京都議定書國(guó)際法分析論文

1、京都議定書國(guó)際法分析論文 摘要美國(guó)反對(duì)京都議定書在國(guó)際社會(huì)掀起軒然大波。本文首先指出京都議定書是國(guó)際法調(diào)整全球氣候變化問題的必然結(jié)果；然后從國(guó)際法的角度針對(duì)美國(guó)提出反對(duì)京都議定書的三個(gè)主要理由進(jìn)行了批駁；隨后又對(duì)美國(guó)舉動(dòng)可能帶來的法律后果進(jìn)行了分析。在此基礎(chǔ)上，作者指出美國(guó)反對(duì)京都議定書深刻地揭示了國(guó)家間環(huán)境意志的協(xié)調(diào)受各國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制約這一國(guó)際環(huán)境法的本質(zhì)。 關(guān)鍵詞氣候變化，美國(guó)，環(huán)境保護(hù)，國(guó)際法 2001年3月13日，美國(guó)總統(tǒng)布什在寫給4位共和黨參議員的信說，政府不應(yīng)強(qiáng)迫美國(guó)企業(yè)削減二氧化碳的排放量，因?yàn)檫@樣的經(jīng)濟(jì)代價(jià)過高；第二天，布什發(fā)表聲明，取消他在去年9月29日競(jìng)選時(shí)許下的支持人們控

2、制發(fā)電廠二氧化碳排放的諾言，并說明取消諾言的原因是美國(guó)的能源問題，而不是迫于企業(yè)游說的壓力。3月28日，美國(guó)環(huán)境保護(hù)局局長(zhǎng)克里斯廷惠特曼在新聞發(fā)布會(huì)上稱：就美國(guó)而言，京都議定書業(yè)已死亡。同日，白宮發(fā)言人弗萊舍也表示：美國(guó)將放棄實(shí)施制止全球變暖的京都議定書，布什總統(tǒng)將考慮尋求通過其他途徑來解決全球氣候變化問題。消息一出，國(guó)際社會(huì)無論是發(fā)展中國(guó)家還是發(fā)達(dá)國(guó)家、甚至是美國(guó)傳統(tǒng)的盟國(guó)都感到很震驚，并紛紛對(duì)美國(guó)的行徑進(jìn)行譴責(zé)。在此背景下，本文將從國(guó)際法的角度對(duì)美國(guó)反對(duì)京都議定書所引發(fā)的若干法律問題進(jìn)行分析。 一、全球氣候變化問題的國(guó)際法調(diào)整 （一）氣候變化問題的提出 早在19世紀(jì)，就有科學(xué)家提出工業(yè)化的

3、進(jìn)程將在“下個(gè)世紀(jì)（即20世紀(jì)）”使全球氣溫升高，但氣候變化問題真正引起國(guó)際社會(huì)的關(guān)注還是在20世紀(jì)70年代末。1979年第一屆世界氣候會(huì)議開始高度重視以地球大氣層迅速變暖為特征的氣候變化問題。此后，氣候變化問題成為諸多重要的國(guó)際會(huì)議的討論主題。 目前的主流觀點(diǎn)認(rèn)為，由于人類活動(dòng)所造成的大氣中溫室氣體的增多，致使大氣溫室效應(yīng)增強(qiáng)，從而導(dǎo)致氣候變暖。全球溫度的上升所引起的氣候變化將給地球的生態(tài)系統(tǒng)和人類的社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來巨大的沖擊。全球變暖的直接后果是全球海平面的上升，威脅到沿海地區(qū)和島國(guó)的安全。全球變暖還會(huì)造成氣候反常，使沙漠化和干旱狀況加劇；對(duì)農(nóng)業(yè)將產(chǎn)生巨大的影響，使農(nóng)作物的生長(zhǎng)帶北移，影響傳統(tǒng)

4、的生產(chǎn)方式和生活方式。氣候變暖還會(huì)使病蟲害增多，直接影響人類的健康和作物的生長(zhǎng)。 可以說，全球氣候變化是人類共同面臨的重大環(huán)境問題之一，也是20世紀(jì)給21世紀(jì)遺留下來的最大挑戰(zhàn)之一。各國(guó)對(duì)此高度重視，決心采取行動(dòng)，限制并減少溫室氣體（特別是二氧化碳）的排放。1988年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署和世界氣象組織共同成立了“政府間氣候變化委員會(huì)”（ipcc），該委員會(huì)設(shè)立了科學(xué)、影響和對(duì)策三個(gè)工作組，以評(píng)價(jià)關(guān)于氣候變化的知識(shí)、審查氣候變化的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響、擬制關(guān)于氣候變化的對(duì)策和戰(zhàn)略。緊接著，聯(lián)合國(guó)第43屆大會(huì)專門通過了43/53號(hào)決議，承認(rèn)氣候變化為“人類共同關(guān)切之事項(xiàng)”并敦促國(guó)際社會(huì)將對(duì)付氣候變化

