我國政策性農(nóng)業(yè)保險主導模式的選擇探析

1、投稿領域：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學我國政策性農(nóng)業(yè)保險主導模式的選擇探析楊汭 華 魯娟 張艷平 王麗紅 （中國農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，100094） 摘要本文比較了國外五種典型的農(nóng)業(yè)保險組織模式的特點，分析了我國農(nóng)業(yè)保險模式發(fā)展的狀況，認為不同農(nóng)業(yè)保險模式的存在是環(huán)境誘致的結果，這種環(huán)境最根本的是國家的經(jīng)濟發(fā)展水平，我國互助式農(nóng)業(yè)保險模式在重要農(nóng)作物保險方面普遍存在的原因即在于此。從國家財政補貼的角度看，互助式保險是一種對農(nóng)民福利低級而資金效率高的保險形式，目前應著力于優(yōu)化互助式保險模式發(fā)展的環(huán)境（以北京為例）有利于這種模式發(fā)揮優(yōu)勢。關鍵詞: 政策性 農(nóng)業(yè)保險 互助模式 選擇 study on the choi

2、ce of dominant operating model in policy-based agricultural insurance this article compares five typical agricultural insurance models in other countries, analyzes the developing situation of agricultural insurance models in china, points out that suitable insurance models result from the surroundin

3、g conditions, mainly as national economy level, that is why mutual aid agricultural insurance model widely exists in china. this kind of model shows low economic welfare for farmers but high capital efficiency in insurance effort. to optimize the developing conditions of mutual aid agricultural insu

4、rance model works to show its advantages.keywords: policy-based agricultural insurance mutual aid model choice市場在提供農(nóng)業(yè)保險時可能遭遇失敗的原因主要來自兩個方面。其一，高風險引發(fā)的高保費、高賠付。這是農(nóng)業(yè)保險進行商業(yè)化運作的障礙，由此農(nóng)業(yè)保險的政策性介入就成為必要。其二，信息不對稱引發(fā)的道德風險和逆向選擇。該問題在保險市場普遍存在，在農(nóng)業(yè)保險中尤為嚴重。為了規(guī)避信息不對稱引發(fā)的道德風險和逆向選擇問題，提高農(nóng)業(yè)保險的效率，必須考慮農(nóng)業(yè)保險采用組織模式及其保險技術。本文主要對政策性保險

5、前提下我國適宜采用和重點扶持的農(nóng)業(yè)保險模式給予思考。一、國外農(nóng)業(yè)保險組織模式的經(jīng)驗一些發(fā)達國家如美國、加拿大開展農(nóng)業(yè)保險的歷史比較長，已經(jīng)形成比較有效的運作模式。國際上典型的農(nóng)業(yè)保險模式有五種1 ，這里對各種模式操作的主要方面進行比較（表1），以便于作為我們進行國內(nèi)不同農(nóng)業(yè)保險模式價值判斷的借鑒。表1 國外五種農(nóng)業(yè)保險模式比較特點模式政府主導模式（1）政府支持下的相互會社模式（2）政府壟斷經(jīng)營模式 （3）政策優(yōu)惠模式（4）國家重點選擇型扶持模式（5）性質(zhì)政策性政策性政策性商業(yè)性政策性代表性國家美國、加拿大日本前蘇聯(lián)和原東歐部分國家德國、法國、荷蘭泰國、印度、菲律賓、保險供給者國家專門保險機構主

6、導經(jīng)營，支持非國有保險機構參與。保險互助會社。具有保險供給者和需求者雙重身份。集中統(tǒng)一的國家農(nóng)業(yè)保險機構壟斷經(jīng)營私有化主導（私營公司、部分保險相互會社或保險合作社）政府專門農(nóng)業(yè)保險公司或國家保險公司保險方式自愿投保強制保險+自愿保險強制保險自愿強制保險保費補貼政府補貼保費，支付經(jīng)營管理費用，免稅。有再保險支持政府補貼+農(nóng)民互助金。有再保險支持。政府提供一筆基金，補貼大部分管理費用。保費免稅。無再保險，但積累準備金以應付巨災賠款。一定保費補貼，以及其他政策優(yōu)惠，如允許經(jīng)營其他財產(chǎn)或人身保險。無再保險政府負責保費補貼和保險公司的業(yè)務費用補貼，補貼與貸款掛鉤。保險標的農(nóng)作物，并逐漸向畜牧飼養(yǎng)業(yè)擴展農(nóng)

