中國公務(wù)員薪酬制度研究——xxxx春公共財政學(xué)研究報告

1、中國公務(wù)員薪酬制度研究xxxx春公共財政學(xué)研究報告中國公務(wù)員薪酬制度研究xxxx年春公共財政學(xué)研究報告 公共財政課程研究報告 xxxx年春公共財政學(xué)研究報告 殷曉霞（組長 齊磊 易聲宇 劉天韌 韓偉瑋 吳津 梁巍 徐敬鵬 鄧慧 - 1 - 公共財政課程研究報告 目錄 摘要.3 導(dǎo)言.3 文獻綜述.4 基本概念闡釋.5 理論分析.6 基本工資制度分析職務(wù)工資和級別工資.6 職務(wù)工資.6 級別工資.7 職務(wù)工資的結(jié)構(gòu)和問題.7 級別工資的結(jié)構(gòu)和問題.8 工資制度總評.9 0/a津貼和補貼.9 津貼補貼制度設(shè)計.9 津貼補貼制度總評.10 福利制度.10 福利住房補貼.10 福利社會保障.11 福利

2、制度總評.12 結(jié)論.13 因此有相當(dāng)一部分“福利”是難以估量的，因此將不作為我們的重點。從前人的研究和法律法規(guī)、政策的陳述來看，并沒有公務(wù)員“薪酬”的明確定義，中華人民共和國公務(wù)員法的第十二章的陳述是“工資福利保險”。 從便于理解和表述的角度出發(fā)，本研究中所涉及的薪酬采用廣義的概念，主要分為三部分：工資、津貼和福利，其中，工資是指國家規(guī)定的職務(wù)級別工資制度所包含的職務(wù)工資、級別工資、基礎(chǔ)工資以及工齡工資之和，主要指貨幣化的基本工資，而將公務(wù)員法中原本屬于公務(wù)員工資部分的津貼、補貼、補助的一部分內(nèi)容（例如住房補貼）納入了福利的范疇，本研究中涉及的福利，主要是指住房補貼、社會保障等內(nèi)容。我們搜集

3、的資料主要集中于近幾年的公務(wù)員工資、住房補貼、社會保障等方面的資料，尤其是參考了xxxx年公務(wù)員薪酬制度改革的相關(guān)資料，而難以貨幣化的內(nèi)容將不作為我們研究的重點。本研究也將循著這一思路出發(fā)，逐項分析公務(wù)員薪酬制度中的基本工資、津貼補貼、福利制度，從各項制度安排中找出其合理與不合理之處，進而對公務(wù)員整體的薪酬制度設(shè)計做出評價。關(guān)于資料的搜集，我們主要參考了政府對于公務(wù)員工資、福利的相關(guān)規(guī)定，包括1993年工資改革中國發(fā)199379 號工資改革文件，xxxx年9月8日頒布的關(guān)于_市機關(guān)事業(yè)單位職工住房補貼計發(fā)及有關(guān)紀(jì)律規(guī)定等問題的通知和xxxx年7月13日頒布的xxxx年中央行政事業(yè)單位住房改革支

4、出預(yù)算說明，此外，我們還從中國勞動統(tǒng)計年鑒、中國勞動和社會保障年鑒上歸納政府對于公務(wù)員工資、福利等項目的開支，并根據(jù)相關(guān)政策對于部分?jǐn)?shù)據(jù)進行了貨幣化的估算以進行分析比較。 理論分析 基本工資制度分析職務(wù)工資和級別工資 職務(wù)工資 公務(wù)員的工資標(biāo)準(zhǔn)中存在著職務(wù)和級別工資的對應(yīng)關(guān)系?；旧下殑?wù)越高對應(yīng)的工資等次相對越少（見附錄表格.1）。這樣的設(shè)計主要是考慮到公務(wù)員中領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)數(shù)量有限，而處級，科級公務(wù)員比較多，他們依靠職務(wù)晉升獲取薪酬增加的機會較少，劃分多等次的工資可以激勵公務(wù)員通過晉升工資檔次增加收入，而不是將眼光局限于職務(wù)的升遷，實現(xiàn)激勵的作用。- 6 -公共財政課程研究報告 級別工資 同一級別