5、作一項(xiàng)頭等大事對(duì)待，同時(shí)還批準(zhǔn)了政府間氣候變化委員會(huì)的工作。 1990年，該委員會(huì)通過了其第一次氣候變化評(píng)估報(bào)告，并為同年10月的第二屆世界氣候大會(huì)所接受。該報(bào)告為1992年聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約的談判和締結(jié)提供了科學(xué)的和技術(shù)的基礎(chǔ)。 （二）氣候變化框架公約的談判和締結(jié) 除了政府間氣候變化委員會(huì)的工作外，國(guó)際社會(huì)也在其他方面不斷開展努力。1989年12月，第44屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過了第44/207號(hào)決議，要求各國(guó)政府、政府間和非政府間國(guó)際組織以及科學(xué)機(jī)構(gòu)努力合作，“作為當(dāng)務(wù)之急，準(zhǔn)備關(guān)于氣候問題的框架公約和包含具體義務(wù)的有關(guān)議定書”。1990年第45屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過了第45/212號(hào)決議，決定建立

6、政府間氣候變化框架公約談判委員會(huì)（inc）著手組織談判工作。 自1991年2月在美國(guó)華盛頓舉行第一次談判來，政府間談判委員會(huì)一共舉行了5次談判，并最終于1992年5月9日就公約條文達(dá)成妥協(xié)。在巴西里約熱內(nèi)盧召開的1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上，聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約供開放簽署，有154個(gè)國(guó)家和歐共體簽署了該公約。公約于1994年生效，目前已經(jīng)有184個(gè)國(guó)家或地區(qū)集團(tuán)組織作為締約方加入了該公約。 1992年聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約由序言、26個(gè)條款和兩個(gè)附件組成，大致可以分為介紹性條款、締約國(guó)義務(wù)、履約機(jī)構(gòu)和程序和最后條款等四個(gè)部分。該公約雖然沒有對(duì)各國(guó)限排溫室氣體規(guī)定具體的指標(biāo)，但它是第一個(gè)由

7、國(guó)際社會(huì)的全體成員參與談判的國(guó)際條約，它以國(guó)際立法的形式承認(rèn)氣候變化是一個(gè)嚴(yán)重的威脅，為今后采取國(guó)際行動(dòng)奠定了廣泛的基礎(chǔ)。該公約以質(zhì)量（而非數(shù)量）為標(biāo)準(zhǔn)確定了最終目標(biāo)，即“根據(jù)本公約的各項(xiàng)有關(guān)規(guī)定，將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險(xiǎn)的人為干擾的水平上?！庇捎诖嬖诳茖W(xué)不確定性以及談判中各國(guó)間存在著錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，公約只是一個(gè)框架性的國(guó)際法律文件。公約只是原則性地規(guī)定附件一所列締約國(guó)（即發(fā)達(dá)國(guó)家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家）有義務(wù)率先削減溫室氣體排放的義務(wù)；但它沒有規(guī)定具體的限排指標(biāo)和時(shí)間表，而是留待給日后的附件、議定書或其他方式予以充實(shí)和細(xì)化。 公約還確定了在解決氣候變化問題上應(yīng)當(dāng)遵循的一系

8、列重要的國(guó)際環(huán)境法原則，如共同但有區(qū)別的責(zé)任原則、充分考慮發(fā)展中國(guó)家的具體需要和特殊情況原則、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和成本效益原則、可持續(xù)發(fā)展原則以及國(guó)際合作原則等。 （三）京都議定書及其意義 自1995年起，聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約每年召開一次締約方大會(huì)，就公約的具體實(shí)施等問題進(jìn)行審議和進(jìn)一步的談判。1995年在德國(guó)柏林召開的第一次締約方大會(huì)通過“柏林授權(quán)”（theberlinmandate），認(rèn)為公約關(guān)于附件一國(guó)家限排溫室氣體的義務(wù)的規(guī)定是“不充分的”，并同意開始制定規(guī)定具體限排義務(wù)和限排時(shí)間表的議定書。1997年公約第3次締約方大會(huì)期間，經(jīng)過艱難的討價(jià)還價(jià)，各締約方代表終于簽署了具有里程碑意義的京都議定

9、書，使得公約的實(shí)施向前邁進(jìn)了重要的一步。 京都議定書改變了氣候變化公約中只對(duì)溫室氣體排放進(jìn)行定性限制的作法，對(duì)其附件二所列締約方（主要發(fā)達(dá)國(guó)家）溫室氣體排放量做出了具有法律約束力的定量限制，要求它們?cè)?012年的溫室氣體排放量與1990年排放水平相比平均要減少5.2%，其中歐盟平均減少8%，美國(guó)7%，日本6%.這也是人類歷史上首次以國(guó)際法的形式對(duì)特定國(guó)家的特定污染物排放量做出定量限制。 京都議定書還引入了幫助發(fā)達(dá)國(guó)家締約方減輕其承擔(dān)減排與控排義務(wù)負(fù)擔(dān)的3個(gè)“靈活機(jī)制”（也稱為“京都機(jī)制”），即：發(fā)達(dá)國(guó)家與前蘇聯(lián)東歐經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家之間的“聯(lián)合履行機(jī)制”（jointimplementation，ji

