第3課 公共管理的運作過程

1、公共公共管理學管理學 教師：雷平教師：雷平 辦公室：教辦公室：教4305 第三講第三講 公共管理的過程公共管理的過程 第一節(jié)第一節(jié) 公共管理問題的確和目標的確立公共管理問題的確和目標的確立 第二節(jié)第二節(jié) 公共管理運作方案的決策公共管理運作方案的決策 第三節(jié)第三節(jié) 公共管理運作方案的實施和修正公共管理運作方案的實施和修正 第四節(jié)第四節(jié) 我國現(xiàn)行公共決策體制的問題我國現(xiàn)行公共決策體制的問題 第一節(jié) 公共管理問題的確和目標 的確立 1、社會問題轉(zhuǎn)變?yōu)楣补芾韱栴}的條件 確診問題是什么，它為什么會發(fā)生。 問題的重要性是什么，也就是解決 它有何社會意義，對社會生活有何影響。 一、公共管理問題的出現(xiàn)與確認

2、一、公共管理問題的出現(xiàn)與確認 對問題加以比較，在各種問題中選擇最重 要、最急需解決的問題。 對現(xiàn)實條件的把握，以使那些“應(yīng)該”解 決和“能夠”解決的問題得到最有效的解決。 二、確定公共管理問題的主要方法二、確定公共管理問題的主要方法 1、直接的調(diào)查方法、直接的調(diào)查方法 2、間接的調(diào)查方法、間接的調(diào)查方法 訪談法訪談法 三、公共管理目標的確立三、公共管理目標的確立 1、確立公共管理目標的要求 公共管理運作過程進入確定 目標這一階段，標志著公共管理運 作方案的制定進入到實質(zhì)性的構(gòu)思 階段。 在確立目標時，必須綜合考慮多種因素：在確立目標時，必須綜合考慮多種因素： 一要考慮社會需要和現(xiàn)實條件；一要考

3、慮社會需要和現(xiàn)實條件； 二要考慮人們之間的各種利益關(guān)系；二要考慮人們之間的各種利益關(guān)系； 三綜合人們利益的最佳方法；三綜合人們利益的最佳方法； 四效果預(yù)測，包括對目標實現(xiàn)障礙的估計。四效果預(yù)測，包括對目標實現(xiàn)障礙的估計。 2 2、公共管理運作的具體計劃、公共管理運作的具體計劃 一個可行的公共管理計劃應(yīng)能回答以下一個可行的公共管理計劃應(yīng)能回答以下7 7個方面的個方面的 問題：問題： （1 1）公共管理機構(gòu)必須做什么）公共管理機構(gòu)必須做什么? ? （2 2）公共管理機構(gòu)現(xiàn)在何處）公共管理機構(gòu)現(xiàn)在何處? ? （3 3）公共管理機構(gòu)面臨的問題主要是什么）公共管理機構(gòu)面臨的問題主要是什么? ? （4 4

4、）公共管理機構(gòu)可能做些什么）公共管理機構(gòu)可能做些什么? ? （5 5）公共管理機構(gòu)采用哪種方案）公共管理機構(gòu)采用哪種方案? ? （6 6）方案實施中公共管理人員應(yīng)該在何）方案實施中公共管理人員應(yīng)該在何 處處? ? （7 7）如何了解公共管理機構(gòu)的工作狀況）如何了解公共管理機構(gòu)的工作狀況? ? 3、公共管理計劃的分類、公共管理計劃的分類 長遠計劃主要針對中期及其以上的目標而 擬定。在長期計劃中具體又包括三種類型： 策略性計劃是總體性的計劃 偶然性計劃是考慮到具體環(huán)境和條件而制定的各種 實際計劃 執(zhí)行計劃是具體的執(zhí)行規(guī)劃和意圖 短期計劃主要針對一年及其以內(nèi)的 目標而擬定。短期計劃通常只包括 公共管

5、理機構(gòu)要做的各種具體工作。 四、公共項目的目標管理法四、公共項目的目標管理法 1、目標管理法的含義 目標管理法是使每個時期所要達到的 具體目標明確化的方法。 在目標管理法中，項目總目標與公共管 理目標一致，而項目總目標又劃分為若 干具體的小目標(即項目分目標)，項目 分目標與項目總目標一致。在許多情況 下，項目分目標又可能包含著許多具體 的子目標，從而形成樹狀式的目標體系。 2、目標管理法的利弊、目標管理法的利弊 目標管理法的優(yōu)點：（1）有利于管 理工作的協(xié)調(diào)。（2）有利于減少盲 目性和誤導(dǎo)性。（3）有利于調(diào)動公 共管理人員的參與積極性。（4）有 利于對整個項目進行控制和監(jiān)督。 （5）有利于對