7、作物、飼養(yǎng)動物、蔬菜、水果等。農(nóng)作物、飼養(yǎng)動物、建筑、設備機械、運輸工具、產(chǎn)品、原料等。雹災、旱災和其他特定災害保險確保糧棉生產(chǎn)穩(wěn)定。制度支持健全的農(nóng)作物保險法律、法規(guī)。健全的農(nóng)業(yè)保險法律。有制度規(guī)定。無全國統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)保險制度。法律制度完備信息不對稱問題存在。在防范制度和保險技術上（區(qū)域保險）規(guī)避。很大程度上杜絕。并進行區(qū)域保險。存在存在存在五種不同的農(nóng)業(yè)保險模式反映出的共性是政府參與。各國參與的方式和力度也有所不同，但目的是相同的, 即都希望通過適當?shù)慕?jīng)營模式來提高政策性農(nóng)業(yè)保險制度的效率。但實施效果還是有差異的。擴大投保率的措施方面：措施1：國家補貼。這種補貼方式一般有四種: 保險費補貼、

8、經(jīng)營主體管理費用補貼、再保險補貼以及稅收優(yōu)惠。模式（1）補貼的力度很大，更多地體現(xiàn)為一種福利政策，不僅對農(nóng)戶的保費進行補貼、也對農(nóng)業(yè)保險機構的經(jīng)營費用進行補貼。美國、加拿大兩個國家政府財力雄厚, 對農(nóng)業(yè)一直給予很多扶持和補貼。美國政府對農(nóng)業(yè)保險總的資助費用超過保險費的80%。加拿大政府承擔了農(nóng)業(yè)保險機構全部的經(jīng)營費用, 并提供50%的保費補貼。這些國家的實踐證明，國家補貼可以擴大投保率，但提高是有限的。其一，農(nóng)作物保險的參與率不僅僅取決于保障程度或保費補貼率的高低，還跟其他一些因素有關，諸如農(nóng)民對風險的偏好、農(nóng)民可以利用的風險管理工具、農(nóng)業(yè)保險計劃是否具有強制性等等，都會不同程度地影響農(nóng)民對參

9、加農(nóng)作物保險的決策。其二，難以降低道德風險和逆向選擇，在大部分情況下可能會適得其反，這有賴于整個社會的保險意識和信用意識的高低?？傮w來看, 完全由政府承擔農(nóng)業(yè)保險是比較低效的模式。所以，這兩國也都在尋求民間力量的介入。措施2：強制保險。實行強制性保險的國家其目的在于穩(wěn)定國家糧食生產(chǎn)和保障農(nóng)民生活。同時，這是擴大農(nóng)業(yè)保險投保率的一個很有效的手段，以滿足大數(shù)法則的要求，提高農(nóng)業(yè)保險的保障水平，這已成為國際上農(nóng)業(yè)保險成功的有益經(jīng)驗。除模式（1）和模式（4）采用自愿保險之外，其余模式均采用對重要農(nóng)作物強制保險+政府補貼的形式。對于強制性保險的做法，有一些研究認為會造成生產(chǎn)者的福利損失。減輕道德風險和逆