10、），發(fā)達(dá)國(guó)家之間的“排放貿(mào)易機(jī)制”（emissiontrading，et）和發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間的“清潔發(fā)展機(jī)制”（cleandevelopmentmechanism，cdm）。這些機(jī)制設(shè)計(jì)的初衷是為了各國(guó)（特別是發(fā)達(dá)國(guó)家）可以采用成本效益最佳的方式來削減排放二氧化碳。 盡管京都議定書朝著溫室氣體減排方向邁出了可喜的第一步，但作為各方談判妥協(xié)的產(chǎn)物，它仍遺留下許多懸而未解的問題。由于美國(guó)與歐盟在吸收匯、京都機(jī)制的補(bǔ)充性和遵約制度等重要實(shí)施問題上分歧嚴(yán)重，2000年11月召開的海牙會(huì)議無果而終。但是，各締約方均表示要繼續(xù)敞開談判大門，今年7月在波恩召開第6次締約方大會(huì)續(xù)會(huì)，繼續(xù)就京都議定書實(shí)

11、施細(xì)則問題展開談判。但是，各締約方均表示要繼續(xù)敞開談判大門，今年7月在波恩召開第6次締約方大會(huì)續(xù)會(huì)，繼續(xù)就京都議定書實(shí)施細(xì)則問題展開談判。而正是在這樣的情況下，布什政府正式宣布拋棄京都議定書及其在競(jìng)選中所做出的限制美國(guó)電廠二氧化碳排放的承諾。 二、美國(guó)拒絕議定書理由的國(guó)際法分析 （一）發(fā)展中國(guó)家的參與 布什在給參議員的信中說：“我反對(duì)京都議定書，因?yàn)樗故澜缟?0%的人口免除履約的責(zé)任，其中包括中國(guó)和印度等人口大國(guó)。議定書會(huì)嚴(yán)重?fù)p害美國(guó)的經(jīng)濟(jì)?！焙茱@然，布什對(duì)一些重大的環(huán)境問題缺乏了解，在全球變暖問題形成的歷史和現(xiàn)實(shí)責(zé)任的認(rèn)識(shí)上犯了根本性的錯(cuò)誤。 在控制氣候變化、削減二氧化碳等溫室氣體的責(zé)任問

12、題上，國(guó)際社會(huì)已經(jīng)基本達(dá)成了共識(shí)，即由于地球生態(tài)系統(tǒng)的整體性和導(dǎo)致氣候變化的各種不同因素，各國(guó)對(duì)保護(hù)氣候資源負(fù)有共同但是又有區(qū)別的責(zé)任。這就是國(guó)際環(huán)境法上著名的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。該原則包括兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的內(nèi)容，即共同的責(zé)任和有區(qū)別的責(zé)任。這兩種責(zé)任的重心分別置于發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家。具體而言，就是發(fā)展中國(guó)家應(yīng)當(dāng)與發(fā)達(dá)國(guó)家一道承擔(dān)控制全球變暖的共同責(zé)任，而發(fā)達(dá)國(guó)家則應(yīng)當(dāng)比發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)更大的或是主要的責(zé)任。 首先，共同責(zé)任要求發(fā)展中國(guó)家不應(yīng)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、科學(xué)技術(shù)落后、專業(yè)人員匱乏等為由，逃避、推脫自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的保護(hù)全球環(huán)境的責(zé)任。這是因?yàn)?，人類“只有一個(gè)地球”，為了保護(hù)全球性的氣候資

13、源，僅靠少數(shù)幾個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家的努力是無法奏效的，發(fā)展中國(guó)家的參與對(duì)國(guó)際控制氣候變化的成功是必不可少的；況且全球變暖對(duì)發(fā)展中國(guó)家同樣有不利的影響，氣候變化所造成的損害往往比對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家造成的損害更為嚴(yán)重。因此，發(fā)展中國(guó)家應(yīng)當(dāng)與發(fā)達(dá)國(guó)家一道承擔(dān)起控制全球變暖的共同責(zé)任。 不過，共同責(zé)任并不意味著“平均主義”，發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家雖然負(fù)有控制全球變暖的共同責(zé)任，但發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)當(dāng)比發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)更大的或是主要的責(zé)任。這種限制是由全球環(huán)境問題形成的歷史和現(xiàn)實(shí)原因所決定的。歷史上，發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化的實(shí)現(xiàn)是建立在掠奪殖民地和半殖民地的資源和能源的基礎(chǔ)上，以長(zhǎng)期過度消耗化石燃料等地球資源和過量排放二氧化碳等溫室氣體為代

