我國(guó)征地補(bǔ)償制度歷史變遷與創(chuàng)新

1、我國(guó)征地補(bǔ)償制度歷史變遷與創(chuàng)新提要我國(guó)征地補(bǔ)償制度大致可分為三個(gè)階段：沒(méi)有明確標(biāo)準(zhǔn)階段、規(guī)定年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)階段和輔助區(qū)片綜合價(jià)階段?，F(xiàn)行征地補(bǔ)償制度源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，存在諸多缺陷：產(chǎn)值倍數(shù)法不科學(xué)、補(bǔ)償范圍過(guò)窄且分配方式欠妥以及補(bǔ)償原則模糊。經(jīng)過(guò)幾年的創(chuàng)新探索年確立的征地制度改革試點(diǎn)地區(qū)取得了一定的改革成果。今后應(yīng)不斷完善征地補(bǔ)償制度，補(bǔ)償方式采用“公平補(bǔ)償”、擴(kuò)大補(bǔ)償范圍、建立合理的補(bǔ)償費(fèi)分配機(jī)制以及完善社會(huì)保障制度。關(guān)鍵詞：征地補(bǔ)償；歷史變遷；創(chuàng)新探索隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市規(guī)模的擴(kuò)張，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地是必然趨勢(shì)，因此土地征收是各個(gè)國(guó)家或地區(qū)普遍存在的一種制度（張全景、王萬(wàn)茂）。在征地過(guò)程中

2、如何給予失地農(nóng)民合理的補(bǔ)償、保障他們的合法權(quán)益早已成為管理部門(mén)和學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。本文首先回顧我國(guó)征地補(bǔ)償制度的歷史變遷，指出我國(guó)征地補(bǔ)償制度大致經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段，進(jìn)而闡述了始于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的征地補(bǔ)償制度在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下暴露出的缺陷。最后研究了幾個(gè)征地制度改革試點(diǎn)地區(qū)的創(chuàng)新探索成果 ，并以此為基礎(chǔ)，提出關(guān)于征地補(bǔ)償制度的若干改革構(gòu)想。一、我國(guó)征地補(bǔ)償制度歷史變遷我國(guó)征地補(bǔ)償制度的歷史變遷，三個(gè)階段的主要政策及其核心內(nèi)容具體可分為以下三個(gè) 階段：第一階段年月日中央政府出臺(tái)了新中國(guó)第一部較完整的征地制度法規(guī)一一國(guó)家建設(shè)征用土地辦法。規(guī)定首次提出了以年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償概念，強(qiáng)調(diào)“評(píng)議商定”以及“公

3、平合理”。年實(shí)施的新國(guó)家建設(shè)征用土地辦法，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的年限發(fā)生變化，補(bǔ)償范圍有所擴(kuò)大， 對(duì)補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)放也做了詳細(xì)規(guī)定，并且提出了安置失地農(nóng)民的問(wèn)題。這一階段制度的特點(diǎn)是： 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很低，靈活、不具有強(qiáng)制性，符合當(dāng)時(shí)建立計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的要求。隨后的年文革，土地征收制度的發(fā)展基本停滯。（柴濤修等）第二階段年國(guó)家建設(shè)征用土地條例出臺(tái)，明確規(guī)定了征地補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)，并對(duì)各項(xiàng)費(fèi)用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償主體做出明確規(guī)定。年月日獲得通過(guò)的土地管理法中關(guān)于補(bǔ)償?shù)囊?guī)定與國(guó)家建設(shè)征用土地條例 相同。年修訂后的土地管理法則提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)還提出了“使需要安置的農(nóng)民保持原有生