10、向選擇的措施方面：措施1：適宜的保險組織模式。在五種模式中，模式（2）政府支持下的相互會社模式是農(nóng)作物保險理論和實踐重大發(fā)展的結果。它通過把保險人和被保險人的身份合二為一，減少信息不對稱，共同的利益關系有助于形成相互監(jiān)督機制，在很大程度上減少和消除了逆向選擇及道德風險發(fā)生的可能性。同時，互助合作能很好的適應保險需求的高度分散性，能有效地降低農(nóng)業(yè)保險的交易成本。措施2：實施區(qū)域保險。實施區(qū)域保險的辦法是精心制訂區(qū)域費率，這是防止逆向選擇的農(nóng)業(yè)保險技術上的設計。在美國，加拿大費率具體到農(nóng)場，日本的費率具體到地塊（knight and coble, 1997）。研究發(fā)現(xiàn)，即使在某一特定地區(qū)，平均單產(chǎn)

11、高的農(nóng)作物的生產(chǎn)風險小，因此地區(qū)內(nèi)部費率也應該有所差別，否則仍不足以抵消更多的逆選擇行為。這對于投保單位眾多、投保面積較小的情況來說實施上具有很大的困難。提高保險的保障能力方面：措施1：制度支持。運作穩(wěn)定效果良好的農(nóng)業(yè)保險都擁有相對完備的制度保障，這是農(nóng)業(yè)保險支持長期存在的前提條件。以上模式基本上都表明了這一點。措施2：再保險。應該說，當農(nóng)業(yè)保險的規(guī)模和達到一定的程度后，風險的分散化就成為必要，這種措施加大了農(nóng)業(yè)保險的保障力度。措施3：大保險。不同標的出險的概率是不同的。除過對影響國計民生的重要作物實行重點保險供給乃至強制性保險外，將保險的范圍由種植業(yè)擴大到養(yǎng)殖、蔬菜、水果、家庭財產(chǎn)等，即開展

12、大保險，目的是以險養(yǎng)險，是以上模式中有意義的做法。二、我國農(nóng)業(yè)保險主導模式的選擇1、我國農(nóng)業(yè)保險模式的現(xiàn)狀我國近代農(nóng)業(yè)保險已有70多年的發(fā)展歷史。歷經(jīng)上世紀20年代的小范圍內(nèi)試辦、50年代農(nóng)業(yè)保險的興起和停辦、19821986年的恢復試辦階段，屬于政府壟斷經(jīng)營模式。1980年代后期，政府經(jīng)營險種逐步轉(zhuǎn)向商業(yè)化運作，業(yè)務隨即呈下滑的趨勢。1991年以后，中國人民保險公司為減輕農(nóng)業(yè)保險的虧損，開始轉(zhuǎn)變經(jīng)營方式，開展委托地方政府代辦、與地方及其它經(jīng)濟組織合辦發(fā)展合作農(nóng)業(yè)保險等多種經(jīng)營模式的試點工作。這些試點模式，對我國農(nóng)業(yè)保險的運作進行了有益的探索，但因為缺少適用的法律、法規(guī)和資金支持等多種原因，大

13、部分經(jīng)營模式的試驗都停止了。隨著國營商業(yè)性保險的退出，河南、湖北、山西、黑龍江等地陸陸續(xù)續(xù)出現(xiàn)互助合作式農(nóng)業(yè)保險試驗, 但總體來看也是不成功的。多年來政府所給予農(nóng)業(yè)保險惟一的優(yōu)惠政策就是免征保險機構的營業(yè)稅。2004年以來，農(nóng)業(yè)保險模式向多元化發(fā)展，以保監(jiān)會推行的試點模式3為例：一是政府主辦模式, 即由地方政府出資成立專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險股份公司, 如上海安信農(nóng)業(yè)保險股份有限公司。其經(jīng)營模式是“政府財政補貼推動，商業(yè)化運作”。 二是政府主導下的商業(yè)保險公司經(jīng)營模式, 如吉林安華農(nóng)業(yè)保險公司。該公司由省內(nèi)7家糧食企業(yè)發(fā)起成立，保費由公司、政府和農(nóng)民分擔，其中政府負擔達到44%。，同時政府另設立農(nóng)業(yè)巨災