14、價(jià)的，現(xiàn)在的全球變暖問題也主要是這個(gè)原因所引起的。當(dāng)前，根據(jù)國(guó)際能源署的統(tǒng)計(jì)，美國(guó)溫室氣體排放總量占全球的25%，人均排放量是世界平均水平的5.2倍，是德國(guó)的1.9倍，英國(guó)的2.2倍，日本的2.25倍，法國(guó)的3.2倍，更是中國(guó)的8.7倍。換一句話說，美國(guó)富有的經(jīng)濟(jì)是建立在對(duì)世界能源資源和大氣溫室氣體容量資源比其他國(guó)家更多消耗的基礎(chǔ)之上的。無論從歷史責(zé)任看，還是從現(xiàn)實(shí)人均排放水平和經(jīng)濟(jì)、技術(shù)實(shí)力看，美國(guó)無疑都對(duì)全球氣候保護(hù)負(fù)有不可推卸的特殊責(zé)任。因此，無論是根據(jù)社會(huì)公平觀念、還是環(huán)境法的“污染者負(fù)擔(dān)”原則和“受益者分?jǐn)傃a(bǔ)償”原則，美國(guó)發(fā)達(dá)國(guó)家都理應(yīng)比其他國(guó)家特別是發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)更大的、更主要的削

15、減溫室氣體的責(zé)任。 “共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則不但在公約中得到了原則性的宣告，而且還得到了有關(guān)條款的具體體現(xiàn)。公約第4條第2款（a）項(xiàng)要求發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)當(dāng)“帶頭依循本公約的目標(biāo)，改變?nèi)藶榕欧诺拈L(zhǎng)期趨勢(shì)”；為此，公約第4條第2款其他款項(xiàng)為發(fā)達(dá)國(guó)家締約方規(guī)定了許多具體承諾，包括：發(fā)展中國(guó)家締約方提供新的、額外的資金；幫助特別易受氣候變化不利影響的發(fā)展中國(guó)家締約方支付適應(yīng)這些不利影響的費(fèi)用；采取措施促進(jìn)、便利和資助向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)讓環(huán)境無害技術(shù)；等。 美國(guó)稱發(fā)展中國(guó)家未承擔(dān)控制全球變暖的義務(wù)說法也與事實(shí)不符。首先，雖然發(fā)展中國(guó)家締約方不承擔(dān)具體的限排義務(wù)，但根據(jù)公約的規(guī)定，他們也要承擔(dān)編制溫室氣體國(guó)家清單

16、、制定實(shí)施限排溫室氣體的國(guó)家方案、維護(hù)和加強(qiáng)溫室氣體的匯和庫、加強(qiáng)科學(xué)研究、進(jìn)行信息交流以及進(jìn)行教育培訓(xùn)和公眾參與等一般性的承諾。其次，京都議定書雖沒有要求發(fā)展中國(guó)家按1992年公約作出新的承諾，但它仍敦促這發(fā)展中國(guó)家“在適當(dāng)?shù)那闆r下和可能的范圍內(nèi)”制定國(guó)家方案，或在必要時(shí)，制定區(qū)域方案，以改進(jìn)可反映社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況的排放因素、活動(dòng)數(shù)據(jù)和模式。此外，京都議定書確立的發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家間的清潔發(fā)展機(jī)制，實(shí)際上也使發(fā)展中國(guó)家邁出了參與全球削減溫室氣體排放的第一步?？梢?，發(fā)展中國(guó)家根據(jù)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，也承擔(dān)了控制氣候變化的責(zé)任，只是沒有承擔(dān)具體的限排義務(wù)而已。 公約及京都議定書之所以作出這

17、樣的安排，主要是考慮到廣大發(fā)展中國(guó)家的具體情況的特殊需要。面臨著環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙重壓力的發(fā)展中國(guó)家，不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)與其歷史和現(xiàn)實(shí)責(zé)任以及當(dāng)前的能力不成比例的不合理的義務(wù)（即具體的限排指標(biāo)）。而且，關(guān)于發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)的一般承諾，公約第4條第7款也特別規(guī)定“發(fā)展中國(guó)家締約方能在多大程度上有效履行其在本公約下的承諾，將取決于發(fā)達(dá)國(guó)家締約方對(duì)其在本公約下所承擔(dān)的有關(guān)資金和技術(shù)轉(zhuǎn)讓的承諾的有效履行，并將充分考慮到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展以及消除貧困是發(fā)展中國(guó)家締約方的首要的和壓倒一切的優(yōu)先事項(xiàng)。” 這一切都表明，美國(guó)以中國(guó)、印度等發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)限排溫室氣體的義務(wù)為本國(guó)批準(zhǔn)京都議定書前提的作法是完全沒有法律依據(jù)的。

