公共行政學第二章行政環(huán)境

1、公共行政學第二章行政環(huán)境 第二章行政環(huán)境 一、行政環(huán)境的含義 公共行政環(huán)境是指直截了當或間接地作用或阻礙公共組織、行政 心理、行政行為和治理方法與技術(shù)的行政系統(tǒng)內(nèi)部和外部的各種要素的總 和。 一樣的環(huán)境不能稱之為公共行政環(huán)境，只有那些直截了當或間接 地阻礙和作用公共行政系統(tǒng)和行政行為的環(huán)境，才能稱之為公共行政環(huán)境。 公共行政環(huán)境分為一樣公共行政環(huán)境和具體公共行政環(huán)境，一樣公共行政 環(huán)境是指公共行政系統(tǒng)外部的宏觀環(huán)境，具體公共行政環(huán)境是指組織內(nèi)部 的環(huán)境。一樣公共行政環(huán)境包括自然地理環(huán)境、政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和文 化環(huán)境；具體公共行政環(huán)境包括組織文化和治理對象等。 二、行政環(huán)境的特點 1、復雜性。

2、公共行政環(huán)境是多種多樣的，是多層次、多結(jié)構(gòu)的、 是專門復雜的。同時，這些公共行政環(huán)境要素不是孤立的，它們往往是互 相交錯一起，互為因果，政治的、經(jīng)濟的、文化的和各種環(huán)境要素交錯在 一起，有時專門難把這些環(huán)境看成是單一的要素，甚至也專門難分清公共 行政環(huán)境的類型。公共行政環(huán)境也是多層次的，如果把公共行政環(huán)境的多 結(jié)構(gòu)性和多層次性加上人為的因素，就使公共行政環(huán)境更加復雜，更加難 以確定。認識了公共行政環(huán)境的復雜性特點，才能認識公共行政的復雜性 和艱巨性。 2、約束性。公共行政只能在公共行政環(huán)境所提供的空間和各種條 件下進行，不能超越它所提供的各種限制條件，必定受到公共行政環(huán)境的 約束。公共行政環(huán)境

3、有歷史性的限制條件，意識形狀提供的價值和行為的 約束條件，傳統(tǒng)文化所提供的約束條件等，它們共同對公共行政產(chǎn)生阻礙。 公共治理不能超越歷史和現(xiàn)實所能夠提供的各種條件。 3、專門性。公共行政環(huán)境的專門性第一表現(xiàn)在各種公共行政環(huán)境 之間的差異性上。其次，這種專門性還表現(xiàn)在一個國家的不同地區(qū)的公共 行政環(huán)境的差不。 4、不穩(wěn)固性。 如果公共行政環(huán)境的變化幅度比較小， 比較穩(wěn)固的， 是漸變的，能夠稱之為穩(wěn)態(tài)環(huán)境；如果公共行政環(huán)境的變化幅度比較大， 能夠稱之為動態(tài)環(huán)境。動態(tài)環(huán)境的特點確實是它的不確定性。一樣來講公 共行政環(huán)境是比較穩(wěn)固的。然而，公共行政環(huán)境有時也是不穩(wěn)固的。公共 行政環(huán)境的不穩(wěn)固性能夠分解

4、為兩個維度：復雜程度和變化程度以及不可 推測的突變性特點。 三、行政環(huán)境的作用 公共行政環(huán)境作用要緊表現(xiàn)在它與公共行政之間的相互的關(guān)系 上。它們之間的關(guān)系是互相適應、互相作用的關(guān)系，是輸出與輸入的關(guān)系。 公共行政環(huán)境決定、限制和制約公共行政，公共行政必須適應公共行政環(huán) 境。同時，公共行政對公共行政環(huán)境也有能動作用，它能夠阻礙和改造公 共行政環(huán)境。公共行政環(huán)境對公共行政的作用有的是直截了當?shù)?，如政?環(huán)境的作用；有的是間接的，如傳統(tǒng)文化的阻礙。公共行政環(huán)境作用并阻 礙行政組織、行政心理、行政行為和治理方法與技術(shù)。這種作用和阻礙不 僅僅來自行政系統(tǒng)的外部環(huán)境，同時也來自行政系統(tǒng)的內(nèi)部環(huán)境。 1、公

5、共行政環(huán)境決定、限制與制約公共行政。公共行政環(huán)境是公 共行政產(chǎn)生、存在和進展的宏觀形狀，是公共行政產(chǎn)生、生存和進展的土 壤和行動的空間。有什么樣的公共行政環(huán)境就有什么樣的公共行政。 2、公共行政必須適應公共行政環(huán)境。如果公共行政不適應公共行 政環(huán)境，也確實是政府沒有適應環(huán)境的能力，那么就無法進行有效的公共 行政治理。 3、公共行政環(huán)境的進展變化必定導致公共行政的進展變化。 4、公共行政對公共行政環(huán)境也有反作用。公共行政的能動作用是研究公共 行政環(huán)境的重要緣故之一。公共行政能夠利用公共行政環(huán)境提供的實際條 件和要求，選擇切合實際的公共行政目標，確立科學的行政關(guān)系。通過達 成行政目標而達到改善公共

