淺論森林資源二類調(diào)查如何走出困境

1、文檔來源為 :從網(wǎng)絡(luò)收集整理 .word 版本可編輯 .歡迎下載支持淺論森林資源二類調(diào)查如何走出困境森林資源二類調(diào)查實(shí)際是森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查的簡 稱，一般每十年以省為單位開展一次，具體實(shí)施則由各區(qū)林 業(yè)主管部門負(fù)責(zé)。歷史上每次森林資源二類調(diào)查不僅鍛煉培 育了一大批林業(yè)工作基礎(chǔ)力量、技術(shù)人員，也相繼有許多同 志因出色地完成了森林資源二類調(diào)查工作而走上了重要的 工作崗位。所以森林資源二類調(diào)查工作不僅有林業(yè)技術(shù)工作 者的搖籃之稱而倍受關(guān)注，也因?yàn)樯仲Y源二類調(diào)查工作在 林業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)建設(shè)、資源保護(hù)等方面的重要意義受到普通 重視。* 省開展第一次、 第二次森林資源二類調(diào)查時(shí)， 省、市、 區(qū)財(cái)政下?lián)苜Y

2、金，鄉(xiāng)給予大力配合，調(diào)查人員也待遇優(yōu)厚， 調(diào)查工作倍受重視。然而，自從全面實(shí)行家庭承包經(jīng)營后， 開展二類調(diào)查工作就困難重重。 * 省本應(yīng) 1995 年開展的第 三次森林資源二類調(diào)查工作，被迫推遲到 1999 年才進(jìn)行， 所需人、財(cái)、物也全部由各級林業(yè)部門承擔(dān)。 * 省第四次森 林資源二類調(diào)起工作于 XX年初開始部署，到XX年春還未啟 動(dòng)，與同期開始部暑的全國第 2 次土地詳查工作形成鮮明對 照。森林資源二類調(diào)查全部是林業(yè)部門在安排， 部署并承擔(dān)， 無人、財(cái)、物保證，各級政府一般只下發(fā)一個(gè)文件要求下級 政府給予支持，致使調(diào)查工作很難按時(shí)啟動(dòng)，更不用說按期 完成了。即便是先期開始的武漢市，全部工作

3、經(jīng)費(fèi)、人員等 都由市及各區(qū)林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)，市財(cái)政基本無撥款，各區(qū) 則視林業(yè)局工作力度，及區(qū)財(cái)政狀況給予一定資金補(bǔ)貼，嚴(yán) 重影響工作進(jìn)度， 到現(xiàn)在只完成了外業(yè)調(diào)查， 下步如何開展， 沒人知道?？梢哉f到今天森林資源二類調(diào)查遭遇到了前所未 有的困難。工作量大、組織困難是原因之一，更重要的是各 級政府基本不參與。為什么各級政府如此輕視森林資源二類 調(diào)查，而重視土地詳查，則只能從自身找原因了。我個(gè)人認(rèn) 為現(xiàn)在森林資源二類調(diào)查工作難以開展是由 森林法 、森 林法實(shí)施條例以及森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查林木規(guī)程等 對森林資源二類調(diào)查的法律定位及技術(shù)規(guī)定造成的，具體可 歸納為以下四個(gè)問題：一是小班區(qū)劃的不確定性造成

4、調(diào)查成果不連續(xù)，利用價(jià) 值降低。按照森林資源二類調(diào)查技術(shù)規(guī)程的規(guī)定，小班是森 林經(jīng)營的最小單位，也是進(jìn)行資源調(diào)查統(tǒng)計(jì)的基本單位。區(qū) 劃小班也就成為了每次森林資源二類調(diào)查的最重要工作之 一。技術(shù)規(guī)程 規(guī)定小班區(qū)劃的條件有十個(gè)， 分別為權(quán)屬、 森林類別及林種、生態(tài)公益林事權(quán)與保護(hù)等級、林業(yè)工程類 別、地類、起源、優(yōu)勢樹種、齡級、隨閉度、立地類型等， 按照這些條件在實(shí)行農(nóng)村家庭承包經(jīng)營，林分因子變化十分 頻繁，十年內(nèi)，速生豐產(chǎn)林都能夠完成一輪或一輪以上的輪 伐，按照上述因子區(qū)劃的小班界線每次調(diào)查都有很大變化。 另外由于實(shí)行家庭承包經(jīng)營、林權(quán)改革，林地權(quán)屬按國有、 集體、個(gè)體等標(biāo)準(zhǔn)劃分已無任何意義，村