18、 （二）科學(xué)證據(jù)不充分 布什反對(duì)京都議定書的另一個(gè)理由是對(duì)于全球變暖的科學(xué)知識(shí)還不完備，在此情況下進(jìn)行二氧化碳的限排從經(jīng)濟(jì)和技術(shù)上都是不合理的。如果單純地從成本效益原則來看，布什的理由確有其合理之處；但問題在于象氣候變化這樣的全球性環(huán)境問題有其特殊之處，不能簡(jiǎn)單地強(qiáng)調(diào)采取預(yù)防措施是否符合成本效益原則，而是要更多地考慮環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防。 為解決氣候變化這樣的全球性環(huán)境問題，國(guó)際環(huán)境法根據(jù)環(huán)境問題的特點(diǎn)確立了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。所謂風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，是指為了保護(hù)環(huán)境，各國(guó)應(yīng)按照本國(guó)的能力廣泛適用預(yù)防措施。遇有嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅時(shí)，不得以缺乏科學(xué)充分確實(shí)證據(jù)為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化。

19、該原則是環(huán)境惡化結(jié)果發(fā)生的滯后性和不可逆轉(zhuǎn)性等特點(diǎn)而提出來的。環(huán)境問題在時(shí)間上和空間上的可變性很大，其通常是透過廣大的空間和長(zhǎng)久的時(shí)間，經(jīng)過多種因素的復(fù)合累積，才逐漸形成或擴(kuò)大的。一方面，環(huán)境問題的所造成的損害或其危險(xiǎn)是持續(xù)不斷的，不會(huì)因?yàn)榍趾π袨榈耐Ｖ苟⒓赐Ｖ?，它往往要在環(huán)境中持續(xù)作用一定的時(shí)間，從而具有緩發(fā)性；另一方面，其所引起的風(fēng)險(xiǎn)后果（包括疾病或其他損害）多具有潛伏性，一般要在幾年甚至幾十年后才會(huì)爆發(fā)。而囿于科學(xué)技術(shù)發(fā)展的局限，人類對(duì)損害環(huán)境的活動(dòng)造成的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響和最終后果往往難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和認(rèn)識(shí)，有時(shí)甚至存在矛盾而無法證明。在氣候變化問題上，科學(xué)家目前的認(rèn)識(shí)截然相反。主流觀點(diǎn)認(rèn)為工業(yè)活

20、動(dòng)排放的二氧化碳等氣體會(huì)導(dǎo)致“溫室效應(yīng)”，使全球變暖；但也有相當(dāng)多的科學(xué)家認(rèn)為這些氣體會(huì)產(chǎn)生“陽傘效應(yīng)”，使全球氣候變冷。不過，有一點(diǎn)是已經(jīng)得到所有科學(xué)家所公認(rèn)的，即無論氣候變暖或變冷，都會(huì)給全球的生態(tài)系統(tǒng)和人類生產(chǎn)和生活帶來負(fù)面影響。因此，無論氣候變化的具體影響如何，國(guó)際社會(huì)都意識(shí)到要對(duì)造成氣候變化的溫室氣體進(jìn)行限排，而不能坐等“冷”或“暖”的結(jié)果的出現(xiàn)。 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則最初是在區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域由美國(guó)、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家所提出的，后來其適用范圍逐漸擴(kuò)大到了全球海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，并在1992年里約會(huì)議后開始適用于全球環(huán)境保護(hù)的各個(gè)領(lǐng)域。目前，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則得到了1992年里約宣言、1992年生物多

21、樣性公約、1992年東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)公約等重要的國(guó)際環(huán)境法律文件的確認(rèn)，成為一項(xiàng)正在形成中的國(guó)際習(xí)慣法規(guī)則。1992年氣候變化框架公約第3條第3款也明確規(guī)定“各締約方應(yīng)當(dāng)采取預(yù)防措施，預(yù)測(cè)、防止或盡量減少引起氣候變化的原因，并緩解其不利影響。當(dāng)存在造成嚴(yán)重的或不可逆轉(zhuǎn)的損害的威脅時(shí)，不應(yīng)以科學(xué)上沒有完全的確定性為理由推遲采取這些措施?！焙茱@然，在國(guó)際社會(huì)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到排放溫室氣體會(huì)引起全球變暖并對(duì)給全球的生態(tài)系統(tǒng)和人類生產(chǎn)和生活帶來負(fù)面影響的情況下，美國(guó)以全球變暖的科學(xué)知識(shí)還不完備為由拒絕承擔(dān)限排義務(wù)違反了這一原則。 更為滑稽的是，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則最初是由美國(guó)、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家提出來的，發(fā)展中國(guó)家