5、職務(wù)內(nèi)部，不同等次工資之間的差額也不相同。辦事員的不同級別的工資差距大概為30多元，到了縣處級，不同級別的差距變?yōu)?0多元，最后到省部級國家級，這一數(shù)據(jù)變?yōu)?50-250元(見附錄表格1.3)。級別工資的確定則綜合考慮公務(wù)員受的程度與所任職務(wù)。與其他發(fā)達國家一樣，8我國也依據(jù)學(xué)歷確定初任公務(wù)員的工資級別，因為一般情況下，受程度與個人的知識水平、工作能力以及工作效率成正比。職務(wù)工資的結(jié)構(gòu)和問題 然而，我們發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)行公務(wù)員體制下，受到機構(gòu)規(guī)格和職位數(shù)量的限制，絕大部分基層公務(wù)員，尤其是縣鄉(xiāng)兩級的公務(wù)員，很難獲得升遷，往往只能在科級以下職務(wù)等級上走完自己的職業(yè)生涯。而此前的公務(wù)員工資體系為這些公務(wù)

6、員的工資正常晉升留下的空間非常小，級數(shù)非常少，盡管整個公務(wù)員的工資分了15級，但是大多數(shù)基層公務(wù)員的工資處于金字塔底層。有學(xué)者研究估算，我國公務(wù)員人均收入?yún)^(qū)域內(nèi)的差異系數(shù)之和為0.01908,占總體差異系數(shù)的比重為963%，這種情況和大部分組織中的常見工資分布狀況不同，一般情況下，在一個組織內(nèi)部，員工在工資序列的不同層次上的分布是呈菱形分布，即在最高和最低工資水平之間的線段上，處于中間或中間偏下位置上的人員分布是最密集的，而在工資水平最低和最高的兩端，人員的分布比例往往是相對較小的。 由于大多數(shù)基層公務(wù)員很難得到更高的行政級別或職務(wù)晉升，結(jié)果導(dǎo)致許多骨干業(yè)務(wù)人員和行政管理人員盡管承擔(dān)著大量的、

7、具有較高難度的工作，掌握著國家政策的實施，但是他們的貢獻和價值在工資水平上卻無法得到體現(xiàn)。這造成了兩個方面的不利影響： 首先，可能導(dǎo)致優(yōu)秀公務(wù)員的流失。外部勞動力市場上尤其是企業(yè)的工資水平日益與勞動者的貢獻和價值相匹配，從而能夠為真正有能力的人提供廣闊的工資增長空間，因而，一些年輕人在企業(yè)中能夠獲得比當(dāng)公務(wù)員更高的工資，導(dǎo)致一部分基層政府公務(wù)員不安心本職工作，根10據(jù)“理性人假設(shè)”，在遇到合適的機會時，這部分公務(wù)員很可能會離開政府。 這一點與社會上廣泛存在的“公務(wù)員熱”產(chǎn)生了矛盾，因為根據(jù)數(shù)據(jù)來看，公務(wù)員工資體制的安排不但不能夠吸引社會優(yōu)秀人才，相反地，還將相當(dāng)一部分人才“擠出”了公務(wù)員隊伍，

8、造成了公務(wù)員的流失。其次，強化了“官本位”意識。由于公務(wù)員的正常工資晉升空間很小，只有職務(wù)才是提高工資的主要途徑，因此，它會強化公務(wù)員隊伍中的“升官發(fā)財”意識，即只有想方設(shè)法將行政職務(wù)搞上去，才有可能獲得工資的提高。過于追求行政職務(wù)的現(xiàn)象會導(dǎo)致一部分 8人事部新錄用國家公務(wù)員任職定級暫行規(guī)定明確規(guī)定：試用期滿考核合格的初任公務(wù)員，應(yīng)在主任科員以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)范圍內(nèi)任職；對錄用的各類學(xué)校畢業(yè)生，高中和中專畢業(yè)生任命為辦事員，定為二十七級，大學(xué)本科畢業(yè)生（雙學(xué)位、未獲得碩士學(xué)位的研究生、研究生班畢業(yè)的）任命為科員，定為二十五級，獲得碩士學(xué)位的研究生任命為副主任科員，定為二十二級，獲得博士學(xué)位的研究生

9、任命為主任科員，定為二十一級。9 潘學(xué)峰、王陽亮：“公務(wù)員收入地區(qū)差距的實證分析”，載xx行政學(xué)院學(xué)報，xxxx年第3期，72頁。10事實上，從_年到xxxx年，在人事部抽查的21個中央部委中，共流失本科學(xué)歷以上公務(wù)員1039人，占同等學(xué)歷公務(wù)員總數(shù)的8.8%。在這些流失公務(wù)員中，35歲以下年輕公務(wù)員流失的情況尤為嚴(yán)重。例如，在外交部的流失人員中，35歲以下的占了80%；原外經(jīng)貿(mào)部從年到xxxx年的3年中，有123名青年公務(wù)員流失，占同期錄用大學(xué)畢業(yè)生總數(shù)的72.8%。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，流失的主要是專業(yè)人員。原因是：在機關(guān)里，專業(yè)人員沒有太多的晉升和工資增長出路，但是在市場上，這些專業(yè)人員卻是熱門人

