論行政訴訟受理難現(xiàn)實(shí)表現(xiàn).doc

1、論行政訴訟受理難現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)一、法院拒收訴狀論行政訴訟受理難的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)起訴人向法院提交起訴狀材料法院或立案法官拒絕接受立案材料這是實(shí)踐中一個(gè)較為普遍的現(xiàn)象。從違法的成本和風(fēng)險(xiǎn)角度分析不收訴狀或許是法院最好的辦法。因?yàn)榈谝辉诜ㄔ翰皇赵V狀的情況下起訴人不能證明自己曾前去法院遞交訴狀;第二起訴人無(wú)法行使行政訴訟法第42條規(guī)定的對(duì)不予受理案件的上訴權(quán)因?yàn)榉ㄔ翰](méi)有下發(fā)不予受理的裁定;其三立案法官不會(huì)因此受到違法、違紀(jì)懲處。問(wèn)題的關(guān)鍵是行政訴訟法及解釋也沒(méi)有規(guī)定法院一定要接受訴狀。似乎這是應(yīng)有之義法院當(dāng)然應(yīng)當(dāng)收受起訴人的起訴材料似無(wú)需規(guī)定。但是當(dāng)這個(gè)所謂“應(yīng)有之義”在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)問(wèn)題或成為一個(gè)制度漏洞時(shí)我們就

2、應(yīng)當(dāng)在法條中給予明確。試以起訴人的材料不齊這一情況進(jìn)行分析說(shuō)明。若干解釋第32條第4款規(guī)定:“因起訴狀內(nèi)容欠缺而責(zé)令原告補(bǔ)正的從人民法院收到補(bǔ)正材料之日起計(jì)算?！痹摋l旨在規(guī)定法院的立案審查期限的起算時(shí)間但不是很明確地規(guī)定了法院的材料告知權(quán)力或義務(wù)(從法條上看不出該規(guī)定是法院的權(quán)力還是義務(wù)或既是權(quán)力又是義務(wù))。據(jù)此規(guī)定起訴材料不齊的法院可責(zé)令起訴人補(bǔ)正材料那么這又存在兩種情況。一是法院告知需補(bǔ)正材料的同時(shí)先把起訴人的材料收下并出具收據(jù)或發(fā)放材料補(bǔ)正清單之書(shū)面通知。二是法院告知需補(bǔ)正材料之后將起訴人的材料先全部退回由起訴人資料備齊后再提交法院。這兩種方式立案法官采用任何一種都不違反規(guī)定。顯然第二種

3、方式對(duì)起訴人不利。因?yàn)榱阜ü贌o(wú)形中拒收了訴狀起訴人將無(wú)法證明自己曾經(jīng)前去法院提交過(guò)起訴材料。法院甚至可以以材料不齊為由讓起訴人反復(fù)補(bǔ)正材料從而拖延立案。起訴人的權(quán)利何以救濟(jì)?其不能提起上訴因?yàn)榉ㄔ簺](méi)有作出不予受理的書(shū)面裁定起訴人只能申訴但即使申訴也無(wú)法證明自己曾多次前往法院立案。這就使起訴人陷入有理說(shuō)不清的無(wú)助境地。二、收了訴狀不給“收據(jù)”與上一個(gè)問(wèn)題一樣看似是小問(wèn)題實(shí)際上是起訴人行使訴權(quán)的一大障礙。收了訴狀一定要給收據(jù)嗎?根據(jù)現(xiàn)行行政訴訟法及其解釋答案是“不一定”。因?yàn)楝F(xiàn)行行政訴訟法及其解釋沒(méi)有規(guī)定人民法院收到起訴人的起訴材料之后一定要給起訴人收據(jù)或類似書(shū)面憑證。據(jù)此起訴人前往法院提交起訴