22、開始反對(duì)這個(gè)原則，認(rèn)為該原則會(huì)成為發(fā)達(dá)國(guó)家限制、干擾本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的借口，只是后來認(rèn)識(shí)到這一原則的重要性，才在各種國(guó)際環(huán)境法律文件中接受它。布什以全球變暖的科學(xué)知識(shí)還不完備為由反對(duì)京都議定書完全是“自己打自己的嘴巴”。 （三）尋求新的創(chuàng)新性解決方法 美國(guó)宣稱，由于京都議定書有太多的“缺陷”，美國(guó)不支持它；美國(guó)仍然愿意與其他國(guó)家一道，為抑制全球變暖作出不懈努力。美國(guó)希望找到解決全球氣候變化問題的相關(guān)技術(shù)、市場(chǎng)刺激手段和其他富有創(chuàng)造性的方法。美國(guó)所稱的“創(chuàng)造性的方法”就是指聯(lián)合履約機(jī)制、排放貿(mào)易機(jī)制和清潔發(fā)展機(jī)制等靈活實(shí)施限排溫室氣體義務(wù)的機(jī)制。 成本效益原則也是公約設(shè)定的為實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)而必須遵循的基

23、本原則之一。公約第3條第3款在闡述風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則后，規(guī)定采取預(yù)防和減少氣候變化的措施應(yīng)“考慮應(yīng)付氣候變化的政策和措施應(yīng)當(dāng)講求成本效益，確保以盡可能低的費(fèi)用獲得全球效益”。亦即，各國(guó)在履行限排溫室氣體的義務(wù)時(shí)，在講求風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的前提下，也應(yīng)當(dāng)注重效率。而聯(lián)合履約機(jī)制、排放貿(mào)易機(jī)制和清潔發(fā)展機(jī)制等機(jī)制就是這樣的符合成本效益原則的靈活機(jī)制。 從法理上看，全球氣候是一種“人類共同關(guān)切之事項(xiàng)”（acommonconcernofhumankind）。其法律地位雖然不同于“人類公共財(cái)產(chǎn)”（commonpropertyofmankind）或“人類公共遺產(chǎn)”（commonheritageofmankind），但它同

24、樣意味著國(guó)際社會(huì)作為一個(gè)整體對(duì)具有全球重要性的氣候資源有正當(dāng)?shù)年P(guān)心的權(quán)利，同時(shí)也要求國(guó)際社會(huì)共同分擔(dān)有關(guān)保護(hù)全球氣候的責(zé)任和義務(wù)。根據(jù)這一理論，每一個(gè)國(guó)家為了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都有一定的排放溫室氣體的權(quán)利，在國(guó)際商品社會(huì)中，權(quán)利是可以通過市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行交易的。因此，一國(guó)如果有足夠的財(cái)力，可以向其他國(guó)家，特別是發(fā)展中國(guó)家購買這種排放權(quán)，而減輕甚或取代本國(guó)所需采取的限排措施。因?yàn)闊o論在什么地方采取限排措施，只要溫室氣體的排放有所減少，全人類都可以受益。 有了這一理論前提，成本效益原則就有了用武之地。由于各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很不平衡，在不同的國(guó)家取得同樣的限排溫室氣體的效果，所需成本各不相同。例如，甲國(guó)的能源利用

25、率比乙國(guó)高出50%，那么在甲國(guó)提高能源利用效率、減少二氧化碳排放的費(fèi)用就比在乙國(guó)減少同樣數(shù)量的二氧化碳高出好幾倍。又如，在甲國(guó)種一公頃樹林吸收一定數(shù)量的二氧化碳也許需要10，000美元，而一國(guó)由于勞動(dòng)力和樹種都很便宜，也許只需要100美元。既然在甲乙兩國(guó)都可以取得同樣減少溫室氣體的排放，那在乙國(guó)開展各種限排活動(dòng)的成本效益最佳。因此，可以由甲國(guó)向乙國(guó)提供資金和技術(shù)援助，實(shí)現(xiàn)全球大氣中溫室氣體濃度和數(shù)量的凈減少的效果。這些減少的排放量可以按照兩國(guó)事先商定的比例進(jìn)行分配，這就是限排額度（credit）的交易。這在理論上可行的，在實(shí)踐中也是值得探索的。正是基于這些理論，京都議定書正式引入了“聯(lián)合履行機(jī)

