhì)性審査還是形式性審查，并未作出具體明確區(qū)分，而只是規(guī)定了辦理房屋 抵押他項權(quán)證登記頒證時要審核的內(nèi)容和具體要求及程序。因此若一味去爭辯是實質(zhì)審

21、查還是 形式審查，就不能求得該案的合理解決。而人民法院在對房屋抵押他項權(quán)證登記頒證行為進行 司法審查時，一般而言，不能超出法律就房屋抵押他項權(quán)證登記頒證規(guī)定的審核內(nèi)容和要求的 范圍，即只須審查登記頒證機關(guān)在登記頒證時，是否是依照法律規(guī)定的房屋抵押他項頒證應(yīng)具備 的事實要件和要求及程序進行審核。如房產(chǎn)權(quán)屬是否清楚，相關(guān)權(quán)屬證明文件是否齊全，貸款人 是否是房產(chǎn)權(quán)利人，抵押登記雙方合意是否自愿等。很明顯,本案中，被告是依照法律規(guī)定的房 屋抵押他項權(quán)登記頒證具體內(nèi)容和要求進行的審核，也就是說，被告對他人冒用原告名義進行的 房屋抵押他項權(quán)登記材料（假結(jié)婚證等）的真?zhèn)螣o法辯別，這種頒證行為非被告過失所致,而是他 人非法行為所致。二、關(guān)于本案是否應(yīng)中止審理的問題。本案在審理中，既然發(fā)現(xiàn)原告吳志琰所留在被告處的結(jié)婚證系假證，結(jié)婚證上的照片并不是 原告和朱國貞夫妻兩人，山于存在他人冒用原告名義進行詐騙貸款的嫌疑,本院已向被告和第三 人進行了釋明，被告和第三人應(yīng)向所在地公安機關(guān)報案偵查。但對于本案是否應(yīng)中止審理的問 題，依照最高人民法院關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋第五十一條第（六）項“案 件的審判須以相關(guān)民事、刑事或者其他行政案件的審理結(jié)果