10、才，其價值實現(xiàn)要高得多。 - 7 -公共財政課程研究報告 在業(yè)務(wù)方面比較強的公務(wù)員將精力集中于想方設(shè)法進入管理或領(lǐng)導(dǎo)崗位而忽視了業(yè)務(wù)水平的提升，從而導(dǎo)致業(yè)績不佳，如果情況普遍如此，那么必然導(dǎo)致政府公務(wù)部門績效的低下；同時，還會產(chǎn)生的另外一個問題是：一部分公務(wù)員會為了謀求職務(wù)晉升而不擇手段，甚至出現(xiàn)買官賣官的丑惡現(xiàn)象，所謂的權(quán)錢交易、貪污腐化也由此而生。因此，公務(wù)員工資制度的設(shè)計在一定程度上引發(fā)了貪污腐化、效率低下的問題。事實上，這個影響在某種意義上解釋了“公務(wù)員熱”的問題，盡管基層公務(wù)員工資增長空間小可能“擠出”優(yōu)秀人才，但是另一面，不愿離開公務(wù)員隊伍的那一部分人可能會采用權(quán)錢交易的方式來彌補

11、這個缺陷，而從中獲得的收益可能大大高于工資本身，甚至高于在市場中能夠得到的與其真實水平相符合的工資回報，只要監(jiān)管強度和打擊力度不夠大，那么，留在公務(wù)員隊伍中可能仍然是有利可圖的。級別工資的結(jié)構(gòu)和問題 值得一提的是，xxxx年的公務(wù)員工資制度改革的一個特點是將職務(wù)和級別的晉升分別獨立進行，公務(wù)員的職務(wù)仍然是12個層次，但是將公務(wù)員級別從15級擴大到27級，重點增加了縣以下基層公務(wù)員所對應(yīng)的級別數(shù)量(見附錄表格1.2)，公務(wù)員將可以根據(jù)工作年限以及個人績效獲得級別的晉升。也就是說，即使沒有職務(wù)的升遷，他們?nèi)匀豢梢酝ㄟ^努力獲得比過去更高的級別和相對更高的待遇。這種新的公務(wù)員工資通過加大基層公務(wù)員的級

12、別工資等級的做法，適當(dāng)?shù)靥岣吡嘶鶎庸珓?wù)員可能達到的工資水平，能在一定程度上緩解公務(wù)員流失的情況，有利于公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定，雖然這種影響具體能有多大還是值得懷疑的，但是從制度設(shè)計這個角度來看，這一改革方向是值得肯定的。下面我們就來考察一下公務(wù)員工資級差的設(shè)計。我國的工資級差主要有四個方面: 一是級別工資的級差,不同的級別的工資差從30多元到200多元; 二是職務(wù)工資的級差(由于職務(wù)工資的檔次標(biāo)準(zhǔn)相互交叉, 因此, 以相同檔次的不同職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn)進行比較) , 同一檔次的不同職務(wù)工資差不超過250元, 一般在70 - 80 元左右; 三是同一職務(wù)工資檔次的級差, 最高xx級每個檔次之間的差額是150

13、元左右, 最低辦事員級每檔工資的差額是26元, 平均在40 - 60 元之間; 四是工齡工資的級差, 工齡每增加一年, 工資增加1 元。其他國家、地區(qū)的工資標(biāo)準(zhǔn)級差主要通過兩個方面來體現(xiàn): 一個是職務(wù)工資差別, 主要11是體現(xiàn)職務(wù)責(zé)任貢獻的區(qū)別, 通常這個差別比較大。另一種是年功(工齡) 工資的差別,主要體現(xiàn)在工資點的分布和標(biāo)準(zhǔn)上, 是作為一種激勵機制, 對稱職的公務(wù)員的一種物質(zhì)獎勵。12我國的工資標(biāo)準(zhǔn)四種級差綜合, 剔除職務(wù)工資檔次的交叉因素, 每個職務(wù)的工資級差在200 元以內(nèi)。與平均工資水平比較, 級差水平是平均工資水平的20 - 30 % ,與香港或其他國家、地區(qū)的公務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn)級差的平