6、實施狀況進行評估。 目標管理法的缺陷： （1）協(xié)調(diào)難度大。 （2）目標易模糊。 （3）人員要求高。 第二節(jié) 公共管理運作方案的決策 一、公共管理運作方案的擬訂一、公共管理運作方案的擬訂 1、公共管理決策的重要特點 決策決策是決定問題的解決方法和途徑的過 程。在任何管理活動及管理活動的各個層 次中都存在決策。 問題一：決策是藝術(shù)創(chuàng)造，還問題一：決策是藝術(shù)創(chuàng)造，還 是理性過程是理性過程 問題二：決策是封閉行為，還問題二：決策是封閉行為，還 是公開行為是公開行為 問題一問題一 答案：公共管理決策是理性行為過程答案：公共管理決策是理性行為過程 民主程度越高，公共管理決策的程民主程度越高，公共管理決策的

7、程 序化越強序化越強 關(guān)于決策主要存在兩種觀點： 一種觀點認為決策主要是直覺和創(chuàng)造 性活動的結(jié)果，它主要表現(xiàn)為一種藝 術(shù)活動。 另一種觀點認為決策是一個理性過程， 它包括一些基本的思考步驟。 由此，形成兩種決策的類型： 程序式?jīng)Q策，程序式?jīng)Q策，是指遵循相對穩(wěn)定的 執(zhí)行程序，不可能更改，最多在時間上發(fā) 生變化。 非程序式?jīng)Q策，非程序式?jīng)Q策，是指不遵循固定的 程序，打破決策常規(guī)，帶有極大的非理性 和直覺色彩。這種決策常常是針對突發(fā)問 題。 公共管理中，由于大部分決策是集 體作出的，分工負責和專業(yè)化使得 管理人員個人只能在決策中起很小 的作用，因而決策主要是程序式的 理性行為過程。 問題二 答案：公

8、共管理決策是公開化決策。 公共管理組織是受社會公眾的委托和 授權(quán)來實施對社會公共事務(wù)的管理， 其決策行為及結(jié)果應(yīng)該充分反映社會 公眾的利益和要求，因此，公共管理 的決策過程必須是公開的和透明的。 公共管理決策公開化的意義： 實現(xiàn)社會公眾參與的有效途徑 預(yù)防公共決策失誤的重要保證 對公共組織實施社會監(jiān)督的基本前 提 公共管理決策的公開化應(yīng)該在以下 四個方面得到體現(xiàn)： （1）信息公開 （2）主動溝通 （3）積極回應(yīng) （4）接受監(jiān)督 2、擬訂方案的含義、擬訂方案的含義 擬訂方案擬訂方案指對決策目標進行深入的 分析、假設(shè)、推理和判斷，為實現(xiàn) 決策目標而準備一系列行動方案的 過程。 3、擬訂決策方案的特

9、征、擬訂決策方案的特征 圍繞決策目標必須擬訂多種方案 如果只擬訂一種方案，就無所謂 “決”。 “決決”必須是在若干方案對比中必須是在若干方案對比中 進行的進行的 擬訂方案的同時啟動方案的檢驗和審 定 公共管理方案實施一旦失誤，其消 極后果十分嚴重。 擬訂的方案是以預(yù)見性來指導(dǎo)實踐的 所謂預(yù)見性，就是擬訂方案時，不但要 總結(jié)過去的經(jīng)驗，考慮現(xiàn)在的實際，還要 估計未來，努力擬訂出可行、可靠的方案。 而公共管理決策所面臨著大量新的社會問 題，并沒有現(xiàn)成的做法和模式，更需要科 學性和預(yù)見性。 3、擬訂方案的作用、擬訂方案的作用 為實現(xiàn)決策目標而尋求有效途徑 成為決策的間接來源和依據(jù) 4、擬訂方案的原則