4、材料后可能空手而歸若遇法院拖延立案、不予答復(fù)的情形起訴人無(wú)法證明自己何時(shí)來(lái)到法院遞交了起訴材料。若干解釋第32條規(guī)定人民法院應(yīng)當(dāng)在七天之內(nèi)決定是否受理起訴人的起訴起算時(shí)間是“受訴人民法院收到起訴狀之日起計(jì)算”。人民法院收到起訴狀不給收據(jù)使得這一起算標(biāo)準(zhǔn)因?yàn)闆](méi)有起訴人的監(jiān)督、參與而成為人民法院的單方標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)事人的訴權(quán)將因此難獲救濟(jì)。因?yàn)榉ㄔ簺](méi)作出不予受理的裁定起訴人不能根據(jù)行政訴訟法第42條的規(guī)定提起上訴也難以根據(jù)若干解釋第32條第3款的規(guī)定“向上一級(jí)人民法院申訴或者起訴”因?yàn)槠鹪V人無(wú)法證明曾向法院遞交過(guò)起訴狀。筆者認(rèn)為訴訟程序的進(jìn)行雖然是在法院的主導(dǎo)下但是應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)起訴人的參與因?yàn)槠鹪V人的參與本身

5、也是對(duì)人民法院依法行使審判權(quán)的監(jiān)督。收了訴狀后給付收據(jù)就體現(xiàn)了起訴人對(duì)審判權(quán)的參與和監(jiān)督并可有效維護(hù)起訴人的訴權(quán)及其救濟(jì)的權(quán)利。因此應(yīng)當(dāng)設(shè)置法院出具收據(jù)的義務(wù)。三、文本上缺少書(shū)面告知制度在起訴與受理環(huán)節(jié)法院與起訴人的溝通及其決定的傳達(dá)務(wù)必使用書(shū)面形式才能有效約束司法行為防止法院違法行使權(quán)力或借故拖延立案或不予立案。在起訴與受理階段法院與起訴人的溝通和來(lái)往主要是在“決定受理或不受理”、“責(zé)令補(bǔ)正材料”、“告知變更原被告”、“告知管轄法院”、“告知訴訟權(quán)利義務(wù)和舉證須知”等幾個(gè)方面?，F(xiàn)行行政訴訟法沒(méi)有規(guī)定法院應(yīng)當(dāng)以書(shū)面的形式(包括送達(dá)書(shū)面決定)告知起訴人上述事項(xiàng)。民事訴訟法對(duì)于以上幾個(gè)方面也沒(méi)有相

6、關(guān)規(guī)定。我們或認(rèn)為這是不言而喻的事情無(wú)需明確規(guī)定。但其實(shí)際上導(dǎo)致了行政訴訟的受理行為得不到切實(shí)的規(guī)范和約束。由于沒(méi)有書(shū)面告知或決定制度法院可能口頭責(zé)令補(bǔ)正材料口頭要求起訴人另向其他法院起訴口頭要求變更被告甚至口頭決定不予受理雖不違反現(xiàn)行法規(guī)定但上述告知或決定如果錯(cuò)誤、違法起訴人因沒(méi)有書(shū)面證據(jù)難以證明曾被法院告知錯(cuò)誤事項(xiàng)、被加重起訴證明責(zé)任、被告知錯(cuò)誤的管轄法院或者應(yīng)受理而不受理而導(dǎo)致難以補(bǔ)救受到侵害的訴權(quán)欲究責(zé)任而不能。因此本文非常注重建立法院書(shū)面告知制度使每一個(gè)司法行為因?yàn)橛辛藭?shū)面載體而不敢隨意作出。完善書(shū)面告知制度是完善責(zé)任追究制度的前提和基礎(chǔ)有利于規(guī)范司法行為、約束司法自由裁量權(quán)防止法院

7、利用制度漏洞刁難起訴人、增加起訴和受理的難度。四、法院對(duì)于有立案爭(zhēng)議的案件一般不予立案工作思路狹窄、有明顯惰性對(duì)于有立案爭(zhēng)議的案件或者說(shuō)拿不準(zhǔn)是否應(yīng)當(dāng)立案的案件法院應(yīng)當(dāng)怎樣處理?基于法院受理行政案件的惰性法院通常對(duì)此類案件不愿意受理但又不想直接作出不予受理的決定給起訴人以上訴的機(jī)會(huì)為自己的決定帶來(lái)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)?！皩?duì)于隨著形勢(shì)的發(fā)展和法治的進(jìn)步行政行為的方式不斷豐富行政管理的領(lǐng)域不斷拓展人民群眾的司法需求不斷增長(zhǎng)行政爭(zhēng)議的特點(diǎn)不斷變化?！币虼擞辛笭?zhēng)議的案件也必然增多如何處理此類案件成為行政訴訟立案工作應(yīng)當(dāng)積極面對(duì)和有效解決的問(wèn)題。筆者的意見(jiàn)是對(duì)于立案與否有爭(zhēng)議的案件應(yīng)當(dāng)先行立案由法院行政庭組成合議