14、均工資水平的倍數(shù)比較, 明顯偏低。如果再放到實際生活中, 就更顯得微不足道, 很難體現(xiàn)對責(zé)任風(fēng)險、職務(wù)貢獻的補償意義。通過對比我們可以得出結(jié)論，此次公務(wù)員工資改革增加級別工資等級的做法難以達到其改革的初衷，即這一改革激勵在職公務(wù)員專心業(yè)務(wù)、提高績效、防范腐化的作用將是十分有限的。 11 作為責(zé)任風(fēng)險的補償, 香港特區(qū)行政長官的月薪是27 萬元, 初級公務(wù)員的月薪是8000 多元, 相差32 倍。其中, 在首長級(司、局級) 公務(wù)員之間的級差相對較少, 相差約2 - 3 萬元, 但在一般行政級管理人員的級差則很大, 成2- 3 倍增長。12杜安國、劉捷：“公務(wù)員薪酬制度的比較分析及其政策選擇”，

15、載山東科技大學(xué)學(xué)報第五卷第四期，79頁。- 8 -公共財政課程研究報告 工資制度總評 根據(jù)以上分析，我們發(fā)現(xiàn)，單純考慮公務(wù)員的基本工資部分，其絕對數(shù)額并不大，尤其是擔(dān)任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員，其工資額度相當(dāng)?shù)?，而到廳局級副職，職務(wù)工資才能夠突破1000大關(guān)，有學(xué)者通過估算，認為在全國10多個行業(yè)的職工平均工資中，公務(wù)員的平13均工資排名處于中下位次。這樣的低工資對于高素質(zhì)的大學(xué)生而言，并不具備足夠的吸引力，相反，卻導(dǎo)致了公務(wù)員隊伍人才的流失。而另一方面不可忽視的是，公務(wù)員的職務(wù)工資制激勵在職公務(wù)員追求職務(wù)升遷，而忽視了績效提高，甚至引發(fā)道德風(fēng)險，產(chǎn)生貪污腐化。而級別工資制的改革的影響力從數(shù)額來看又

16、極為有限，對緩解績效問題可以說是杯水車薪。另外，加薪機制也存在激勵不足的問題。這樣，從工資這部分的分析來看，我們可以認為，公務(wù)員工資對于高素質(zhì)勞動力大軍并沒有足夠的吸引力，而其設(shè)計安排上的不合理卻大大增加了內(nèi)部道德風(fēng)險發(fā)生的概率。津貼和補貼 津貼補貼制度設(shè)計 1993 年工資制度改革，國家曾對行政機關(guān)津貼補貼進行特別整頓，取消了不合理的項目?，F(xiàn)階段國家規(guī)定津補貼是指有國家政策規(guī)定、已納入行政統(tǒng)一發(fā)放工資的范圍、由行14政經(jīng)費列支的津貼、補貼。截止到 xxxx 年，國家規(guī)定津補貼之和約為 400 元。另外根據(jù)國發(fā)199379 號工資改革文件規(guī)定，實行職級工資制后，改革獎金制度，經(jīng)考核，對優(yōu)秀和稱

17、職的工作人員，年終發(fā)放一次性獎金。新的公務(wù)員法對此作出了明確的規(guī)定，公務(wù)員在定期考核中被確定為優(yōu)秀、稱職的，按照國家規(guī)定享受年終獎金，標(biāo)準(zhǔn)為公務(wù)員本人當(dāng)年 12 月份的基本工資。按照 1993 年工資改革文件規(guī)定，要根據(jù)不同地區(qū)的自然環(huán)境、物價水平及經(jīng)濟發(fā)展等因素，結(jié)合對現(xiàn)行地區(qū)工資補貼的調(diào)整，建立地區(qū)津貼制度。地區(qū)津貼是工資的一個重1516要組成部分，分為艱苦邊遠地區(qū)津貼和地區(qū)附加津貼。但由于種種原因，這項制度一直未能出臺，機關(guān)工資水平仍然普遍偏低。為此，各單位在國家規(guī)定的工資政策之外，自行17發(fā)放了一些津貼補貼。這類津補貼的種類和數(shù)量都由各部門自行掌握，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，為管理和監(jiān)督帶來了不

18、便。 13 江南：“我國公務(wù)員年均工資收入幾何？”，載公共行政，xxxx年第11期。14以中央國家機關(guān)為例，包括工改保留補貼、在京中央國家機關(guān)補貼、住宅公務(wù)電話包干費、獨生子女保健費、住房提租補貼、防暑降溫費。15艱苦邊遠地區(qū)津貼是根據(jù)不同地區(qū)的地域、海拔高度、氣候以及當(dāng)?shù)匚飪r等因素確定。其標(biāo)準(zhǔn)是將原來的工資區(qū)類別補貼、地區(qū)生活費補貼、高原地區(qū)臨時補貼和地區(qū)性津貼等歸并，然后劃分為四類，各類標(biāo)準(zhǔn)在歸并的基礎(chǔ)上再適當(dāng)提高。建立艱苦邊遠地區(qū)津貼，體現(xiàn)了不同地區(qū)在自然地理環(huán)境等方面的差異，是對艱苦邊遠地區(qū)工資政策的改進和完善。16地區(qū)附加津貼，是根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和生活費用支出等因素，同時考慮機