6、行政環(huán)境的目的。 對公共行政環(huán)境的研究形成了一門新學科叫公共行政生態(tài)學。美 國哈佛大學教授高斯最先提出對公共行政環(huán)境咨詢題進行研究。 1936 年他 發(fā)表了美國社會與公共行政 ，提出了公共行政與公共行政環(huán)境之間的關(guān) 系咨詢題。 1947年他發(fā)表了政府生態(tài)學，更加大調(diào)公共行政環(huán)境對公共 治理的作用。但作為一門新學科并沒有形成。 二戰(zhàn)以后，美國狂熱地推銷其價值觀、社會制度和公共行政模式。 他們樂觀而盲目地認為進展中國家只要采取美國政府體制就能夠治理好國 家。但事實并非如此，這引起了美國一些學者的反省和深思。他們看到了 公共行政環(huán)境對公共行政的制約作用。 1957 年哈佛大學教授里格斯發(fā)表了 比較公

7、共行政模式 ，1961 年又發(fā)表了公共行政生態(tài)學 ，這是公共行 政生態(tài)學的代表作，開以生態(tài)學方法研究公共行政的風氣之先河。 里格斯將公共行政分為三種模式：一是融合型公共行政模式，是 農(nóng)業(yè)社會的公共行政模式，它的要緊特點是公共行政是建立在自給自足經(jīng) 濟基礎(chǔ)上的家長制，任人惟親，實行等級森嚴的世卿世祿制度；二是衍射 型公共行政模式，是工業(yè)社會的公共行政模式，它的要緊特點是建立在大 工業(yè)生產(chǎn)方式基礎(chǔ)上的民主行政，官員依法任命，依法行政；三是棱柱型 公共行政模式，是從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會過渡的公共行政模式，它既有農(nóng) 業(yè)社會的公共行政的某些特點，也有工業(yè)社會公共行政的某些特點，是兩 者混合體。 公共行政生

8、態(tài)學研究的領(lǐng)域有社會環(huán)境與自然環(huán)境對公共行政的 阻礙；文化環(huán)境與公共行政相互作用與阻礙；心理環(huán)境對公共行政的阻礙； 生理環(huán)境對公共行政的阻礙。 四、一樣行政環(huán)境與公共行政 一樣行政環(huán)境是指公共行政的宏觀環(huán)境，不僅指一個國家的公共 行政所賴以生存和進展的自然地理環(huán)境、政治、經(jīng)濟、文化環(huán)境，也包括 國際環(huán)境。 1、自然地理環(huán)境與公共行政 自然地理環(huán)境是指一個國家所處的地理位置和自然狀況。自然狀 況包括地勢、土壤、山林、水系、氣候、礦物、動植物分布及所能夠提供 的各種資源。在不同的自然地理條件下，不僅產(chǎn)生了不同種族，而且產(chǎn)生 了不同的語言文化，不同的宗教信仰，不同的政治體制，不同的生活方式 和不同的

9、風俗適應等。 自然地理環(huán)境不僅對民族的形成和對政府的塑造有重要阻礙，而 且還能對公共行政提供物資資源，對確立公共行政目標和進行行政決策有 專門大的阻礙，有時甚至有決定性的阻礙。同時，公共行政也能夠破壞自 然環(huán)境。一個國家的經(jīng)濟進展政策決定了一個國家對國家自然資源的利用。 如果采取可連續(xù)進展政策，科學合理地開發(fā)和利用自然資源，那么，既能 夠愛護生態(tài)平穩(wěn)，又能夠充分地開發(fā)和利用自然資源進展經(jīng)濟?，F(xiàn)代公共 行政必須注入綠色行政理念。 2、社會環(huán)境與公共行政 （1）政治環(huán)境與公共行政 一個國家的政治制度、政黨制度、階級狀況、法律制度、政治文 化等構(gòu)成了那個國家公共行政的政治環(huán)境。政治環(huán)境決定并制約公共

10、行政。 政治體制決定行政體制，決定政治與行政兩者的關(guān)系，決定權(quán)力的制衡關(guān) 系，決定行政權(quán)力的劃分與運行方式。 一個國家是專制制度依舊民主制度，決定了公共行政在那個國家 所處的地位和所起的作用。在專制制度下，公共行政、法律制度、司法制 度都沒有獨立性。公共行政往往會成為政治寡頭實現(xiàn)個人野心或小集團利 益的工具。在民主制度下，公民參政議政，監(jiān)督政府行為。公共行政有獨 立的地位和作用，以實現(xiàn)公共利益為目標。 政黨制度是政治體制的重要組成部分。政治是階級的政黨，是代 表不同社會集團利益的政黨。因此，政黨制度對公共行政有龐大的阻礙。 不同的政黨制度對公共行政的阻礙也不同。 法律制度比較完備同時有法律傳統(tǒng)