8、庭之后進(jìn)一步研究審查認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)立案的可以裁定駁回起訴。這樣旨在突出訴權(quán)的價(jià)值使得行政爭(zhēng)議被更加理性地妥善對(duì)待。有“駁回起訴”斷后不必?fù)?dān)心不符合立案條件的案件被審理而宣判。五、法院訴前協(xié)調(diào)妨礙正常立案、甚至故意拖延立案調(diào)解被譽(yù)為法治建設(shè)的東方經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)法律文化中調(diào)解是一種非常重要的糾紛解決方式縱然有仲裁、訴訟等近現(xiàn)代成熟的糾紛解決管道但是調(diào)解這一古老的糾紛解決方式在中國(guó)法律文化和實(shí)踐中仍然占據(jù)著重要的一席之地。尤其是在當(dāng)今所謂“大調(diào)解”的制度框架和指導(dǎo)思想之下調(diào)解開(kāi)始滲入訴訟程序的各個(gè)環(huán)節(jié)。幾乎每個(gè)法院都建立了訴前調(diào)解機(jī)構(gòu)并配備專門(mén)法官專司調(diào)解事務(wù)。凡存在調(diào)解可能的案件都會(huì)被送到訴前調(diào)解機(jī)構(gòu)給予

9、先行調(diào)解以期化解糾紛于無(wú)形協(xié)調(diào)矛盾于和諧。行政訴訟實(shí)踐中也存在大量的訴前協(xié)調(diào)(之所以稱協(xié)調(diào)因?yàn)楝F(xiàn)行行政訴訟法明確規(guī)定行政訴訟不適用調(diào)解)。法院在遇到征地拆遷、移民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革等重大行政案件或涉及多人的行政案件時(shí)往往會(huì)在受理之前向上級(jí)或同級(jí)黨委或政府反映由其自行組織或責(zé)成法院組織人員對(duì)起訴人進(jìn)行協(xié)調(diào)俗稱“說(shuō)服教育”。法院沒(méi)有組織立案反而進(jìn)行“協(xié)調(diào)”其目的除了解決爭(zhēng)議之外也可能包含希望起訴人放棄起訴。我們不否認(rèn)訴前協(xié)調(diào)的功能作用但是訴前調(diào)解也可能成為法院拖延或拒絕立案的手段成為起訴人行使訴權(quán)的羈絆和障礙。我們認(rèn)為訴前調(diào)解需經(jīng)過(guò)當(dāng)事人的同意方能進(jìn)行而且在合理期間內(nèi)未能協(xié)調(diào)成功的應(yīng)當(dāng)立即立案審理。六

10、、起訴材料完善制度缺失法院未盡到初步審查和審慎告知義務(wù)起訴人起訴提交的材料不齊在實(shí)踐中是大量存在的現(xiàn)象尤其在當(dāng)下中國(guó)民眾對(duì)法律的知曉程度低往往不知道如何提起訴訟或提起訴訟需要提交哪些材料。實(shí)踐中很多當(dāng)事人因?yàn)椴牧喜积R被“不予立案”或“駁回起訴”?！安牧喜积R”甚至?xí)蝗嗣穹ㄔ豪媒韫释涎恿富虿挥枇浮Ｒ虼嗽V狀不規(guī)范、材料不齊竟成了起訴人提起行政訴訟的一大阻礙。我們委實(shí)不應(yīng)該讓“訴狀不規(guī)范、材料不齊”傷害到起訴人的訴權(quán)。1若干解釋第32條第3款“起訴狀內(nèi)容欠缺”的理解本文認(rèn)為這句話應(yīng)當(dāng)根據(jù)立法本意做擴(kuò)大解釋。據(jù)字面含義是指“起訴狀”內(nèi)容欠缺或不完整如訴狀中無(wú)具體的訴訟請(qǐng)求、無(wú)明確的被告、原告身份