19、關(guān)公務(wù)員工資水平與企業(yè)工資水平的差距確定。實行地區(qū)附加津貼，使不同地區(qū)的機關(guān)工作人員工資的提高與經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)系起來，允許各省、自治區(qū)、直轄市運用地方財力安排一些工資性支出，用于縮小機關(guān)工作人員工資水平與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)職工工資水平的差距，使之與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平掛鉤，鼓勵工作人員為國家和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展多做貢獻。17包括：伙食補貼、菜籃子補貼、無食堂補貼、洗理費、書報費、電話補助費、學(xué)_獎勵費、津貼、健康補貼、旅游費、服裝費、加班費、勞務(wù)費、過節(jié)費等等。- 9 -公共財政課程研究報告 津貼補貼制度總評 從津貼補貼制度的分析可以看出，國家政策統(tǒng)一規(guī)定的津補貼數(shù)額比較低，xxxx年僅達到400元，即使將這部分津

20、補貼加上，一名非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的科員，工資水準(zhǔn)也僅有780元，而且其中津補貼的數(shù)額超過了基本工資的數(shù)額，這在某種程度上是違背了津補貼制度設(shè)計的初衷的。此外，更為嚴(yán)重的問題體現(xiàn)在地區(qū)津貼制度上。由于這項制度遲遲不出臺，各單位自行發(fā)放津貼補貼，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，造成了各單位實際工資水平的差異化：一些掌握財政權(quán)、影響力較大的部門有能力提供更高的津貼補貼，而其他一些部門則由于財政預(yù)算的約束，而只能提供基本的津貼補貼，這樣，如果是在競爭市場上，人才從總體工資水平低的部門流向總體工資水平高的部門，通過人力市場上供給和需求的調(diào)整，實現(xiàn)總體工資水平的平衡。然而，公務(wù)部門的情況與完全競爭市場有很大的差別，存在著制度學(xué)派提出

21、的勞動力18市場分割的情況，首先是公務(wù)部門有很高的進入門檻，不是可以隨意進出的市場，其次是不同的部門之間也存在著進入壁壘，不能夠隨意流動，因此不同部門津貼水平不同導(dǎo)致的后果更多體現(xiàn)在外部的報考人員身上，我們可以觀察到的是公務(wù)員報考人數(shù)在部門間的不平衡分配（見附錄四）。此外，“各部門自行掌握”的津貼補貼事實上沒有上限，為貪污腐化打開了方便之門。在工資水平如此低的情況下，決策者可能會利用手中的權(quán)利對這些津貼補貼進行不合理的分配，從中牟取不正當(dāng)?shù)睦妗?福利制度 福利住房補貼 一直以來公務(wù)員福利中最具吸引力的就是住房，尤其是在房地產(chǎn)價格水平較高的城市。_ 年以前，住房實物分配構(gòu)成公務(wù)員薪酬中最大的福

22、利收入，_ 年開始，國家對公務(wù)員的住房實物分配制度進行改革，將其納入市場體系，逐步實現(xiàn)貨幣化。以在京中央國家機關(guān)為例， 年中央轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門制定在京中央國家機關(guān)進19一步深化住房制度改革的實施方案，這一方案徹底終止了實物分房，對工齡較短的初任公務(wù)員以及工齡雖長但職務(wù)級別較低的公務(wù)員帶來了實際收入方面的影響。折算為貨幣收入，無房的初任公務(wù)員以及住房未達標(biāo)的公務(wù)員可以獲得工資收入 8%的住房公積金，每年享有的住房補貼為基本工資的 66%。盡管如此，以公務(wù)員現(xiàn)有的收入水平支付房價，能力仍然十分有限。 18 張力、袁倫渠：“我國公務(wù)員工資收入決定機制成因：一個基于勞動力市場分割理論的定性解釋”，載_

