公共服務(wù)民營化中的政府角色問題研究

1、公共服務(wù)民營化中的政府角色問題研究摘要：公共服務(wù)民營化改革興起于上世紀80年代初的西方國家政府改革。近年來，我國政府也開始在公共服務(wù)領(lǐng)域進行民營化的探索，并取得了不錯的效果。通過對“政府失敗”的分析，指出公共服務(wù)民營化是解決“政府失敗”問題和提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率的必然選擇，并已成為全球行政改革的主要取向和不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。但是，我們必須認識到，在民營化改革的實踐中還存在著很多問題，這些問題如果不加以解決勢必要影響整個民營化的過程、影響公共服務(wù)的質(zhì)量、影響服務(wù)型政府的建立。政府作為公共服務(wù)民營化的主導(dǎo)，發(fā)揮著重要的作用即參與作用，監(jiān)督作用，引導(dǎo)作用。所以政府應(yīng)該積極主動在充分完善自身的條件下，再

2、發(fā)揮對民營機構(gòu)的監(jiān)督和對公眾的引導(dǎo)作用。關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；民營化；政府； 角色the role of government in privatization of public service(guo xiao mei, graduates of administration management, 2010)abstract: it was in the early 80s of last century when the research on privatization of public service was inspired by the western government re

3、velation. in recent years, our government has started studying privatization in the field of public services, and has made some progress. through an analysis made to “government failure”, it is shown that the privatization of public service is an inevitable solution to government failure, thus impro

4、ving both the quality and effectiveness of public service. it has been a main orientation and irreversible trend of global administrative reform. however，we should realize that there are many problems in the process of public services privatizationif we can not resolve these problems，they will hold

5、back the process of privatization，lower the quality of public services and postpone the estabilishment of service-oriented government. a government, as the organization to lead the public service to privatization, plays an important role in this course, including participation, supervision and guida

6、nce. therefore the government should take the initiative in improving their conditions fully, then play on the private sector oversight and guiding role of the public.key words: public service; privatization; government; role 引言近年來，在眾多的民營化問題研究者中，當以薩瓦斯為代表。自20世紀70年代以來，他圍繞民營化問題相繼出版3本著作：公共部門的民營化：如何縮小政府(

7、1980)，民營化：改善政府的要徑(1987)，民營化與公司部門的伙伴關(guān)系(2000)?？梢哉f，在民營化問題研究領(lǐng)域中，薩瓦斯既是開拓者，也是系統(tǒng)研究者。在其最近的一本書中，作者對西方國家民營化改革進行了理論與實際相結(jié)合的系統(tǒng)闡述。首先，提出民營化的歷史背景與現(xiàn)實需要，認為市政府增長與民眾需求之間的矛盾導(dǎo)致這一改革的產(chǎn)生；為了奠定民營化的理論基礎(chǔ)，作者進一步分析了公共物品與服務(wù)供給的制度形式，提出提供物品與服務(wù)的政府機制安排與市場機制安排及復(fù)合的制度形式等。其次，薩瓦斯重點從實證角度具體分析美國等西方國家民營化的改革實踐。在研究途徑上，國內(nèi)對于民營化問題的研究可以區(qū)分為兩類不同觀點。一類以經(jīng)濟

8、學(xué)界的專家學(xué)者為代表，主張在國內(nèi)大力推進民營化改革，認為民營化是改變當前公共服務(wù)供給效率不高、政府財政緊張的現(xiàn)狀，從而為積極發(fā)展民營經(jīng)濟的最佳選擇。然而，他們卻忽視了政府管理與設(shè)計，因此具有一定的片面性。國內(nèi)對于民營化問題的研究還有另一類觀點，那就是在認識到民營化改革對于我國政府治理的必要性之后，很清晰地對這種“化公為私的改革舉措表示了某些擔心。這些觀點體現(xiàn)在下列作品中：原飚的論文公用企業(yè)民營化質(zhì)疑：兼論公用企業(yè)管制改革出路，定明捷的論文公共服務(wù)民營化中的政府責任，鐘明霞的論文公用事業(yè)特許經(jīng)營風險研究及王俊豪的論文我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)民營化改革的若干思考，如此等等。這些作者認為，民營化的基本內(nèi)容是