11、信息沒(méi)有記明等等。但我們認(rèn)為立法本意絕不只是指起訴狀內(nèi)容欠缺同時(shí)隱含了除起訴狀之外的其他起訴材料不齊的意思。須知起訴人起訴時(shí)除了提交起訴狀外必然會(huì)提供其他材料如證明行政行為存在及其內(nèi)容的材料、原告身份材料等等。立法只關(guān)注起訴狀內(nèi)容欠缺而不問(wèn)及材料欠缺的做法是不全面的。起訴狀內(nèi)容欠缺可以責(zé)令補(bǔ)正其他材料欠缺當(dāng)然也是可以責(zé)令補(bǔ)正的。總之我們認(rèn)為若干解釋的這個(gè)規(guī)定應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大解釋和理解如果這種擴(kuò)大解釋似過(guò)于超越字面含義那么不如在修法時(shí)給予專門(mén)規(guī)定。所謂材料不齊須首先明確起訴人需提交哪些材料。這些材料是起訴人根據(jù)法律、法規(guī)及司法解釋的相關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)提交證明符合起訴條件的證明材料。如果沒(méi)有提交或提交不完全便稱

12、之為“材料不齊”。為了方便起訴人起訴對(duì)于訴狀的內(nèi)容、格式以及提交哪些起訴材料應(yīng)當(dāng)做最低限度的要求。然而這不是本章要探討的主要內(nèi)容本章主要探討人民法院應(yīng)當(dāng)在此事上何以作為。人民法院應(yīng)當(dāng)積極幫助起訴人起訴而不是放任起訴人因訴狀不規(guī)范、材料不齊而遭遇不予受理的后果。2若干解釋第32條第3款“責(zé)令原告補(bǔ)正”的理解這句話是規(guī)定了人民法院的權(quán)力還是義務(wù)?抑或既是權(quán)力又是義務(wù)呢?解決這個(gè)問(wèn)題很重要。從“責(zé)令”一詞語(yǔ)氣來(lái)看仿佛這是人民法院的權(quán)力。但從整個(gè)法條來(lái)看該問(wèn)題著實(shí)難以回答。該法條的表述是“因起訴狀內(nèi)容欠缺而責(zé)令原告補(bǔ)正的從人民法院收到補(bǔ)正材料之日起計(jì)算”。這個(gè)法條出現(xiàn)在這里目的是為了規(guī)定立案審查的期限

13、似乎根本無(wú)意在“責(zé)令原告補(bǔ)正”這個(gè)事情上為人民法院授以權(quán)力或科以義務(wù)。既然立法本意無(wú)心于此我們不再擅作揣測(cè)但很明顯該法條至少?zèng)]有認(rèn)為人民法院有義務(wù)責(zé)令原告補(bǔ)正材料而本文恰恰主張人民法院有此義務(wù)行政訴訟法的修改不僅應(yīng)當(dāng)規(guī)定人民法院的這個(gè)義務(wù)還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確人民法院應(yīng)當(dāng)積極幫助起訴人行使訴權(quán)“大力推行訴訟引導(dǎo)和指導(dǎo)、權(quán)利告知、風(fēng)險(xiǎn)提示等措施由于起訴人法律知識(shí)不足導(dǎo)致起訴狀內(nèi)容欠缺、錯(cuò)列被告等情形的應(yīng)當(dāng)給予必要的指導(dǎo)和釋明不得未經(jīng)指導(dǎo)和釋明即以起訴不符合條件為由予以駁回?！比嗣穹ㄔ悍湃纹鹪V人因訴狀不規(guī)范、材料不齊而遭遇不予受理的后果同樣是漠視人民權(quán)利、惰于行政審判權(quán)的表現(xiàn)。3人民法院應(yīng)盡初步審查義務(wù)