14、風險基金。這是以“大保險”為概念，包括種養(yǎng)業(yè)險、家財險、意外傷害險和健康險在內(nèi)的一攬子保險。 三是政府支持下的互助合作經(jīng)營模式，這種模式明顯具有自助的特點; 四是外資公司的經(jīng)營模式, 如法國安盟保險公司成都分公司。該公司由于缺乏政府支持而發(fā)展較慢。 五是相互制保險公司模式, 如黑龍江陽光農(nóng)業(yè)保險公司。這是在十年相互制保險的基礎上設立的。除過外資公司的經(jīng)營模式，其他模式在短期內(nèi)取得了明顯的成效，顯然得益于財政支持。農(nóng)業(yè)保險試點過程中暴露出的問題是，其一，由于農(nóng)業(yè)保險法規(guī)制度的空白，政府應在農(nóng)業(yè)保險發(fā)展中發(fā)揮什么樣的作用以及如何發(fā)揮作用等都沒有明確，這增加了政府支持農(nóng)業(yè)保險的隨意性，影響了政府在農(nóng)

15、業(yè)保險發(fā)展中主體作用的發(fā)揮，更直接制約了農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。國外的經(jīng)驗和我國多年來的探索都證明，這個問題不解決，現(xiàn)存的任何一種模式都將是短命的。其二，由于缺乏經(jīng)驗和制度建設，在政府主導下的商業(yè)保險公司經(jīng)營模式中，政府可能會遭遇較大的來自保險公司和農(nóng)戶方面的道德風險和逆向選擇風險。而政府主辦模式比較之下運行成本無疑是較高，也是缺乏效率的。其三，盡管全國各地都在開展農(nóng)業(yè)保險試點，有不少甚至是在財政支持尚未到位的情況下開展的，反映出的共性問題是財政支持不足。比較之下，基于互助式保險的“政府支持下的互助合作經(jīng)營模式”和“相互制保險公司模式”顯示出了優(yōu)越性。2、我國互助式農(nóng)業(yè)保險模式存在的保障性因素不同的國

16、情背景和經(jīng)濟發(fā)展階段下誘致產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)保險模式是不同的。我國互助式農(nóng)業(yè)保險模式存在的保障性因素可歸于以下三個方面。（1）國家經(jīng)濟發(fā)展水平的決定性。在2004年，中共中央國務院關于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見中提出要加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度，選擇部分產(chǎn)品和部分地區(qū)率先試點，有條件的地方可對參加種養(yǎng)業(yè)保險的農(nóng)戶給予一定的保費補貼的政策，同年國家還先后出臺了降低農(nóng)業(yè)稅率和糧食直接補貼、良種補貼和購置農(nóng)機具補貼的政策，這些都標志著我國經(jīng)濟發(fā)展水平的提高和農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)折性的調(diào)整。對于多年來萎靡不振的農(nóng)業(yè)保險而言，這種前所未有的關注無疑已經(jīng)是一個很大的進步，在政策性農(nóng)業(yè)保險定位下，全國農(nóng)業(yè)保險試點的攤子紛

17、紛鋪開。從農(nóng)戶方面保險的需求方來看，其經(jīng)濟特征是，恩格爾系數(shù)較高、收入水平低、土地的細碎化程度較高，從而存在著潛在需求大而現(xiàn)實需求不足的問題。從政府方面政策性農(nóng)業(yè)保險的供給方來看，也僅限于指出在“有條件的地方可對參加種養(yǎng)業(yè)保險的農(nóng)戶給予一定的保費補貼”。 回顧在2002年12月28日修訂通過，2003年3月1日起實施的中華人民共和國農(nóng)業(yè)法第四十六條中做出的規(guī)定：國家逐步建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險制度。鼓勵和扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織建立為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動服務的互助合作保險組織，鼓勵商業(yè)性保險公司開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務?！保@是基于近年來農(nóng)村廣泛出現(xiàn)的互助合作式農(nóng)業(yè)保險的現(xiàn)實而提出來的?；ブ奖ｋU費率低