9、國家對企業(yè)的所有權(quán)部分地向私人轉(zhuǎn)移，它本身不必然導(dǎo)致效率的提高，真正對經(jīng)濟效率發(fā)生作用的是有關(guān)制度的安排，如監(jiān)督制度、破產(chǎn)制度等。民營化于我國不是越快越好，而必須是漸進的過程，在原有制度沒有改變的條件下，盲目民營化將不利于改革的順利推進。民營化需要政府承擔起重要責任，如監(jiān)督、鼓勵、引導(dǎo)乃至服務(wù)責任等。相對于對我國推行民營化改革一片贊揚之詞來說，這部分學(xué)者的觀點較為理性和保守，但卻引出筆者對民營化研究的另一種路徑，那就是從政府管理的立場出發(fā)，以公共利益是否得到滿足為標準，客觀評價民營化功過是非，并積極尋找建設(shè)性對策，以便更好地推動民營化進程。一、 民營化產(chǎn)生的必然性（一）相關(guān)概念1、“政府失敗”

10、，是指個人對公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好滿足，公共部門在提供公共物品時趨于浪費和濫用資源，公共支出成本規(guī)模過大或者效率低下，政府的活動達不到預(yù)期的目的這樣一些情況。薩瓦斯列舉了政府失敗的種種表現(xiàn)：無效率，人浮于事，生產(chǎn)率低下；產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量低劣；營利性政府企業(yè)持續(xù)虧損和債務(wù)增加；缺乏管理技能或足夠的管理權(quán)限；對公眾缺乏回應(yīng)性；設(shè)備維護質(zhì)量低下；資本投入不足；過度的垂直一體化；管理方法或產(chǎn)品過時，缺乏營銷能力；目標多樣化且相互矛盾；機構(gòu)使命缺乏相關(guān)性甚至誤導(dǎo)；資產(chǎn)未充分利用或使用效益不佳；存在違法經(jīng)營行為；存在盜竊和腐敗現(xiàn)象。2、公共服務(wù)，是政府提供的服務(wù)形式存在的公共物品，是

11、公共物品的具體表現(xiàn)形式。公共服務(wù)具有以下兩個特征：一是排他性。排他性是指一個人消費了一單位某種產(chǎn)品就排除了其他人來消費同一單位的產(chǎn)品。二是競爭性。競爭性是指一個人消費了某種產(chǎn)品就減少了這種產(chǎn)品其他人消費的數(shù)量。根據(jù)以上兩個特點可將公共服務(wù)分為以下三類：1. 純公共服務(wù)。這類服務(wù)不具有排他性和競爭性，主要是指一些政府機關(guān)的基本職能，國家的行政管理職能。例如：制定執(zhí)行法律規(guī)章制度，行政協(xié)調(diào)，基礎(chǔ)科學(xué)研究等，由此為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境和支持。2. 準公共服務(wù)。這種公共服務(wù)不同時具有排他性和競爭性，一般涉及公共基本利益，例如公共圖書館，環(huán)境保護，基礎(chǔ)建設(shè)等等。3. 競爭性公共服務(wù)。這種公共服務(wù)同

12、時具有排他性和競爭性，主要是針對社會個體和特殊群體所提供，個人受益大于公眾受益。如非義務(wù)教育，污水處理，垃圾收集，中介性服務(wù)機構(gòu)等等。3、民營化，是指政府利用市場或私人部門來執(zhí)行公共項目，參與公共服務(wù)的生產(chǎn)及輸送的過程。其中包括：政府部門通過契約外包，業(yè)務(wù)分擔，共同生產(chǎn)或解除管制等方式，將部分職能轉(zhuǎn)由民間部門經(jīng)營，政府只需承擔財政籌措，業(yè)務(wù)監(jiān)督以及績效成敗責任。（二）公共服務(wù)民營化產(chǎn)生的必然性傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)理論認為：市場組織存在著重大的弊端，如公共物品供給缺乏，壟斷，外部經(jīng)濟負效應(yīng)等，統(tǒng)稱為“市場失靈”所以私人提供公共物品將導(dǎo)致資源配置的損失，從而為政府以壟斷的方式供給公共服務(wù)提供了理論依據(jù)。然而

