代建制在政府投資項目中的應(yīng)用探索

1、代建制在政府投資項目中的應(yīng)用探索摘要 代建制作為一項新的制度對改善政府投資項目的效率具有十分重要的意義，但在實施中還有一些問題亟待研究和探索。本文從實踐角度，對完善政府投資項目代建制提出了幾點(diǎn)建議。 關(guān)鍵詞 代建制；政府投資；探索 我國政府投資的工程項目普遍存在“超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)”的“三超”現(xiàn)象。究其原因，在于項目的建設(shè)實施過程中，政府部門身兼管理和經(jīng)營雙重職能，缺乏政府投資的約束機(jī)制；加上監(jiān)督機(jī)制的模糊，為其進(jìn)行權(quán)力尋租留下空間，容易滋生腐敗。 實施代建制，通過具有法律效力的代建合同，做到投資、管理、建設(shè)、運(yùn)營(或使用)“四分開”。專業(yè)化的項目管理單位作為政府投資項目的代建人負(fù)責(zé)全過程

2、項目建設(shè)(從項目建議書到工程竣工驗收)的管理工作；政府投資部門負(fù)責(zé)投融資；項目使用單位負(fù)責(zé)協(xié)助代建單位辦理相關(guān)審批手續(xù)，并對代建單位的代建管理工作進(jìn)行監(jiān)督。 目前，全國范圍內(nèi)各“代建制”的試點(diǎn)和推行已取得了初步的成果，積累了一些經(jīng)驗，但從“代建制”實踐的整體情況來看，由于規(guī)章制度不完善、實踐經(jīng)驗不足等原因，代建制還處于探索和完善階段。 一、代建制的理論、法律定位 政府投資部門將工程項目管理工作委托給代建單位，代建單位完成委托任務(wù)并取得相應(yīng)的報酬，從此意義上講代建制是一種委托代理關(guān)系。委托代理的特征之一是代理人在授權(quán)范圍內(nèi)獨(dú)立工作并且不承擔(dān)由此產(chǎn)生的后果。而現(xiàn)在為了保證投資效果，對代建人責(zé)任賠償

3、有具體的規(guī)定，這與委托代理的本質(zhì)是沖突的。代建機(jī)構(gòu)作為“建設(shè)期項目法人”的制度設(shè)計與現(xiàn)行的法律環(huán)境還存在一定的矛盾。 同時，代建人在國家基本建設(shè)程序中沒有授予認(rèn)可的法律地位，客觀上無法得到各級政府和建設(shè)相關(guān)管理、備案部門等方面的認(rèn)可，獨(dú)立開展業(yè)務(wù)和承擔(dān)法律責(zé)任的能力受到限制。 結(jié)合工程的特點(diǎn)和慣例，我們可將代建人的賠償責(zé)任看作是對委托代理問題的解決手段?；蛘?，可將代建人賠償責(zé)任看作是代理人超出代理權(quán)限的違約處理。如此，代建制仍可視為一種代理行為。何況目前，我國的代建人通常還不具備雄厚的經(jīng)濟(jì)實力。雖然在代建制中，要求代建人按項目造價的一定比例提交銀行保函，但工程發(fā)生損失后，其后果還是主要由投資人

4、承擔(dān)，這與被代理人承擔(dān)代理的民事責(zé)任是一致的。不過，代建人的法律地位仍有待立法上的進(jìn)一步明確。 二、代建制的代理風(fēng)險 代建屬于專業(yè)技術(shù)性服務(wù)，委托人與代建人之間往往存在信息的不對稱。在委托人缺乏監(jiān)督或無力監(jiān)督的情況下，代理人都可能發(fā)生追求自身利益而背離委托人利益的行為，引發(fā)委托代理風(fēng)險。目前，代理風(fēng)險的減化和規(guī)避主要是通過代建人交納一定比例的履約保函。但僅此一項規(guī)避措施，作用是有限的。政府投資部門還應(yīng)建立科學(xué)的信任與激勵機(jī)制。 通過制定配套制度避免代建人與其他單位發(fā)生串謀行為。首先建立一套行之有效的專業(yè)人士管理制度，加強(qiáng)對代建人員的管理，使其能嚴(yán)格遵守法規(guī)和職業(yè)操守，加強(qiáng)誠信體系建設(shè)，將代建人

5、、代建人員的信譽(yù)檔案納入有效的管理范疇，確保隊伍建設(shè)健康發(fā)展；其次，建立嚴(yán)格的政府監(jiān)管制度和有效的輿論監(jiān)督和舉報制度等，盡可能降低出資人的風(fēng)險。 目前，代建人收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，代建人收益、風(fēng)險分配不均衡?？煽紤]根據(jù)工程投資規(guī)模、技術(shù)難度和建設(shè)風(fēng)險等因素確定代建費(fèi)的下限；代建費(fèi)中還應(yīng)考慮風(fēng)險補(bǔ)償費(fèi)用，可根據(jù)風(fēng)險的大小和復(fù)雜程度單獨(dú)列出這部分風(fēng)險費(fèi)用。 三、代建市場的準(zhǔn)入制度 目前，國家對代建人的資格條件和市場準(zhǔn)入沒有統(tǒng)一規(guī)定。代建市場中水平高、專業(yè)性強(qiáng)、經(jīng)驗豐富的代建主體比較缺乏，還未形成良性的市場競爭環(huán)境。 首先需要簡化政府的代建行政審批程序，取消不合理門檻的設(shè)定，讓一些采取觀望態(tài)度的優(yōu)秀企業(yè)積極

6、進(jìn)入代建市場。 其次，建立市場經(jīng)濟(jì)體制下的代建商準(zhǔn)入制度。只有具備了一定條件的單位才能取得代建資格。同時，制定代建單位資質(zhì)管理規(guī)定。代建資質(zhì)是代建單位必備的資歷、技術(shù)力量、技術(shù)水平、技術(shù)裝備和管理水平及履約能力等條件的綜合體現(xiàn)。此外，代建單位從事政府投資項目的代建業(yè)務(wù)，必須樹立企業(yè)信譽(yù)，政府建立代建信用評價體系，對項目代建單位進(jìn)入和退出代建市場實行動態(tài)管理，有利于規(guī)范代建市場。 四、代建制的適用范圍 代建制是公益性政府投資項目的一種實施方式，已得到普遍認(rèn)可。但代建制具體適用于何種類型項目尚缺乏深入研究。目前各地主要依據(jù)項目投資額和政府投資比例來確定代建制實施范圍。該適用范圍的確定依據(jù)過于簡單。

7、 政府投資項目的目標(biāo)除包括投資、工期、質(zhì)量三項基本目標(biāo)之外，還包括達(dá)到使用功能的目標(biāo)。在三項基本目標(biāo)上，政府投資部門和代建人是容易達(dá)成一致的；但在滿足使用功能方面，使用單位卻和代建人容易產(chǎn)生分歧。因此，項目是否適合代建制，一個重要的確定依據(jù)是使用單位能否對項目的使用功能做出明確的要求。項目范圍不明確，使用單位經(jīng)常變更功能要求和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致大量設(shè)計變更，采用代建制會遭遇大量困難，且難以保證使用功能。另外，項目規(guī)模太大，技術(shù)難度太高、項目太復(fù)雜、沒有已建項目可供借鑒，都是不利于代建制實施，不利于保證使用功能的。 參考文獻(xiàn) 1林基礎(chǔ)，李柯，吳俊賀.代建制與總承包的理論差異分析研究j.建筑經(jīng)濟(jì)，2007(6). 2張偉，周國棟.實施投資代建制的幾點(diǎn)思考j.宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2006(