10、、擬訂方案的原則 目的性原則擬訂備選方案時必須 對準決策目標。 可行性原則對決策環(huán)境的各項因 素進行深入分析，使方案的實施具有 可操作性并有最大成功的可能。 整體詳盡性原則要求擬出所有實 際上可以實施的方案。 互相排斥性原則擬訂的各個備選 方案的內(nèi)容應(yīng)各自獨立、相互排斥， 不能只有形式上的不同而無實質(zhì)上的 不同。 5 、擬訂方案過程的要求、擬訂方案過程的要求 具體化具體化多樣化多樣化創(chuàng)新性創(chuàng)新性 123 6、擬訂方案的可行性分析、擬訂方案的可行性分析 可行性分析就是在擬訂方案時，要 根據(jù)實際情況，尋找并分析各種可 能達到目標的決策方案，并根據(jù)決 策環(huán)境的實際條件論證這些決策方 案的優(yōu)劣，以便讓

11、決策者從中選取 令人滿意的方案。 二、公共管理方案的抉擇二、公共管理方案的抉擇 1、方案抉擇的含義 方案抉擇指決策者在對智囊團的制訂 的多種備選方案進行全面的對比和評 價基礎(chǔ)上，最終確立一個最滿意方案 的工作。 備選方案是各種思路的產(chǎn)物，各具 特點，各有所長。 要善于決斷、敢于決斷。 選優(yōu)時不能求全責備，不能過分追 求理想化的十全十美的方案。 2、方案抉擇的作用、方案抉擇的作用 抉擇環(huán)節(jié)的重要職責對決策者的決策素質(zhì)提 出了嚴格的要求。 方案的抉擇過程實質(zhì)上是備選方案的優(yōu)化過 程。 科學合理的抉擇是方案實施成功的基礎(chǔ)。 方案抉擇在整個決策過程中處于 關(guān)鍵地位 3、方案抉擇的原則、方案抉擇的原則

12、全面性原則 客觀性原則 對比優(yōu)化原則 可行性分析原則 集體抉擇原則 4、綜合分析方法、綜合分析方法 綜合分析是對各備選方案按照決策 的要求作出或優(yōu)或劣以及優(yōu)劣程度 的鑒定。 綜合分析的內(nèi)容主要有兩個： 單項評價分析和總體評價分析。 有利條件與不利條件的分析。 綜合分析方法對方案鑒定的標準主要從三個角 度來考慮： 兩類目標的實現(xiàn)程度 代價與效果的比值 積極影響和消極影響的比值 從兩類目標的實現(xiàn)程度來看決策目標可以 分為必須達到的目標和希望達到的目標 從代價與效果的比值上看如 果取得的效果相同，那么，付出的代 價越小的方案就越好；而如果所付出 的代價相同，那么，取得的效果越大 的方案就越好。 從積

13、極影響和消極影響的比值 看積極作用相同的方案，其消極 影響越小的越好；反之，消極影響相 同的方案，其積極作用越大的越好。 5、方案抉擇的結(jié)果、方案抉擇的結(jié)果 多中選一 僅有一個方案完全符合目標的要求， 明顯優(yōu)于其它方案。 合多為一 在多個備選方案中取長補短，最終 形成一個全新方案。 重新擬定 各個備選方案都存在明顯弊端，很 難將它們綜合為一個令人滿意的方案。 要求有關(guān)人員重新擬定決策方案。 暫緩抉擇 各個備選方案都不太成熟，決策者 感到對決策問題胸中無數(shù)，短時間內(nèi) 難以擬定新的方案，因此只能暫緩選 擇方案。 6、方案試點的必要性、方案試點的必要性 決策方案選定后并不等于決策過程 的終結(jié)。公共管

14、理中重大問題的決 策，最好不要馬上付諸實施，一般 應(yīng)先采取小范圍試點，加以驗證、 補充和完善，然后再具體實施。 三、備選方案的抉擇標準三、備選方案的抉擇標準滿滿 意標準意標準 1、滿意標準的內(nèi)涵 決策者在收集信息、擬定方案、選擇 方案和實施決策階段都只能也只需要 得到一定程度的滿意，去尋求絕對的 最優(yōu)不僅是徒勞的、也是不必要的。 2、決策標準只能是滿意標準的原因 首先，人們的認識規(guī)律具有漸進性特征， 需要通過實踐、認識、再實踐、再認識的 過程，才能逐漸形成完整準確的認識。 其次，從理論上說最優(yōu)結(jié)果的前提 是列出全部的備選方案，但是，在 實踐中不可能列出全部方案，那么， 也就無法證明在列出的備選