13、由于政府失敗現(xiàn)象的存在，公眾對政府的服務(wù)怨聲載道，從而導(dǎo)致了政府的信任危機，財政危機和管理危機。公共選擇理論認為政府失靈的原因在于：政府官員和政府組織都是理性自私的經(jīng)濟人，他們以追求自身效用最大化為出發(fā)點，追求預(yù)算的最大化，并不斷擴張組織規(guī)模，所以政府并不能通過“有形的手”實現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)。顯然，絕對的市場化和絕對的政府提供公共產(chǎn)品都會導(dǎo)致市場失靈和政府失靈，且都不可能滿足公眾日益多樣化的社會需求，實現(xiàn)公共服務(wù)供給方式的多元化成為必然選擇，公共服務(wù)民營化也就應(yīng)運而生。公共服務(wù)民營化是以政府為主導(dǎo)，以市場化和社會化為主體，以公眾滿意為標準，打破政府壟斷，引進競爭機制，構(gòu)建政府，私營部門相

14、互合作的公共服務(wù)體系，政府為安排者，私營部門為生產(chǎn)者，公眾為消費者，其實質(zhì)在于給予公眾更多的選擇空間，即“用腳投票的機會”，使公眾自主選擇公共服務(wù)主體，通過刺激競爭提高公共服務(wù)質(zhì)量。所以，公共服務(wù)民營化的問題不在于公營對私營，而是競爭對壟斷。公共服務(wù)民營化是手段，而不是目的。其目的是在不擴大政府規(guī)模，不增加公共財政支出的情況下，改善公共服務(wù)的提供，提高行政效率，增強政府能力。在民營化過程中，政府的生產(chǎn)性功能轉(zhuǎn)向民間部門，使民間力量得到有效的釋放和發(fā)揮，并納入國家建設(shè)和社會發(fā)展的體系，使政府的單中心治理模式變?yōu)檎鐣?，市場的多中心互動治理結(jié)構(gòu)，從而達到善治的目的。二、公共服務(wù)民營化的優(yōu)勢（一

15、）降低公共服務(wù)的成本，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量過去，政府是以壟斷的方式為公眾提供公共服務(wù)，政府可以任意決定服務(wù)的種類、質(zhì)量、時間等且不用擔心公眾會不接受，因此政府沒有壓力擔心做得不好，也沒有動力要去做得更好，只是在自己的貪欲下隨便做完，敷衍了事，即便這樣他們也不會受到任何的懲罰。而公眾卻沒有選擇，他們只是付出越來越多的金錢而得到質(zhì)量更差的服務(wù)。無形之中，政府的成本上漲了，社會資源遭到極大浪費。實施民營化之后，打破了政府壟斷，引入競爭機制。企業(yè)是以盈利為目的，消費者就是上帝，消費者可以選擇這家企業(yè)，對它不滿意馬上就可以換另外一家，這對企業(yè)之間造成了一定的壓力性競爭，他們努力為消費者著想，根據(jù)市場

16、的變化和消費者需求的變化及時做出調(diào)整，盡全力的在保證自己收益的情況下去提供最高效率和質(zhì)量的服務(wù)，雖然它以自己的盈利為目的但是卻從客觀上提高了居民享受公共服務(wù)的質(zhì)量。（二）吸收民間資本，整合國家資源改革開放以來，人們的生活水平得到很大提高，對公共服務(wù)的要求也隨之越來越高，不僅體現(xiàn)在數(shù)量上也體現(xiàn)在質(zhì)量上。可是政府提供公共服務(wù)的能力是有限的，政府財政對公共服務(wù)的支出比例也是有限度的，不可能完全滿足公眾的需求，反而，如果強求則會降低公共服務(wù)的質(zhì)量進而影響國家經(jīng)濟的發(fā)展，形成一個惡性循環(huán)。在這種情況下，政府公共服務(wù)的民營化則可以解決這個問題，不僅可以吸收民間資本為國家服務(wù)，減輕公共服務(wù)膨脹的壓力，節(jié)省國