5、集體林地可以承包 給全村所有的農(nóng)戶經(jīng)營管理，村集體對其經(jīng)營活動(dòng)則沒有任 何約束，原為一個(gè)小班的林地，因承包經(jīng)營或林改或者承包 經(jīng)營到期，會出現(xiàn)的多種經(jīng)營品種，經(jīng)營模式，再次調(diào)查時(shí) 應(yīng)該分別區(qū)劃成為不同的小班，實(shí)際上由誰承包經(jīng)營林地， 成為了決定小班區(qū)劃界線的最重要因素，而技術(shù)規(guī)程對 此沒有任何規(guī)定，由此造成了的小班區(qū)劃每次調(diào)查，每次都 不同，使得森林資源二類調(diào)查成果，最多只能用十年，甚至 有不到五年資源數(shù)據(jù)就發(fā)生很大變化的情況，而且資源數(shù)據(jù) 缺乏連續(xù)性，利用價(jià)值大打折扣。由此給人的印象就成了森 林資源二類調(diào)查就是為了查清森林資源狀況，核實(shí)前幾年當(dāng) 地政府林業(yè)發(fā)展成果的行為，林業(yè)部門也只是為了調(diào)

6、查資源 狀況而組織調(diào)查，失出了其應(yīng)有的價(jià)值，從而造成各級政府 對森林資源二類調(diào)查重視程度不斷下降。二是調(diào)查成果的不完整性不能引起政府重視。 開展森林資源二類調(diào)查的目的。一是查清現(xiàn)有森林資源 狀況；二是制定林業(yè)長遠(yuǎn)規(guī)劃；三是制定林資源經(jīng)營方案。 * 省歷次開展森林資源二類調(diào)查制定的技術(shù)規(guī)程，都只 強(qiáng)調(diào)如何查清森林資源，對制定林業(yè)長期發(fā)展規(guī)劃和制定森 林經(jīng)營方案等工作并沒有作明確的規(guī)定，檢查驗(yàn)收也未作為 驗(yàn)收要件。因此，造成了森林資源二類調(diào)查成果的不完整。 雖然， * 省第三次森林資源二類調(diào)查之后，又相繼開展了森 林分類區(qū)劃界定和森林分類經(jīng)營工作，對二類調(diào)查成果作了 補(bǔ)充，其主要目的也只是為開展森

7、林生態(tài)效益補(bǔ)償工作作準(zhǔn) 備，也沒有全面達(dá)到森林資源二類調(diào)查的目的。由此，更進(jìn) 一步顯現(xiàn)出了森林資源二類調(diào)查工作的局限性，使人們更加 有理由認(rèn)為，森林資源調(diào)查就是查清森林資源的數(shù)量和質(zhì) 量，沒有太多的現(xiàn)實(shí)意義， 林業(yè)部門也只是在為調(diào)查而調(diào)查。三是森林資源調(diào)查的法律地位模糊政府無法重視。 森林法第十四條規(guī)定：“各級林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)組 織森林資源清查， 建立資源檔案制度， 掌握資源變化情況” 由此可以看出森林資源清查本就是各級林業(yè)主管部門的事， 而不是政府的事，如何要求各級政府來重視此事呢？或許有 人會說這里所說的森林資源清查是指一類調(diào)查即森林資源 連續(xù)清查，但是森林法全篇都沒有對二類調(diào)查作具體規(guī)

8、定?；蛘哂腥苏f森林法第十六條的規(guī)定“各級人民政府應(yīng)當(dāng) 制定林業(yè)長遠(yuǎn)規(guī)劃，國有林業(yè)企事業(yè)單位和自然保護(hù)區(qū)，應(yīng) 當(dāng)根據(jù)林業(yè)長遠(yuǎn)規(guī)劃，編制經(jīng)營方報(bào)上級主管部門批準(zhǔn)后實(shí) 行。林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和國有的農(nóng) 場、牧場、工礦企業(yè)等單位編制森林經(jīng)營方案”。而森林資 源二類調(diào)查就是為制定林業(yè)長遠(yuǎn)規(guī)劃和編制森林經(jīng)營方案 服務(wù)的， 所以森林資源二類調(diào)查應(yīng)該由各級政府負(fù)責(zé)。 但是， 林業(yè)發(fā)展長遠(yuǎn)規(guī)劃及森林經(jīng)營方案的法律地位也是不明確 的。森林法第十六條規(guī)定“各級人民政府應(yīng)當(dāng)制定林業(yè) 長遠(yuǎn)規(guī)劃”，既沒有規(guī)定林業(yè)長期規(guī)劃有何作用，也沒有說 林業(yè)長遠(yuǎn)規(guī)劃的法律地位，只是政府應(yīng)當(dāng)制定而已。森林 法實(shí)施條例第