14、積極幫助起訴人獲得立案人民法院在收到訴狀材料以后應(yīng)初步審查起訴人的訴狀是否規(guī)范、欠缺哪些材料能夠當(dāng)場(chǎng)補(bǔ)正的應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)補(bǔ)正不能當(dāng)場(chǎng)補(bǔ)正的應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)一次性書(shū)面告知起訴人需補(bǔ)正全部材料。這可避免起訴人因訴狀材料有小瑕疵而多跑一趟法院。此外一方面行政訴訟比民事訴訟有更強(qiáng)的專業(yè)性;另一方面當(dāng)下中國(guó)民眾的法律知識(shí)欠缺對(duì)于“民告官”不會(huì)告很多起訴人不知道提起行政訴訟要提交哪些材料以及如何選擇被告、選擇法院等。因此在行政訴訟的制度設(shè)計(jì)上法院還應(yīng)當(dāng)負(fù)有進(jìn)一步的幫助義務(wù)即幫助起訴人完善起訴手續(xù)和成就起訴條件。例如起訴人的原告資格有瑕疵應(yīng)當(dāng)讓其他人做原告才符合立案要求就應(yīng)當(dāng)告知起訴人更換起訴人;如果起訴人選擇被告錯(cuò)誤就

15、應(yīng)當(dāng)告知起訴人更換被告;如果起訴人的起訴狀寫(xiě)得不規(guī)范應(yīng)當(dāng)告知起訴人起訴狀的書(shū)面格式幫助當(dāng)場(chǎng)完善起訴狀格式;如果起訴人立案必需的材料需要向有關(guān)部門(mén)索取或者有其他特殊途徑應(yīng)當(dāng)告知起訴人獲取材料的上訴方式和途徑必要時(shí)由人民法院開(kāi)具介紹信給起訴人以便于其獲取。這樣可以避免起訴人因材料有小問(wèn)題被不予立案或立案后被駁回起訴導(dǎo)致反復(fù)起訴既增加起訴人的訴訟成本又增加法院的審理成本浪費(fèi)訴訟資源;同時(shí)也可避免起訴人不知道如何獲取材料或不知道如何備齊材料而對(duì)行政訴訟喪失信心和耐心轉(zhuǎn)而尋求上訪等非理性的訴求方式。另外鑒于民眾法律意識(shí)不強(qiáng)、知識(shí)欠缺法院在立案時(shí)還應(yīng)當(dāng)向起訴人送達(dá)書(shū)面訴訟須知詳細(xì)告知訴訟權(quán)利義務(wù)、舉證責(zé)任

16、等事項(xiàng)如當(dāng)事人有疑問(wèn)還應(yīng)當(dāng)耐心解答。七、不允許口頭起訴相比較民事訴訟行政訴訟更應(yīng)該簡(jiǎn)便起訴方式使更多的行政爭(zhēng)議在合法合理的軌道上予以解決。民事訴訟法第109條規(guī)定了口頭起訴條件是當(dāng)事人書(shū)寫(xiě)有困難。行政訴訟法卻沒(méi)有規(guī)定口頭起訴。由于起訴人提起行政訴訟的難度要高于民事訴訟所以為了減輕起訴人的起訴難度可以允許口頭起訴。只有書(shū)面起訴沒(méi)有口頭起訴是不完整的后者應(yīng)當(dāng)成為前者的補(bǔ)充因?yàn)橹袊?guó)很多落后地區(qū)、偏遠(yuǎn)山區(qū)人民群眾的文化水平較低起訴人不會(huì)寫(xiě)訴狀的情況并不鮮見(jiàn)。起訴人口頭陳述起訴內(nèi)容由法院記入筆錄進(jìn)入立案審查程序。九、結(jié)語(yǔ)行政訴訟法實(shí)施已有22年實(shí)施中出現(xiàn)問(wèn)題導(dǎo)致近年行政訴訟受案率下降行政訴訟未能成為解決行政爭(zhēng)議的有效途徑從而引致信訪案件居高不下。學(xué)術(shù)界對(duì)行政訴訟法修改的呼聲很高但似乎對(duì)行政訴訟受理和起訴環(huán)節(jié)的問(wèn)題重視不夠。撰寫(xiě)此文意欲說(shuō)明行政訴訟