17、家財政支出，也為民間資本自身提供了資本獲利的機會。此外，政府在某些公共服務(wù)上缺乏專業(yè)人才，技術(shù)和管理也比較老化，而企業(yè)和民間機構(gòu)則可以彌補這些方面，通過籠絡(luò)專業(yè)人才、創(chuàng)新方法和技術(shù)、提供更好的公共服務(wù)，減少政府服務(wù)的壟斷，減輕政府的腐化現(xiàn)象，使國家資源得到更優(yōu)的配置，促進政府公共服務(wù)和經(jīng)濟的雙重發(fā)展。盡管民營化取得了一些成效，但綜觀這些成效，可能并沒有像改革者預(yù)料的那樣可以解決許多目前存在的社會治理問題。三、 公共服務(wù)民營化對政府管理提出的難題（一）民營化可能帶來經(jīng)濟損失所謂經(jīng)濟損失，指民營化造成國有資產(chǎn)的損失，它既可以直接指政府財產(chǎn)的損失，也可以表現(xiàn)為國有企業(yè)的虧損，最終它是公共利益的損失。

18、以公私合營方式為例，一般情況下，政府會把一些公共服務(wù)項目如供水、污水處理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等拿來與非國有資金合作，雙方各占一定比例。由于政府國有資金短缺，所以只能以固定資產(chǎn)折價來抵充合資比例，形成外資實際出資，國有固定資產(chǎn)“以產(chǎn)抵資”的合作形式。在這種常見的民營化方式中，由于改革者缺少必要的知識和技能、沒有完善的監(jiān)督制約機制、缺乏科學(xué)的評估方法等，使得國有資產(chǎn)要么因為管理者的腐敗行為而直接流失，要么因為過低的估價而間接流失。（二）民營化沒有完全體現(xiàn)公共性公共服務(wù)的最初出發(fā)點就是體現(xiàn)公共性，要求公共服務(wù)供給做到公平與公正。然而引入市場機制以后，生產(chǎn)者以盈利為目的，它會按照市場競爭法則去選擇有利于其獲

19、利的服務(wù)項目，對于那些不能很好獲利但又不能不提供的服務(wù)，則有可能消極供給。對于消費者而言，它無需集體性統(tǒng)一地消費，因而可以選擇不同服務(wù)或不同層次的服務(wù)，但對于那些生活困難者來說卻是沒有選擇權(quán)的。當一部分人被剝奪了某些選擇權(quán)時，很難說是社會公正的表現(xiàn)。以公共交通為例，公交是市民上班出行必不可少的交通工具，在這方面，住在市區(qū)的人和郊區(qū)的人不應(yīng)該有所差別。國有公交不能因為住戶少、地方偏、不掙錢而不開通郊區(qū)線路。但民營化后，私營公司出于效益考慮不會去積極主動開辟“冷線”，相反卻爭先恐后的去搶“熱線”。特別是不能享受補貼的民營公司都從謀利出發(fā)，爭奪財源，置百姓生活而不顧。公共交通是一項社會公益事業(yè)，必須

20、從機制安排上保證公共利益得到維護，才能考慮如何提高運行效率。（三）民營化可能引發(fā)腐敗和私人壟斷現(xiàn)象公共選擇理論認為，政府公共部門管理中出現(xiàn)腐敗問題，本質(zhì)在于政府也是由“經(jīng)濟人”組成的，其趨利避害的本性與市場制度的行為主體的本性并元差別。民營化使公與私廣泛接觸，腐敗最容易發(fā)生。例如在我國許多服務(wù)項目民營化改革中，政府部門與私營公司在幕后達成協(xié)議，企業(yè)以較低的價格，較好的讓利及政策優(yōu)惠取得某些服務(wù)的經(jīng)營權(quán)，政府官員則從中獲得私利；還有一種腐敗更具危害性，即企業(yè)因為行賄而以較高代價取得經(jīng)營后，為了收回本錢會不惜抬高服務(wù)價格，最終使服務(wù)的享受者利益受損失。以這幾年盛行的政府采購為例，由于監(jiān)督不力，一些