9、十二條規(guī)定了林業(yè)長遠(yuǎn)規(guī)劃應(yīng)遵循的原則， 其中第三項(xiàng)規(guī)定“林業(yè)長遠(yuǎn)規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃、水 土保持規(guī)劃、城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃相協(xié)調(diào)”，第十四 條第二項(xiàng)規(guī)定“地方各級林業(yè)長遠(yuǎn)規(guī)劃，由縣級以上林業(yè)主 管部門會同其它相關(guān)部門編制，報(bào)本級人民政府批準(zhǔn)后施 行”，由此可以看出，林業(yè)長遠(yuǎn)規(guī)劃即不是強(qiáng)制性規(guī)劃，其 編制工作應(yīng)由縣級林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)，不僅需要其它部門支 持，還應(yīng)與土地利用總體規(guī)劃等相協(xié)調(diào)。由于土地利用總體 規(guī)劃中已經(jīng)劃定了林業(yè)用地的規(guī)劃規(guī)范，因此對于各級政府 和土地部門而言，林業(yè)長遠(yuǎn)規(guī)劃也就是可有可無的了。充其 量也就是在土地利用總體規(guī)劃劃定的林地范圍作出具體的 經(jīng)營利用方案。而為編制林

10、業(yè)長遠(yuǎn)規(guī)劃以及森林經(jīng)營方案服 務(wù)的森林資源二類調(diào)查在法律上就更沒有什么地位了。但是，土地管理法不僅規(guī)定了土地利用總體規(guī)劃的 規(guī)劃原則，而且規(guī)定了批準(zhǔn)辦法、調(diào)整辦法、作用及違反責(zé) 任，其強(qiáng)制性可見一斑。他對其它行業(yè)產(chǎn)生的影響，對經(jīng)濟(jì) 建設(shè)的限制性作用，十分明顯，不由各級政府不對土地詳查 工作給予重視，增加財(cái)政投入，森林資源二類調(diào)查自然就不 能與其同日而語了。四是調(diào)查成果利用難缺乏可操作性。 森林資源二類調(diào)查成果應(yīng)該包括各地的森林資源數(shù)據(jù) 資料，林業(yè)發(fā)展規(guī)劃和森林經(jīng)營方案。 * 省歷次森林資源二 類調(diào)查對森林資源數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工作每次都有所提高，第三次森 林資源二類調(diào)查資源數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)實(shí)現(xiàn)了計(jì)算機(jī)匯總。但對

11、發(fā)展 規(guī)劃和森林經(jīng)營方案編制并未要求完成。即使完成了上述兩 項(xiàng)成果在現(xiàn)階段的條件下，其使用的可操作性也存在很大疑 問。首先是林業(yè)發(fā)展規(guī)劃和森林經(jīng)營方案并無強(qiáng)制性。在實(shí) 行林地家庭承包經(jīng)營的條件下，林農(nóng)都有自主經(jīng)營權(quán)，他們 有自主經(jīng)營任何林產(chǎn)品的權(quán)利。他們有權(quán)自己選擇經(jīng)營的品 種、經(jīng)營模式，林業(yè)部門編制的經(jīng)營方案對他們有利時(shí)，他 們可以執(zhí)行，不利時(shí)完全可以自行其是。對于區(qū)劃為生態(tài)公 益林的林地，雖然可以實(shí)行強(qiáng)制性保護(hù)，但由于目前實(shí)行生 態(tài)效益補(bǔ)償?shù)牧值胤秶邢薅已a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很低，存在有剝奪 林農(nóng)利益之嫌，與物權(quán)法之間存在有相矛盾的地方。而 且國家重點(diǎn)生態(tài)公益林區(qū)劃管理辦法規(guī)定：“界定為生態(tài)公 益林