26、制”、“排放貿(mào)易機(jī)制”和“清潔發(fā)展機(jī)制”等供達(dá)國(guó)家締約方靈活履行其限排義務(wù)的機(jī)制，它們分別適用于發(fā)達(dá)國(guó)家與前蘇聯(lián)東歐經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家之間、發(fā)達(dá)國(guó)家之間以及發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間的限排額度交易。 客觀的講，采用這些靈活機(jī)制對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家來說，可以避免其因履行控制溫室氣體排放的承諾而可能導(dǎo)致的對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的限制；對(duì)發(fā)展中國(guó)家來說，可為其帶來更多的國(guó)外資金、技術(shù)并提高其能源利用效率；從整體上看，它可以低成本、高效益地實(shí)現(xiàn)全球大氣中溫室氣體濃度和數(shù)量的凈減少。因此，美國(guó)希望通過借助這些靈活機(jī)制，與其他國(guó)家（主要是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家）開展合作、進(jìn)行限排額度交易，是有其合理性的。 但問題在于，在強(qiáng)調(diào)限排

27、溫室氣體的效率的同時(shí)，不能忽視其背后隱藏的公平問題。完上述三種靈活機(jī)制在其帶來各種優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也存在著固有的缺陷。首先，靈活機(jī)制可能被發(fā)達(dá)國(guó)家將其本應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)轉(zhuǎn)嫁給限排額度的出售國(guó)（主要是發(fā)展中國(guó)家），以此來逃避其應(yīng)當(dāng)以國(guó)內(nèi)行動(dòng)履行的承諾。其次，靈活機(jī)制由于只是向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)讓現(xiàn)有技術(shù)，可能會(huì)減少發(fā)達(dá)國(guó)家革新其能源技術(shù)的積極性。再次，靈活機(jī)制可能會(huì)沖擊發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)行的對(duì)發(fā)展中國(guó)家的官方援助，并可能限制發(fā)展中國(guó)家能源工業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展。鑒于此，公約的第一次締約方大會(huì)就已經(jīng)規(guī)定，靈活機(jī)制是補(bǔ)充性的履約方式，只能被視為實(shí)現(xiàn)公約目標(biāo)的次要手段；靈活機(jī)制不得以任何方式改變公約各締約方在公約中所作的承諾。 因

28、此，美國(guó)借口與其他國(guó)家一道，通過相關(guān)技術(shù)、市場(chǎng)刺激手段和其他富有創(chuàng)造性的方法來解決全球氣候變化問題，完全是本末倒置。它完全放棄了通過本國(guó)控制二氧化碳的排放來履行本國(guó)限排義務(wù)這個(gè)根本的履約途徑，妄圖憑借本國(guó)強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)實(shí)力來向其他國(guó)家購買限排額度或排放權(quán)，理所當(dāng)然地遭到了包括歐盟、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家在內(nèi)的世界上絕大多數(shù)國(guó)家的拒絕。 三、美國(guó)拒絕批準(zhǔn)京都議定書的法律后果 （一）直接后果京都議定書難以生效 一個(gè)國(guó)際公約，要想對(duì)締約國(guó)產(chǎn)生法律約束力，實(shí)現(xiàn)公約規(guī)定的目標(biāo)和宗旨，其首要前提是必須符合生效條件，正式發(fā)生法律效力。關(guān)于多邊條約的生效方式，不同的條約有不同的規(guī)定；其中有不少條約規(guī)定條約只有在一定

29、數(shù)量的國(guó)家、其中包括特定數(shù)量的國(guó)家提交批準(zhǔn)書后才能生效，京都議定書就屬于這種情況。 京都議定書第24條規(guī)定“本議定書應(yīng)在不少于55個(gè)公約締約方、包括附件一所列締約方其合計(jì)二氧化碳排放總量至少占附件一所列締約方的1990年二氧化碳排放總量的55%已經(jīng)交存其批準(zhǔn)書、接受書、核準(zhǔn)書或加入書之日后第90天起生效”。從這一規(guī)定可以看出，該議定書的生效必須同時(shí)滿足以下兩個(gè)條件：第一，必須有55個(gè)以上的氣候變化框架公約締約方批準(zhǔn)加入京都議定書；第二，必須有1990年累計(jì)排放量占當(dāng)年附件一締約方（發(fā)達(dá)國(guó)家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國(guó)家）二氧化碳排放總量55%以上的附件一締約方批準(zhǔn)加入京都議定書。其中，第二個(gè)條件格外重要，它是

30、決定議定書是否生效的實(shí)質(zhì)性條件。 在氣候變化框架公約所有的附件一國(guó)家中，美國(guó)1990年二氧化碳排放量占附件一締約方的52.9%（不計(jì)入土地使用和森林的碳吸收作用）或51.3%（計(jì)入土地使用和森林的碳吸收作用）。也就是說，如果沒有美國(guó)的參與，即使其他所有的附件一締約方都批準(zhǔn)了京都議定書，也無法滿足京都議定書生效的法律條件?？梢哉f，美國(guó)實(shí)際上擁有決定議定書是否生效的否決權(quán)（veto）。所以，美國(guó)拒絕批準(zhǔn)京都議定書的一個(gè)直接的法律后果就是京都議定書將無法生效。 （二）間接后果公約及議定書前景不定 由于美國(guó)的反對(duì)，京都議定書難以生效。那么，現(xiàn)在的可能就只有3個(gè)，一是勸說美國(guó)回到京都議定書的談判軌道上來