21、單位或個人為了自身利益把公開、公正、透明的政府采購制度變成暗中規(guī)定，在招標中出現(xiàn)行政首長干預(yù)競爭，供應(yīng)商與評委互相勾結(jié)，供應(yīng)商之間互相聯(lián)手操縱招標等問題。本來希望通過競爭機制使公共服務(wù)民營化給消費者帶來更多更好的服務(wù)，但實際上采購物品或服務(wù)并非同行業(yè)中的優(yōu)秀者，而是那些在暗操作活動中的獲勝者，其結(jié)果是可想而知的。與公共服務(wù)民營化所產(chǎn)生的腐敗問題相伴而來的可能就是民營化之后形成的新的私人壟斷現(xiàn)象。人們擔心公共服務(wù)由政府壟斷會損害消費者利益，主張通過競爭機制使服務(wù)的供給更有效率，也更加公平。但由于企業(yè)在民營化中因腐敗問題留下的巨額利潤空缺，使一些企業(yè)挖空心思去掘取壟斷利潤；同時，由于民營化沒有形成

22、真正的競爭局面，使企業(yè)具有了取得壟斷利潤的現(xiàn)實件。于是，新的私人壟斷就會產(chǎn)生。這樣，對于公眾而言，民營化就是用私人壟斷代替政府壟斷。（四）民營化帶來公共責任缺失許多地方政府在進行民營化改革過程中，直接考慮更多的是解決財政與投資問題以及減少政府管理職能，減少人員編制等，而對于民營化后可能存在的公共責任空白卻估計不足，也或許主觀上就希望能夠減少政府責任，如此等等。這都會引發(fā)公共部門的責任危機，最終損害公共利益。無論是承包還是特許經(jīng)營，民營化之后政府都不應(yīng)該把公共服務(wù)當成包袱甩掉，它仍然需要政府承擔相應(yīng)責任。即使國外民營化比較徹底的地方，政府也沒因為服務(wù)外包而推卸責任，畢竟，公共服務(wù)可以民營化，但公

23、共責任不能民營化。（五）民營化可能引發(fā)政府管理危機對各級政府來說，實施民營化是一種公共決策的過程，它要求決策者對決策對象有充分的認識與準備，包括具備相應(yīng)的專業(yè)知識技能。要注意，在我國行政管理決策科學(xué)化程度不高的情況下，任何輕率的民營化措施都可能會發(fā)生問題。事實上，公共服務(wù)民營化是個復(fù)雜的改革進程，改革者既要有公共管理知識與技能又要市場經(jīng)濟的專門技術(shù)，才有利于確保改革不會漏洞百出，反復(fù)無常。比如，在民營化中，給公開拍賣的公共服務(wù)項目定價就是非?？茖W(xué)的過程，絕非靠拍腦袋就能做出決定的。如果把價格定低了，企業(yè)沒有盈利，則有可能會使民營化方案流產(chǎn)；如果定高了，則政府財政補貼負擔過重，如此等等。如何協(xié)調(diào)

24、雙方利益，需要認真對待。從本質(zhì)上講，公共服務(wù)民營化引發(fā)管理危機的根本原因在于信息不對稱。由于政府部門和私營企業(yè)之間的信息不對稱，政府部門不能完全了解私人企業(yè)的具體活動，從而政府部門就往往缺乏對被委托者的監(jiān)管，在這種情況下，便容易出現(xiàn)“逆向選擇”問題和“道德風險”問題。四、 政府應(yīng)如何做以幫助民營化成功運行公共服務(wù)民營化是政府治理改革的表現(xiàn)形式和主要內(nèi)容，它的成敗也受到政府治理變革的直接影響，政府改革的成敗對民營化有時甚至起決定作用。政府治理變革的成功，往往是消除民營化所產(chǎn)生的問題的重要基礎(chǔ)。（一）政府內(nèi)部的自我完善1、政府決策民主化政府決策的質(zhì)量高低制約著民營化的成敗。從理論上分析，政府決策就