23、交通大學(xué)學(xué)報，xxxx年3月，39頁。19規(guī)定在京中央和國家機關(guān)停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化；新建經(jīng)濟適用房和騰退的舊公有住房，除根據(jù)需要留出一部分作為廉租住房外，原則上只售不租；公務(wù)員在個人合理負擔(dān)的基礎(chǔ)上，通過使用住房公積金、住房補貼和住房貸款購買住房。該方案明確指出住房補貼的對象是無房和住房未達標(biāo)的公務(wù)員（政府機關(guān)住房面積標(biāo)準(zhǔn)見附錄表2.1）。- 10 -公共財政課程研究報告 20以_市大學(xué)本科畢業(yè)的科級公務(wù)員為例，其基本工資為732 元，每年可以享受的住房補貼為 12 個月基本工資的 66%，即5797.4元；個人和單位分別按月繳納個人月收21入的 8%作為住房公積金，如果

24、月收入為 _ 元的初任公務(wù)員，每年可以獲得從單位拿到的1920元的住房公積金。但這部分收入只有在購房時才可以動用，因此不計入每月的工資總額。住房已經(jīng)達標(biāo)的公務(wù)員則不享受這類補貼。因此每年可以用于購房的收入為7717.4元/年，643.6元/月。從這個估算結(jié)果來看，公務(wù)員住房補貼的絕對數(shù)額并不高，相對于飛漲的房價而言，其“補貼”的作用非常有限，僅僅依靠這部分補貼，在絕大多數(shù)地區(qū)是不可能解決住房問題的。根據(jù)xxxx年財政部綜合司公布的xxxx年中央行政事業(yè)單位住房改革支出預(yù)算編制說明，xxxx年的住房改革支出預(yù)算包括住房公積金、提租補貼和購房補貼預(yù)算三部分。說明指出，xxxx年1月1日以后的購房補

25、貼實行定額發(fā)放，其中正司級可達1600元，科級以下則是800元（見附錄表2.2表2.3），住房福利待遇總體水平高于改革前，情況有所改善，但對于買房而言基本上仍舊是杯水車薪。xxxx年通過的公務(wù)員法對于福利并沒有規(guī)定得十分詳細，同時，這些福利并不影響“行政事業(yè)單位住房改革支出”，這樣，現(xiàn)實中公務(wù)員住房待遇除了住房補貼之外，可能還存在一定的“彈性”， 公務(wù)員的住房問題可能借助這種可大可小的“彈性”而能在很大程度上得到解決。 福利社會保障 根據(jù)中國勞動統(tǒng)計年鑒xxxx年_地區(qū)的人均離退休金情況（見附錄表格3.1）來看，企業(yè)、事業(yè)、機關(guān)單位依次增加，機關(guān)的人均離退休金高于事業(yè)單位，事業(yè)單位又高于企業(yè)，

26、差別比較明顯，因此可以認為在社會保障平均水平方面，公務(wù)員這一職業(yè)的優(yōu)勢是比較明顯的。根據(jù)xxxx年社會保險福利支出（見附錄表格3.2）和離退休人數(shù)分布（見附錄表格3.3）來估算人均水平，機關(guān)類人員人均享有的保險福利（包括離休金，退休金，醫(yī)療衛(wèi)生費）為19342.7元/年，比企業(yè)人均9690.98元/年和事業(yè)人均16752.7元/年的保險福利都要高。嚴(yán)格說來，事業(yè)單位和國企中也存在一部分現(xiàn)行公務(wù)員法定義的公務(wù)員，因此這個比較可能有些粗略，但是機關(guān)中的公務(wù)員比例高于事業(yè)單位，而企業(yè)中幾乎沒有公務(wù)員，機關(guān)人均保險福利遠遠高于企業(yè)，因此根據(jù)這個比較結(jié)果，大致可以認為公務(wù)員的平均保險福利要高于一般企業(yè)工

27、作人員。目前，我國公務(wù)員的養(yǎng)老仍然由財政一手包辦，而_0不是政府和個人分別負擔(dān)的積累之的個人養(yǎng)老保險制15000度，因此，公務(wù)員目前享受的養(yǎng)老保險是一種“國家保企業(yè)22障”，而不是“社會保障”。10000事業(yè)這種國家財政保障的使得公務(wù)員職業(yè)對于人才有著機關(guān)5000強大吸引力。在我國社會保障制度不盡完善的情況下，即福利保險并不為社會成員所普遍享有的情形下，公務(wù)0 20 該數(shù)據(jù)=職務(wù)工資+級別工資。大學(xué)本科畢業(yè)生最低級別從科員開始。詳見附錄表格1.11.3。21 中央部委新入職的公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)工資，如：中辦是1800元，國家發(fā)改委是_-2200元，_元是取了近似值。22 王麗英、李俊松、劉兆余：“公