4、活水平”的補(bǔ)償原則。在這一階段，隨著改革開(kāi)放號(hào)角的吹響，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始 蓬勃發(fā)展，帶有濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的補(bǔ)償制度在這種環(huán)境下引發(fā)了許多問(wèn)題。第三階段年國(guó)土資源部成立“征地制度改革研究”課題組，新一輪征地制度改革拉開(kāi)帷幕。年、年國(guó)土資源部先后共確立個(gè)城市 （區(qū)）開(kāi)展征地制度改革試點(diǎn)工作。年土地管理法再次修訂實(shí)施，但未對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做改動(dòng)。年月日國(guó)務(wù)院發(fā)布的關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理 的決定中指出“省、自治區(qū)、直轄市人民政府要制訂并公布各市縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn) 或區(qū)片綜合地價(jià)，征地補(bǔ)償做到同地同價(jià)”。年月日、年月日又相繼出臺(tái)了關(guān)于完善征地 補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)和關(guān)于開(kāi)展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征

5、地區(qū)片綜合地價(jià)工作 的通知，對(duì)決定做了補(bǔ)充。年月土地管理法修訂工作再次展開(kāi)。在這一階段，各界已充分認(rèn)識(shí)到“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、范圍窄”等制度問(wèn)題，并且積極探索著征地補(bǔ)償制度的改革方向。征地補(bǔ)償制度從建立伊始至今，在補(bǔ)償內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)上都有較大的進(jìn)步，但仍存在以下幾點(diǎn) 問(wèn)題:首先，“產(chǎn)值倍數(shù)法”的弊端體現(xiàn)在多方面，比如作物年產(chǎn)值的不確定性；倍數(shù)法無(wú)法體現(xiàn)土地的市場(chǎng)價(jià)值以及“漲價(jià)歸公”的補(bǔ)償思想無(wú)法讓農(nóng)民分享到土地增值收益；其次，補(bǔ)償范圍過(guò)窄且分配方式欠妥。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民所擁有的重要權(quán)利之一，卻未納入到征地補(bǔ)償范圍中。其他一些國(guó)家（地區(qū)）還對(duì)征地過(guò)程中產(chǎn)生的諸如鄰接地?fù)p失、營(yíng)業(yè)停止等內(nèi)容進(jìn)行了補(bǔ)償。（林

6、玉妹）在征地補(bǔ)償費(fèi)的分配上，據(jù)有關(guān)專(zhuān)家調(diào)查，征地費(fèi)的約為農(nóng)村集體和農(nóng)民所得為地方政府所得。(陸紅生、韓桐魁)這使得本身就偏低的補(bǔ)償費(fèi)真正落實(shí)到農(nóng)民手上時(shí)已經(jīng)所剩無(wú)幾；最后,原則的模糊性：我國(guó)征地補(bǔ)償制度所遵循的原則是“保證被征地農(nóng)民能夠保持原有的生活水平”。這一原則出發(fā)點(diǎn)是好的，乍看也合乎情理，但在實(shí)踐過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生這樣的問(wèn)題：究竟怎樣才算是生活水平不降低?用什么來(lái)衡量？二、征地補(bǔ)償制度的創(chuàng)新探索經(jīng)過(guò)幾年的改革探索，國(guó)土資源部確立的試點(diǎn)地區(qū)不斷完善著其當(dāng)?shù)氐恼鞯匮a(bǔ)償機(jī)制。各地做法呈現(xiàn)出的普遍特點(diǎn)是：補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有很大提高，更加注重失地農(nóng)民的安置和社會(huì)保障工作。一些地區(qū)開(kāi)創(chuàng)了創(chuàng)新的補(bǔ)償安置辦法，如嘉興