25、是公共決策，公共決策涉及到兩個基本問題，一是公共決策的科學(xué)化問題；二是公共決策的民主化問題。隨著現(xiàn)代政府管理發(fā)展的需要，人們更加關(guān)心一個基本點，即公共決策因何而來，為何而定?所以，相對而言，公共決策的民主更加重要，因為沒有為公眾服務(wù)的宗旨，即使是科學(xué)的政策也失去了意義。首先，公共決策應(yīng)體現(xiàn)出“公共精神”。公共決策是公共部門提出的原則性規(guī)定，他的決策權(quán)力來源于人民授權(quán)或法律規(guī)定，因為公共決策必須得到人民的認可并且符合法律法規(guī)；公共決策是以維護公共利益為出發(fā)點和最終目的的，他應(yīng)該從民眾的基本需求而不是個人或組織團體利益出發(fā)。其次，公共決策的參與機制應(yīng)逐步完善，社會化程度應(yīng)越來越高。公共決策能否代表

26、民意，其主要渠道之一是擴大公眾參與決策逐步實現(xiàn)決策社會化或多元化。哈貝馬斯認為，現(xiàn)代社會里公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域出現(xiàn)由分離到融合的趨勢，社會公眾對公共領(lǐng)域內(nèi)自身利益的事務(wù)表現(xiàn)出越來越強的參與意識。因而公共決策若能擴大公眾參與度，就是其民主化的表現(xiàn)。例如，在進行民營化設(shè)計時，設(shè)立專門的決策監(jiān)督機構(gòu)，范圍廣泛的聽證制度，甚至行使立法機構(gòu)的否決權(quán)等。通過電子政府實現(xiàn)決策方案透明化，積極吸收來自制度外的建議；通過舉行聽證會，把人民心聲融人政府決策之中；通過專家咨詢，提高決策的科學(xué)化的同時也使其民化程度得到提高。最后，公共決策應(yīng)越來越強化監(jiān)督制約機制，對公共權(quán)力的限制更加具體、明確。在維護公共利益，促進社會

27、效率與效益同等機制選擇上，政府公共部門可能不是完美的，但卻是最佳的。在政府與市場的博弈中，人們選擇公共政策，就是希望他能夠給公眾的結(jié)果，但這有一個前提，就是必須對政府公共決策實施監(jiān)督制約。我國目前強化了原有的人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督及社會制約。這對于我國轉(zhuǎn)型時期需要大量公共決策出臺的現(xiàn)實是十分有利的。此外，還應(yīng)在行政機關(guān)推行公共決策責任追究制，即對于違反憲法的決策行為，決策人必須承擔違憲的政治責任；對于決策人憑主觀臆斷，不遵循科學(xué)的論證與合法程序出臺公共政策，決策者須承擔由此造成后果的行政與法律責任；對于決策時從部門利益出發(fā)，從管理者狹隘的管理本位出發(fā)而制定的公共政策，除明令廢除外，還必須

28、使決策人承擔相應(yīng)責任。民營化的決策也應(yīng)該納入這一監(jiān)督體系，如此，對政府推動民營化將有很大幫助。2、政府行為法治化法治化是個綜合體，他包括政府工作人員法的意識，合乎法規(guī)的行為，對自己行為負法律的責任乃至于達到法的精神理念。依法治國的理念要求：有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。法治一方面要求政府的管理行為在程序、內(nèi)容、結(jié)果及管理者意識上都以法律為準則；另一方面，法治行政必須使政府在一些方面加強規(guī)范性管理，如引導(dǎo)企業(yè)更好地遵循與適應(yīng)有關(guān)民營化的規(guī)則與機制，在另外一些方面則要放松規(guī)制，如減少行政審批內(nèi)容和簡化審批程序等。因此，建立規(guī)制型政府實際是對法治行政的具體化，也是政府今后改革的重要取向。3