18、，可以更多地吸引農(nóng)民參與，更好地保障糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定。由于收入保障的功能微小，從而對農(nóng)戶而言是一種福利低級的保險形式，更多地體現(xiàn)為社會效益。在目前政府財力還比較小的情況下，低水平但穩(wěn)定地支持這種模式的發(fā)展，是一種理性的選擇和必然。由于農(nóng)作物的高損失率，力圖在政府補貼的條件下將農(nóng)業(yè)保險納入商業(yè)化運作的軌道，長期來看還是很難的。（2）政府的主導性扶持。國內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險的實踐證明，如果沒有政府介入農(nóng)業(yè)保險，任何形式的農(nóng)業(yè)保險的存在都是暫時的。政府對農(nóng)業(yè)保險的支撐方面在于制度保障、財力支持和強制保險，這都是農(nóng)業(yè)保險穩(wěn)定發(fā)展不可或缺的基礎條件，也是互助式保險的發(fā)展所必須的。（3）互助式保險效率的提升。這種提

19、升體現(xiàn)在縱向上來自組織形式和規(guī)模的升級，如黑龍江陽光農(nóng)業(yè)保險公司是在十年互助式保險的基礎上設立的。橫向上來自如可以考慮商業(yè)性保險公司參與再保險，把風險分攤出去。同時結合區(qū)域保險技術，精確劃分風險單位，進行費率分區(qū)，細分費率檔次，加強互助式保險的效果。還有，將農(nóng)業(yè)保險機構的設置盡可能地貼近基層，以利于了解和掌握保險對象的有關信息。與強制保險相結合，有利于擴大參保面。與農(nóng)業(yè)技術機構結合，發(fā)揮專業(yè)技術優(yōu)勢（如北京市的做法），這些措施都會提升互助式農(nóng)業(yè)保險的效率。三、北京市互助式農(nóng)業(yè)保險試點的實踐1、試點現(xiàn)狀。北京市推行的農(nóng)業(yè)風險互助試點處于起步階段。試點由北京市谷物協(xié)會承辦，以北京市農(nóng)業(yè)局農(nóng)業(yè)技術推

20、廣站的服務網(wǎng)絡為依托，在財政支持的推動下，2005年開始做小麥、玉米風險互助。政府補貼，農(nóng)民互助，四個檔次自選，也尊重了農(nóng)民的選擇?；ケＹM率3%，保費分3元、6元、9元、12元四個檔次，保額分別為100元，200元、300元、400元，由農(nóng)民自己選擇，保險責任除旱災之外一切險。2005年保險面積1.7萬畝，收取保費10.7萬元，支付補助金13萬多元。2006年除小麥、玉米外，谷物協(xié)會又增加了大白菜和西甜瓜風險互助，總承保面積5.7萬畝，共收取互助費42萬元，總賠款支出50多萬，對參保農(nóng)民形成了切實有效的保障4。2、有益的經(jīng)驗。（1）組織者具有強大的影響力。風險互助依托政府發(fā)展的農(nóng)業(yè)技術推廣服務

21、體系，與農(nóng)戶相知多年，成為強有力的組織者和推動者。（2）培養(yǎng)和引導農(nóng)民的風險意識。為了改變農(nóng)民“靠天吃飯”的被動心理，協(xié)會人員下鄉(xiāng)宣傳展業(yè)、解答農(nóng)民詢問，提高投保率。（3）循序漸進地開展大保險。在繼續(xù)擴大玉米、小麥保險的基礎上向經(jīng)濟作物延伸，力求滾動增大互助金，提高保險的保障水平。（4）專業(yè)的保險經(jīng)紀公司提供相關的環(huán)境、制度建設。為政策性農(nóng)業(yè)保險提供技術服務，完善風險互助方案，制定規(guī)章制度、業(yè)務條款、辦法，進行跟蹤技術咨詢服務。（5）委托村委會或當?shù)睾献鹘M織統(tǒng)一組織農(nóng)戶參加風險互助的辦法, 減輕了協(xié)會業(yè)務人員的工作強度, 擴大了參保率，還有利于降低道德風險。（6）具備了專業(yè)人才優(yōu)勢。這為準確承保、公正理賠、防止道德風險提供了技