12、，必須實(shí)行自愿的原則。一旦林農(nóng)認(rèn)識到界定為生態(tài)公 益林侵害了他們的經(jīng)濟(jì)利用而要求退出“生態(tài)效益補(bǔ)償”范 圍，將其林地作為商品林經(jīng)營，將很難處理，要么提高生態(tài) 效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這在現(xiàn)實(shí)條件下很難實(shí)現(xiàn)，也難以達(dá)到生態(tài) 效益應(yīng)有補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)；要么準(zhǔn)許其自由經(jīng)營，要求他們按照 生態(tài)公益林標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行經(jīng)營管理就可能成為空話。因此我們有 理認(rèn)為、實(shí)行家庭承包經(jīng)營后，編制森林經(jīng)營方案已經(jīng)失出 了應(yīng)有的價(jià)值。而且森林法也只規(guī)定“林業(yè)主管部門應(yīng) 當(dāng)指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和國有的農(nóng)場、牧場、工礦企業(yè)等 單位編制經(jīng)營方案”。因此，也導(dǎo)致林農(nóng)對森林資源二類 調(diào)查的積極性不高，從另一個(gè)方面，造成森林資源二類調(diào)查 越來越難以進(jìn)行。

13、有鑒于森林資源二類調(diào)查本身存在上述問題，要確解森 林資源二類調(diào)查越來越難的難題，必須使各級政府重視森林 資源二類調(diào)查，林農(nóng)支持森林資源二類調(diào)查，我個(gè)人認(rèn)為可 以從以下幾個(gè)方面著手加以解決：首先，必須通過立法明確林業(yè)長遠(yuǎn)規(guī)劃的法律地位，要 將生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)安全作為林業(yè)長遠(yuǎn)規(guī)劃的重要內(nèi)容， 并按此標(biāo)準(zhǔn)確定國家和各地必須達(dá)到的森林覆蓋率、林地面 積、生態(tài)公益林所占比例等指標(biāo)。其中對生態(tài)公益林的保護(hù) 標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與基本農(nóng)田的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)相一致，確定全國及各地必須 確保的底線。以法律形式確定森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查作為全 國森林資源監(jiān)測和生態(tài)環(huán)境監(jiān)測手段的法定地位，將檢驗(yàn)全 國及各地“生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃”執(zhí)行情況、

14、效果評定作為森 林資源二類調(diào)查的重要任務(wù)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的商品 林林地的經(jīng)營管理，包括其經(jīng)營方案編制，只能由各級政府 林業(yè)主管部門加以引導(dǎo)自主進(jìn)行，賦予廣大林農(nóng)自由經(jīng)營商 品林的權(quán)利，不應(yīng)作強(qiáng)制規(guī)定，重點(diǎn)突出林業(yè)的生態(tài)地位。第二，對森林資源二類調(diào)查技術(shù)規(guī)程進(jìn)行調(diào)整，將 林權(quán)調(diào)查作為二類調(diào)查的最重要內(nèi)容，在查清林權(quán)的基礎(chǔ)上 掌握森林資源數(shù)據(jù)。我們知道森林的各林分因子是不斷變化的，在通過林權(quán) 制度改革、林地確權(quán)發(fā)證等工作后，林地所有權(quán)、林地使用 權(quán)可以保持相對穩(wěn)定，即使有變化也能通過辦理林權(quán)變更登 記加以明確。用林地權(quán)屬界線作為區(qū)劃小班界線的主要因子 能相對穩(wěn)定小班界線，避免因小班界線的不確定性造成資源 調(diào)查成果的不連續(xù)和利用困難。通過按林權(quán)區(qū)劃小班界線也 能方便森林經(jīng)營方案編制，以及森林經(jīng)營方案的施行。按林 地權(quán)屬區(qū)劃小班界線，不僅可以落實(shí)到地形圖上，在實(shí)地中 也有明確的界線，避免了調(diào)查成果成為空中樓閣。以林權(quán)為 基礎(chǔ)的森林資源二類調(diào)查，由于涉及到農(nóng)戶的切身利益，也 為保護(hù)他們的合法權(quán)益打下了基礎(chǔ)，能引起林農(nóng)的重視并得 到他們的支持。第三，最終目標(biāo)是以森林資源監(jiān)測體系，逐步取代森林 資源二類調(diào)查，克服二類調(diào)查面臨的困境目前，地理信息系統(tǒng)和遙感技術(shù)已經(jīng)得到普通應(yīng)用。利 用地理信息系統(tǒng)結(jié)合林權(quán)調(diào)查，建立森林資源檔案也有了實(shí) 現(xiàn)的可能。在此基礎(chǔ)上利用衛(wèi)