29、、政府職能有限化民營化改革同樣要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)，改革本身也能夠?qū)е抡毮芨用鞔_。明確哪些是政府的天然職責，例如監(jiān)督與服務(wù)；哪些是可以市場化、社會化，通過市場力量和社會力量來完成任務(wù)，例如公用事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)某些具有經(jīng)營性質(zhì)的服務(wù)項目；哪些又可以通過培育社會中介組織來實現(xiàn)供給，例如某些服務(wù)可以由自愿者提供。如此等等。要實現(xiàn)政府職能有限化，就面臨重新界定政府職能的任務(wù)，具體說就是要按照市場經(jīng)濟發(fā)展要求和社會市場化程度確定政府公共事務(wù)總體范圍，要依據(jù)公共事務(wù)屬地化原則確定中央和地方政府的職能范圍，要通過對政府公共事務(wù)進行合理劃分確定或者重新調(diào)整政府部門間職能結(jié)構(gòu)調(diào)整。按照彼得德魯克的觀點，政府必

30、須重新獲得一些能力，放棄那些不起作用的事情、從未起作用的事情、已失去效用以及無法起作用的事情。集中精力于那些起作用的事情、確實產(chǎn)生效果的事情以及改進組織工作能力的事情。通過對各級政府職能的重新梳理，才有可能實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，才有可能從根本上解決因職能擴張導(dǎo)致的政府規(guī)模擴張，才有利于政府以外的其他力量參與社會治理，參與公共服務(wù)供給。4、政府信息公開化公共信息由政府壟斷，政府工作暗箱操作，信息公開不夠是制約我國政府治理變革的重要因素，這與當前信息社會的發(fā)展趨勢格格不入。往往一項決策，比如拍賣國有資產(chǎn)，出租某些公共服務(wù)，都應(yīng)該遵循公開、公正原則，讓所有參與者都知情。但是一些部門出于私利或不便公開的意圖而

31、有意掩蓋信息，搞幕后交易，這樣一來，企業(yè)沒有獲得公平競爭的機會，公眾沒有獲得監(jiān)督的權(quán)力，民營化可能成為部門謀利、國家利益受損的工具。這樣的民營化改革，不僅不能提高效率，反而助長了不正之風。此外，政府還應(yīng)積極完善法律制度，加強法制建設(shè)，使政府能夠有法可依。在我國現(xiàn)階段，政府在法規(guī)、政策層面的應(yīng)有作用還遠未發(fā)揮出來，主要體現(xiàn)為：一方面，法規(guī)、政策不到位，滯后現(xiàn)象嚴重。對公共服務(wù)民營化方面的政策法規(guī)主要有：關(guān)于印發(fā)促進和引導(dǎo)民間投資的若干意見的通知， 外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)，關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見，電力法，郵政法，鐵路法，航空法等，很多相關(guān)領(lǐng)域的法規(guī)仍然缺乏，并且現(xiàn)有的這些法律法規(guī)尚不完善，

32、仍需修改與補充，與民營化實踐過程相比有一定程度的落后。另一方面，法規(guī)、政策比較寬泛，操作性不強。從我國現(xiàn)行相關(guān)政策法規(guī)來看，主要是一些部門制定的規(guī)章及相關(guān)經(jīng)濟政策。比如建設(shè)部就有10多個規(guī)定，國家計委、工商行政管理總局也有不少規(guī)定。在地方層面雖然也有一些規(guī)定出臺，但是對于具體的民營化操作來說，仍顯不夠。這在某種程度上影響到了我國公共服務(wù)民營化的推進。所以，為了進一步推進民營化改革，政府作為法律政策支持者的角色還需要加強。（二）政府對企業(yè)進行必要的監(jiān)督并為其創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境1、一般政府的監(jiān)管 關(guān)于政府監(jiān)管的內(nèi)容主要有以下幾個方面：第一，企業(yè)進入監(jiān)管。這是指在眾多的想進入某一公共服務(wù)領(lǐng)域的企業(yè)中