28、務(wù)員養(yǎng)老保險制度探析”，載渤海大學(xué)學(xué)報，xxxx年11月，83頁。- 11 -公共財政課程研究報告 員身份保障的穩(wěn)定性和其享受的福利保險待遇，是公務(wù)員薪酬制度中極具優(yōu)勢的一筆， 有助于吸引社會精英加入公務(wù)員隊伍。然而，這種制度也存在著缺陷，就是進一步增加了公務(wù)員流動的難度，強化了“官本位”思想。由于公務(wù)員的社會保障不是由社會保障基金提供的，并沒有建立和積累養(yǎng)老保險金，一旦離開單位，即意味著失去將來的養(yǎng)老保障。在這種格局下，公務(wù)員將不愿意離開這一隊伍。為了留在公務(wù)員隊伍中，獲得豐厚的養(yǎng)老保障，公務(wù)員會有激勵努力工作，提高效率。與此相對應(yīng)的是，政府要辭退公務(wù)員時，因為涉及養(yǎng)老保障的問題，往往難以抉

29、擇，尤其是在這個崗位上工作時間較長的公務(wù)員，顧慮更多。這樣就阻礙了公務(wù)員的退出機制有效運行，客觀上造成了公務(wù)員激勵不足，辦事效率低下?？梢姡B(yǎng)老制度的特殊性同時具有相反的兩種激勵效應(yīng)，究竟會產(chǎn)生那種結(jié)果，取決于兩種效應(yīng)的大小，從目前普遍存在的效率低下的情況來看，后者的作用可能占據(jù)主導(dǎo)地位。 福利制度總評 我國公務(wù)員的福利是國家行政機關(guān)為改善和提高公務(wù)員的物質(zhì)文化生活水平，在工資報酬和勞動保險以外，通過舉辦集體福利設(shè)施、提供服務(wù)以及發(fā)放補貼等形式，給予公務(wù)員的一種生活保障和生活享受，用以滿足他們帶有共同性或普遍性的消費需要，解決公務(wù)員個人或家庭難以解決的某些困難。 公務(wù)員福利的確定應(yīng)遵循以下原則

30、：一是公務(wù)員福利所滿足的主要應(yīng)是公務(wù)員共同的物質(zhì)和文化生活需要；二是公務(wù)員福利的待遇水平要與本部門的經(jīng)濟狀況相適應(yīng)；三是要正確處理公務(wù)員福利和工資的關(guān)系，保證按勞分配收入在公務(wù)員收入中占主要部分。 23從我國公務(wù)員福利制度的內(nèi)容安排中不難發(fā)現(xiàn)，我國的公務(wù)員福利制度與其他國家、地區(qū)公務(wù)員福利制度存在許多不同的地方: 一是將公共資源過多投入了本該由市場提供的福利形式中。我國的公務(wù)員福利是通過建設(shè)集體生活設(shè)施和文化設(shè)施來體現(xiàn)。而這些設(shè)施、如食堂、幼兒園、圖書館、體育設(shè)施等都是可以通過社會化的服務(wù)獲得的, 將有限的福利資金投入到這些社會服務(wù)化的設(shè)施中,是與市場經(jīng)濟的改革思路違背的。二是生活性的福利水平

31、的不平等、不確定性。在我國, 各個部門是公務(wù)員生活性福利的主要提供者, 各個部門的經(jīng)濟狀況就直接影響到公務(wù)員所享受到的生活性福利的水平。由于 23 我國公務(wù)員福利制度的主要內(nèi)容包括： (一)為滿足公務(wù)員共同需要、減輕公務(wù)員的家務(wù)勞動、方便生活并使公務(wù)員獲得優(yōu)惠服務(wù)而建立的集體福利設(shè)施.如食堂、托兒所、幼兒園、浴室、理發(fā)室、療養(yǎng)院等。 (二)為滿足公務(wù)員文化生活需要提高其身體、文化素質(zhì)而建立的文體福利設(shè)施。如文化宮、俱樂部、圖書館、游藝廳、體育場、游泳池等。 (三)為滿足公務(wù)員的不同需要，減輕其生活負擔(dān)，而設(shè)立的福利補貼。如上下班交通補貼、防署降溫費、洗理費、房租補貼、生活用品價格補貼以及生活困