7、的“土地?fù)Q社?！薄?溫州的“留地安置”以及南海、昆山的“第三種模式”?，F(xiàn)選取三個(gè)地區(qū)介紹其征地補(bǔ)償制度改革的創(chuàng)新探索。、區(qū)片綜合補(bǔ)償及規(guī)定統(tǒng)一年產(chǎn)值一一溫州。年浙江省人民政府發(fā)布了 關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)土地征用工作的通知，強(qiáng)調(diào)要提高年產(chǎn)值以及推行區(qū)片綜合價(jià)。年月日溫州市市區(qū)征用農(nóng)民集體所有土地管理辦法(舊辦法)，規(guī)定了補(bǔ)償?shù)娜?xiàng)原則:()采取片區(qū)綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)別不同地段，給予不同補(bǔ)償;()區(qū)別被征用前的不同地類(lèi)，給予不同補(bǔ)償;()根據(jù)不同的地類(lèi)依法合理確定年產(chǎn)值。年新的溫州市市區(qū)征收農(nóng)民集體所有土地管理辦法獲得通過(guò)，該辦法在征地補(bǔ)償方面有兩方面的改革：第一，區(qū)片的劃分由原來(lái)的三類(lèi)改為以黃海標(biāo)高為界

8、劃分為兩類(lèi)。實(shí)際上，隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施特別是交通設(shè)施的改善，使得原來(lái)劃分的三類(lèi)地區(qū)之間差異逐漸減小，而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一樣的話顯失公平。第二，開(kāi)始實(shí)行統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)。市區(qū)統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)確定為每畝萬(wàn)兀。一類(lèi)區(qū)片農(nóng)用地和二類(lèi)區(qū)片耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)均采用法定最咼標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到倍和倍，這樣每畝土地補(bǔ)償費(fèi)達(dá)到萬(wàn)兀 ，安置補(bǔ)助費(fèi)達(dá)到萬(wàn)兀。這一標(biāo)準(zhǔn)綜合考慮了溫州市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、農(nóng)村居民人均純收入、土地區(qū)位等因素，且均達(dá)到法定最高限，提高了對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償。、以綜合平均年產(chǎn)值作為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)一一佛山。廣東省佛山市于年月日發(fā)布的 佛山市深化征地制度改革意見(jiàn)的通知 對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的測(cè)算做出了創(chuàng)新的規(guī)定。新的測(cè)算

9、方法采用綜合平均年產(chǎn)值作為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)不再與各具體地塊的年產(chǎn)值直接掛鉤。通過(guò)前面的分析，我們已經(jīng)知道產(chǎn)值倍數(shù)法的不合理性。最重要的是新的規(guī)定考慮了土地的區(qū)位、各區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等影響地價(jià)的因素，使得計(jì)算的補(bǔ)償費(fèi)更加接近公平的市場(chǎng)價(jià)格。冋時(shí)，通知還明確要求某些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的區(qū)域按現(xiàn)行土地管理法實(shí)施高檔次的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，盡可能地提高被征地農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)。、征地補(bǔ)償費(fèi)保障長(zhǎng)遠(yuǎn)生活南京。南京市年月日頒布的南京市建設(shè)征用土地補(bǔ)償和安置辦法(已廢)規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)用依法歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”。年月日起施行的南京市征地拆遷補(bǔ)償安置辦法改變了這種一次性的支付方式，建立起征地農(nóng)民的基本生活保障制度。

10、從土地補(bǔ)償費(fèi)中取出，作為被征地農(nóng)民基本生活保障資金來(lái)源的一部分；其余支付給集體經(jīng)濟(jì)組織，納入公積金管理，用于發(fā)展生產(chǎn)和公益性事業(yè)。冋時(shí)年月日，江蘇省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法開(kāi)始實(shí)施，其規(guī)定政府要將部分土地出讓金納入被征地農(nóng)民基本生活保障資金專(zhuān)戶(hù)。南京市征地補(bǔ)償分配一改以往的一次性貨幣支付方式，充分考慮了農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益 ，還有效避免了各級(jí)政府層層截留補(bǔ)償費(fèi)問(wèn)題的產(chǎn)生。農(nóng)民能夠分享到一定的土地增值收益，這不得不說(shuō)是一個(gè)極具創(chuàng)新性的舉措。三、結(jié)論農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地是城市化的必然結(jié)果，土地征收是政府因此代表國(guó)家而實(shí)行的權(quán)利。我國(guó)現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下暴露出諸多缺陷，被征地農(nóng)民