33、，要通過嚴格的監(jiān)管而最終選擇優(yōu)秀的企業(yè)。第二，價格監(jiān)管。價格監(jiān)管直接涉及到被監(jiān)管企業(yè)和消費者的利益，所以價格監(jiān)管是政府監(jiān)管工作的中心部分。根據(jù)各地不同情況和公眾可承受能力，通過專家論證，召開價格聽證會等形式，吸引利益相關(guān)方共同參與對公共服務(wù)的合理定價，并進行嚴格監(jiān)督執(zhí)行。第三，對于服務(wù)質(zhì)量和安全的監(jiān)管。關(guān)于這方面的監(jiān)管，應(yīng)當包括數(shù)量控制(環(huán)境污染排放量)、安全標準規(guī)定、檢查和鑒定(進入檢查、定期檢查、產(chǎn)品質(zhì)量等)、專業(yè)資格制度(認可具有一定資格的從業(yè)者從事特定領(lǐng)域的業(yè)務(wù))等。這還可以通過建立和完善公共服務(wù)民營化的績效評估制度來加強監(jiān)管。即通過設(shè)立公共服務(wù)質(zhì)量投訴機構(gòu)和利用社會中介組織定期對民營

34、化所表現(xiàn)的績效進行科學(xué)評估并公布于眾，采取獎優(yōu)罰劣的形式對民營化中出現(xiàn)的服務(wù)數(shù)量不足，質(zhì)量低劣，漫天要價等損害公共利益的行為進行整改。2、合同監(jiān)管合同監(jiān)管是一種新的監(jiān)管模式，通過監(jiān)管者和被監(jiān)管者訂立合同的方式，將雙方的責任、權(quán)利、義務(wù)以及相應(yīng)的事項都進行事前詳細的規(guī)定。這也是一種雙方互相監(jiān)督約束的機制。例如，法國和德國在合同監(jiān)管方面就是比較具體、精細的確立合同權(quán)利和責任義務(wù)關(guān)系以保證既定的績效目標。事實上，合同監(jiān)管給監(jiān)管者提出的是更專業(yè)化的要求。監(jiān)管者不僅要熟悉具體公共服務(wù)的技術(shù)與市場情況、經(jīng)營特許和合同等方面的知識，還要有一定的談判能力。合同監(jiān)管者必須從選擇合作伙伴開始，以及招標、合同訂立、

35、執(zhí)行過程和業(yè)績評估的全過程，通過合同所確立的監(jiān)督控制權(quán)和責任條款以及公共服務(wù)的交付要求和質(zhì)量要求，來監(jiān)督私人部門的各種經(jīng)營行為。此外，市場的發(fā)育程度是民營化的前提條件，如果沒有健全的市場作為基礎(chǔ)，公共服務(wù)民營化也只能是空中樓閣，因此完善社會主義市場經(jīng)濟就顯得尤為重要。在培育市場中政府起著核心的作用，政府應(yīng)該充分發(fā)揮宏觀調(diào)控的能力，為企業(yè)營造一個良好的市場氛圍。（三）政府對非政府組織的培育發(fā)展和對公眾的引導(dǎo)非政府組織既不同于作為政府的公營部門，也不同于作為企業(yè)的私營部門，它的典型特征就是非營利性，也就是其盈余不能夠分配。在現(xiàn)代社會，非政府組織在社會公共事務(wù)中發(fā)揮著不可替代的重要作用，是社會治理結(jié)構(gòu)中的重要力量。它主要是向社會提供眾多的公共服務(wù)，在政府與社會，政府與市場當中進行協(xié)調(diào)、溝通，因此積極發(fā)展非政府組織既是社會發(fā)展的需要，也是政府