32、難補助等。公務(wù)員的生活困難補助，分為定期補助和臨時補助二種定期補助是對生活費用低于一般不平，不能維持正常生活的公務(wù)員，確定補助金額，按月發(fā)給；臨時補助是對公務(wù)員發(fā)生一些特殊困難而自己又無力解決的，如因疾病、死亡、天災(zāi)、人禍等造成生活困難的，給予臨時性的補助，補助對象只限于本人或所供養(yǎng)的直系親屬。另外，國家公務(wù)員還可享受公費醫(yī)療待遇、病假待遇、產(chǎn)假待遇和年休假待遇等。公務(wù)員福利經(jīng)費來源，按工資總額的比例，從行政經(jīng)費中提取。 來源：中國在線公務(wù)員的福利制度（http:/.eol/article3043226.shtml，xxxx年5月10日訪問。） - 12 -公共財政課程研究報告 目前行政單位預(yù)

33、算的剛性約束不強, 各個部門之間的經(jīng)濟狀況的差別懸殊, 也就導(dǎo)致了公務(wù)員福利水平的不平等、不確定性。三是福利補貼的發(fā)放不規(guī)范、不統(tǒng)一。除生活困難補助、住房補貼和公費醫(yī)療(xxxx年改為醫(yī)療保險) 外, 目前我國對其他的福利補貼沒有進行統(tǒng)一的規(guī)范, 各個部門、單位按照公務(wù)員福利制度的原則自行制定項目并發(fā)放。這也是導(dǎo)致我國公務(wù)員津貼制度混亂的原因之一。 這些問題與公務(wù)員福利的確定原則是相違背的，福利補貼自行制定發(fā)放，導(dǎo)致各部門之間福利的不平衡，就談不上是“滿足公務(wù)員共同的物質(zhì)和文化生活需要”，而個別“效益”比較好的部門福利比較高，很有可能高于微薄的基本工資，這樣就不能夠“保證按勞分配收入在公務(wù)員收

34、入中占主要部分”。而事實上，各部門自行確定并發(fā)放福利是滿足第二條原則的，或許可以認為，公務(wù)員福利的確定原則本身就存在著邏輯上的矛盾之處。 結(jié)論 通過上面的研究分析，我們發(fā)現(xiàn)，公務(wù)員的薪酬制度各個部分都存在著一定的問題?；竟べY中的職務(wù)工資等級的安排一方面可能導(dǎo)致處于公務(wù)員職業(yè)底層的優(yōu)秀人才流出公務(wù)員隊伍，另一方面激勵在職公務(wù)員為了提升工資而想方設(shè)法提升職務(wù)級別，由此可能導(dǎo)致權(quán)錢交易，政治丑聞。級別工資的改革在一定程度上緩解了職務(wù)工資的弊端，但是由于各個級別之間的差距比較小，而加薪要通過的考核難度又比較大，成本和收益不匹配，難以激勵公務(wù)員提高效率。津貼和補貼有相當(dāng)一部分由地方和部門自己掌握，這樣

35、導(dǎo)致這部分收入有很大的隨意性，地區(qū)、部門間分布不平衡，可能引發(fā)以權(quán)謀私、貪污腐化問題。公務(wù)員福利的總體制度設(shè)計也存在很大的問題，最突出的是發(fā)放不規(guī)范，隱性福利太多，難以計量，存在著資源配置的效率損失，且容易滋生腐敗問題。具體研究公務(wù)員的住房補貼，其數(shù)額比較低，與改革前相比，公務(wù)員在住房方面的福利有所下降。公務(wù)員的社會保障福利的平均水平相對于企業(yè)而言，優(yōu)勢比較明顯，但是公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的設(shè)計使其缺乏退出機制，客觀上不利于公務(wù)員績效的提高。總體而言，公務(wù)員薪酬制度的結(jié)構(gòu)存在著一定的問題，基本工資水平比較低，而福利在公務(wù)員薪酬中所占比重比較大，實行的是“低工資、多補貼、泛福利”的模式，很多福利，比如文化設(shè)施、子女等是以物化形式提供的，而不進入工資，這首先是違背市場經(jīng)濟的精神的，其次，這部分福利難以貨幣化計量，不反映在賬面上，因此可能導(dǎo)致權(quán)力尋租，滋生腐敗，再次，公務(wù)員的賬面工資與實際收益存在著較大的差距，個別福利又缺乏有效的退出機制，這樣大大降低了公務(wù)員的工作積極性，不利于績效的提高?？偠灾?，我國公務(wù)員薪酬制度的設(shè)計不盡合理，在很多方面需要改進。根據(jù)我們的研究，未來的改革的重點可能會集中在以下幾個方面： 一、 提高公務(wù)員基本工資的比例； 現(xiàn)行制度中公務(wù)員，尤其是基層公務(wù)員的賬面工資額度過低，而相對來說平均福利水平偏高，福利又存在不確定不規(guī)范的問題，提高基本工資，相對減少