15、方案中 最后選出的方案是最優(yōu)的。 再次，在決策的各個環(huán)節(jié)都存在著 價值判斷，特別是公共管理決策中， 由于受利益關(guān)系的影響，價值判斷 的作用更加突出。具體表現(xiàn)為： （1）在社會問題的界定和確立過程 中受到價值評價的影響，在社會問 題轉(zhuǎn)化為公共管理運作方案的過程 中，除了取決于這一問題本身的性 質(zhì)和影響程度之外，必然同時受到 決策者價值評價的制約； （2）公共管理運作方案的決策不能 脫離社會的文化背景，必然會反映 一定社會的文化價值觀念； （3）在選擇和運用研究方法上也存 在著價值評價的影響，研究方法的 不同對所需資料的要求也不同，研 究者受到研究時間和研究經(jīng)費的限 制，會對研究方法進行篩選和調(diào)整

16、， 結(jié)果使方案在很大程度上帶有研究 者個人的價值評價。 第三節(jié) 公共管理運作方案的實施 和修正 一、公共管理運作方案的實施一、公共管理運作方案的實施 公共管理運作方案的實施是一個完 整的過程，它主要包括以下三個階 段： 準備階段：包括制訂實施方案；思想 準備；組織與人力的準備；財物準備。 落實階段：包括設(shè)置一定的指揮中心指揮中心； 加強溝通、協(xié)調(diào)工作，明確各級組織 與人員的權(quán)責；實行有效的控制。 評估階段：對整個過程及其效果進行 檢查和評估，同時對方案本身的正確 與否加以檢驗。包括效果檢測；績效 考核；總結(jié)經(jīng)驗。 徐本禹案例 徐本禹,男，山東聊城人。 2004年“感動中國”年度人 物 時間序列

17、 1999 2003 2004 2005 2008 二、公共管理運作方案修正的必要性二、公共管理運作方案修正的必要性 1、方案實施問題和偏差的表現(xiàn) 執(zhí)行方案的人員沒有按運作方案規(guī)定的 程序和內(nèi)容執(zhí)行，出現(xiàn)了諸如“上有政 策，下有對策”的情況，導(dǎo)致方案目標 的偏離。 方案實施中由于不可控因素的干擾， 造成了方案執(zhí)行中的困難。 一定的方案經(jīng)決策而實施了一個階段 之后，不但沒有解決社會問題，反而 加重了問題的嚴重性，或者有時該方 案的實施不能產(chǎn)生任何效果。 2、公共管理運作方案修正的必要性 任何方案的制定都是一個復(fù)雜的認識過 程，有可能在某一方面或某些方面考慮 不周，認識發(fā)生偏差，就會導(dǎo)致方案偏 離

18、目標。 任何公共管理運作方案都帶有預(yù)測 性、風險性和探索性，這決定了相 應(yīng)的方案有失敗或非預(yù)期性結(jié)果出 現(xiàn)的風險。 決策行為本身是否科學也有重要意 義，假若決策者本身不按科學規(guī)律 辦事，所選擇的方案就有可能是錯 誤的。 由方案提出到實施的“時間推移” 會影響方案本身的修正。 3、方案修正的負效應(yīng)、方案修正的負效應(yīng) 它可能會影響到公共管理機構(gòu)的形象 或聲譽。 它會影響方案實施的進度和效率。 它在一定程度上會造成社會資源的浪 費。 它會影響人們對方案的信心。 4、方案修正的要求 力求方案制定的科學性 保證信息反饋的正確性 總之，在公共管理運作方案的制定與實 施過程中有兩個特別的關(guān)鍵的環(huán)節(jié)： 一是決

19、策前的問題確認，這是科學決策的 重要保障； 二是實施過程中的修正與補充，這是公共 管理運作方案實施達到預(yù)定目標的重要環(huán)節(jié)。 只有正確地決策，并不斷地修正和 補充方案，從而使方案有效地得到 貫徹執(zhí)行，才能真正實現(xiàn)公共管理 的目標。 第四節(jié)第四節(jié) 我國現(xiàn)行公共決策體制的問題我國現(xiàn)行公共決策體制的問題 我國現(xiàn)有的公共決策體制基本上是在計 劃經(jīng)濟體制的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展的。迄 今為止仍有許多缺陷和不足，不能適應(yīng) 社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)以 及全面建設(shè)小康社會的需要。從總體上 看，我國目前正處于由傳統(tǒng)決策體制向 現(xiàn)代決策體制的轉(zhuǎn)變時期，但傳統(tǒng)的決 策體制及決策模式并未徹底消除，現(xiàn)代 化的決策體制并