11、的國家，一樣能夠做到依法行 政。公共行政是非人格化的法治行政；而那些人治傳統(tǒng)十分悠久的國家， 即使制定了法律，也要通過比較漫長的時刻，才能變?nèi)酥螢榉ㄖ巍?如果一個國家的政治法律制度不健全，不完善，那么行政體制、 行政目標、行政決策、行政運行方式等都不可能有規(guī)范、有秩序地進行， 往往有人為的色彩，它勢必危及政府的合法性。 （2）經(jīng)濟環(huán)境與公共行政 經(jīng)濟環(huán)境對公共行政有決定性的阻礙。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑， 作為上層建筑重要組成部分的政府必定由經(jīng)濟基礎(chǔ)決定，從而決定了公共 行政的性質(zhì)、目標和原則。不管什么性質(zhì)的國家，經(jīng)濟環(huán)境決定行政體制、 行政目標、行政行為、行政方法和手段。公共行政不可能超越經(jīng)濟環(huán)

12、境所 提出的要求和所提供的各種條件，專門是政府職能的確定和行政目標的選 擇，更是如此。 （3）文化環(huán)境與公共行政 文化環(huán)境是由意識形狀、道德倫理、價值觀念、社會心理、教育、 科學、文學藝術(shù)等要素的總和。文化因素滲透到社會系統(tǒng)的各個領(lǐng)域，對 行政體制、政府職能、行政行為、行政心理等阻礙不僅是廣泛的，而且是 深遠的。文化環(huán)境為公共行政提供智力支持和精神動力，提供行政價值觀 和行為規(guī)范。有什么樣的文化環(huán)境就塑造出什么樣的公共行政。 以科學民主為核心的現(xiàn)代文化是現(xiàn)代公共行政的重要內(nèi)容。它為 公共行政提供了新的環(huán)境和新的基礎(chǔ)，注入了新的理念和新的方法，使公 共行政向科學行政、民主行政、綠色行政和電子政府

13、的方向轉(zhuǎn)變。 應當專門指出的是，意識形狀對公共行政有指導作用和強制性的 作用。 （4）國際環(huán)境與公共行政 國際環(huán)境是指一個國家同世界各國、各地區(qū)之間的政治、經(jīng)濟、 文化和自然地理等方面的關(guān)系?，F(xiàn)在公共行政向地區(qū)化和全球化方向進展， 因此，國家關(guān)系對公共行政就顯得更為重要。盡管全球治理理論差不多崛 起，然而，目前民族國家仍舊是各個國家的治理主體。國家關(guān)系仍舊構(gòu)成 公共行政的外部環(huán)境，即國際環(huán)境。國際環(huán)境對公共行政的阻礙有時也是 決定性的。 五、具體環(huán)境與公共行政 1、具體行政環(huán)境的概念與內(nèi)容 具體行政環(huán)境也叫組織環(huán)境，是指具體而直截了當?shù)刈璧K和作用 于公共組織、行政行為和組織凝聚力的公共組織的內(nèi)

14、部與外部環(huán)境的總和。 它包括組織文化、組織結(jié)構(gòu)、組織的規(guī)章制度、組織的凝聚力、治理對象 等。 組織環(huán)境一樣是比較穩(wěn)固并比較確定的。公共組織的機構(gòu)、職權(quán)、 職能、人員、規(guī)章制度和組織文化等一旦形成，處于比較穩(wěn)固狀態(tài)，不僅 可不能輕易改變，而且要改變也是十分困難的。這些治理要素的穩(wěn)固性保 證了公共行政的有序性。 組織環(huán)境的阻礙和作用涉及到組織的效率和工作人員的士氣。 組織環(huán)境盡管受一樣環(huán)境的阻礙，然而一旦組織環(huán)境形成自身的 特點以后，卻能夠抵御一樣環(huán)境的壓力，保持組織環(huán)境的特性。 組織環(huán)境是一種約束力量和整合力量。組織環(huán)境是一種沒有形成 規(guī)章制度的規(guī)章制度，是一種沒有制度化的制度。它是一種無形的組織規(guī) 則和組織壓力。 2、組織文化 （1）組織文化的含義。組織文化是指組織在一定的環(huán)境中，逐步 形成的全體公共組織成員所共同信奉和遵守的價值觀，并支配他們的思維 方式和行為準則。組織文化在政府也能夠稱之為公共行政組織文化，在企 業(yè)則稱之為企業(yè)文化。組織文化包括組織觀念，如人才觀念、競爭觀念、 風險觀念、效率觀念等；法律意識，道德感情和價值觀等。 價值觀是組織文化的核心。價值觀念具有制造性、評判性和價值 導向性。在公共組織之中，價值觀念起著十分重要的作用。以價值觀為核 心的組織文化是形成組織規(guī)范、工作準則、思維方式、行為方式和人際關(guān) 系準則的源泉。 公共組織的組織文化來源于統(tǒng)治