20、未最終確立起來。 我國公共管理決策體制的弊端我國公共管理決策體制的弊端 一、決策內(nèi)容一、決策內(nèi)容“越位越位”與決策主體的與決策主體的 “單調(diào)單調(diào)” 二、決策系統(tǒng)中樞機構(gòu)不健全二、決策系統(tǒng)中樞機構(gòu)不健全 三、信息、咨詢機構(gòu)比較薄弱三、信息、咨詢機構(gòu)比較薄弱 四、監(jiān)控機構(gòu)作用不到位四、監(jiān)控機構(gòu)作用不到位 五、決策程序法定化程度低五、決策程序法定化程度低 一、決策內(nèi)容一、決策內(nèi)容“越位越位”與決策主體的與決策主體的“單單 調(diào)調(diào)” 1、政府行政決策包攬大量的應(yīng)由市場、企業(yè)、社 會來作出的決策決策內(nèi)容“越位” 公共管理決策應(yīng)著眼于公共問題，提供公共服務(wù)， 服務(wù)于公共利益，只有社會、市場、企業(yè)、個人不 能

21、解決的問題才通過公共管理來決策。政府應(yīng)從 “越位”之處“退位”，從而達到“適位”。 2、黨與政府仍然是當代公共管理的“主力軍” 決策主體 “單調(diào)” 非政府公共組織在公共管理中所發(fā)揮的作用還 比較小 二、決策系統(tǒng)中樞機構(gòu)不健全二、決策系統(tǒng)中樞機構(gòu)不健全 1、主體之間職權(quán)不清，黨政不分、政事不分、政企不分。、主體之間職權(quán)不清，黨政不分、政事不分、政企不分。 黨政不分黨政不分 黨應(yīng)將純屬政府管理職能的行政權(quán)力歸還政府，即黨應(yīng)將純屬政府管理職能的行政權(quán)力歸還政府，即 不管具體的行政事務(wù)，從一個不管具體的行政事務(wù)，從一個“運動員運動員”轉(zhuǎn)變?yōu)檗D(zhuǎn)變?yōu)?“裁判員裁判員”，將工作的重點放在制定方針、路線、，將

22、工作的重點放在制定方針、路線、 政策和研究黨和國家的宏觀發(fā)展計劃等方面。政策和研究黨和國家的宏觀發(fā)展計劃等方面。 政事不分政事不分 人民把人民把“政府政府”理解成廣義的政府，既包括了黨、理解成廣義的政府，既包括了黨、 政府，又包括了這些事業(yè)單位甚至非政府公共組政府，又包括了這些事業(yè)單位甚至非政府公共組 織?？?。 政企不分政企不分 大量非政府公共組織大量非政府公共組織“官辦性官辦性”色彩較濃，色彩較濃， 政府對他們又沒有嚴格的規(guī)范和制約。政府對他們又沒有嚴格的規(guī)范和制約。 二、決策系統(tǒng)中樞機構(gòu)不健全二、決策系統(tǒng)中樞機構(gòu)不健全 2、行政決策中樞機構(gòu)的綜合協(xié)調(diào)中心地 位沒有確立。 中國政府職能還處在轉(zhuǎn)變之中，政府部門 之間的關(guān)系還未完全理順，政府各部門自 成體系，條塊分割，各自為政，互相推諉、 互相扯皮、互相封鎖，彼此牽制，造成行 政協(xié)調(diào)難度加大，任務(wù)加重。 二、決策系統(tǒng)中樞機構(gòu)不健全二、決策系統(tǒng)中樞機構(gòu)不健全 3、政府部門內(nèi)部決策與執(zhí)行高度統(tǒng)一， 難以有效控制違背公共利益的決策。 決策是利益的劃分，執(zhí)行是利益的實現(xiàn)，自 己訂立原則，然后自己執(zhí)行，難以有效控制 違背公共利益的決策。 決策與執(zhí)行相對分開應(yīng)成為各級政府機構(gòu)改革 的一條不可替代的原則。 二、決策系統(tǒng)中樞機構(gòu)不健全二、決策系統(tǒng)中樞