31、；二是重開談判，尋求新的協(xié)議；三是修改京都議定書生效的法律條件，推進(jìn)“沒有美國(guó)參與的京都進(jìn)程”，也就是說其他公約附件一締約方自行履行限制溫室氣體排放的法律責(zé)任，而任美國(guó)在排放限制之外。就第一種可能性而言，布什政府任期內(nèi)不會(huì)輕易轉(zhuǎn)變立場(chǎng)，這是由美國(guó)國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和利益集團(tuán)的壓力所決定的，外部作用的影響會(huì)十分有限。就第二種可能性而言，美國(guó)會(huì)提出更高的談判要價(jià)，要求修改議定書規(guī)定的有關(guān)締約方的責(zé)任和權(quán)利，要么減輕自己的責(zé)任，要么堅(jiān)持對(duì)中國(guó)、印度等發(fā)展中國(guó)家提出限制溫室氣體排放的要求。從美國(guó)利益出發(fā)，美國(guó)的重點(diǎn)似應(yīng)在減輕自己的責(zé)任上，而要求將主要發(fā)展中國(guó)家納入限排溫室氣體之列，則更像其開脫責(zé)任的借口

32、。但無論怎樣，這些要價(jià)都會(huì)遇到來自其他締約方的抵制。就第三種可能性而言，歐盟可能會(huì)考慮推動(dòng)調(diào)整議定書生效的法律條件，但同時(shí)會(huì)尋求在外交、貿(mào)易、投資等領(lǐng)域平行發(fā)展和設(shè)置適當(dāng)?shù)膲毫Υ胧┘皩?duì)未來較遲加入議定書者（主要是針對(duì)美國(guó)）設(shè)置更高的門檻。但這種做法是否有效，還有待進(jìn)一步的觀察。但有一點(diǎn)可以肯定，由于氣候保護(hù)可以和外交、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、能源與環(huán)境、跨國(guó)投資和貿(mào)易等廣泛事務(wù)建立聯(lián)系，那么，美國(guó)如果自行孤立于國(guó)際社會(huì)氣候保護(hù)進(jìn)程之外，這絕對(duì)不符合美國(guó)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略利益。如果美國(guó)價(jià)值觀中確實(shí)包含有對(duì)子孫后代福祉的真正關(guān)注和對(duì)居住在世界其他地區(qū)的大多數(shù)人類的環(huán)境權(quán)利（一種實(shí)實(shí)在在的人權(quán)）的真正尊重，那么美國(guó)政府就

33、更沒有理由使美國(guó)游離于國(guó)際社會(huì)保護(hù)全球氣候的共同努力之外。 從目前看，美國(guó)對(duì)大氣溫室氣體容量資源的過多占有，意味著美國(guó)經(jīng)濟(jì)通過大量溫室氣體排放而給國(guó)際社會(huì)帶來了更大的全球氣候變化壓力，而這一壓力的代價(jià)是要由全人類共同承受的。這是一種典型的經(jīng)濟(jì)外部性。這個(gè)問題如果不能及早、公正地解決，將導(dǎo)致各國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)上的差異進(jìn)一步拉大，將妨礙著各國(guó)在環(huán)境與發(fā)展問題上的共同政治意愿的進(jìn)一步發(fā)展，勢(shì)必影響妨礙著氣候變化框架公約及京都議定書的有效實(shí)施。 （三）美國(guó)是否應(yīng)承擔(dān)國(guó)際法上的違約責(zé)任？ 在判定美國(guó)拒絕批準(zhǔn)京都議定書的行為是否應(yīng)承擔(dān)國(guó)際法上的違約責(zé)任時(shí)，首先必須明確批準(zhǔn)在條約法上的概念及其功能。 所謂批準(zhǔn)

34、，是指締約國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)其全權(quán)代表所簽署的條約的認(rèn)可，表示同意承受條約所載之義務(wù)的行為。批準(zhǔn)的功能在于表示國(guó)家受條約拘束的同意；其意義在于使有締約權(quán)者確認(rèn)全權(quán)代表是否遵循了對(duì)其的指示。全權(quán)代表的簽字確立不了國(guó)家的承諾，即使國(guó)家改變態(tài)度，從法律上將也不造成違約。過去曾有人主張，除非全權(quán)代表逾越權(quán)限或違背秘密訓(xùn)令，批準(zhǔn)是不能合法地加以拒絕的。但現(xiàn)在一般認(rèn)為一國(guó)對(duì)于已簽署的條約沒有批準(zhǔn)的義務(wù)，可以批準(zhǔn)，也可以拒絕批準(zhǔn)也無需向有關(guān)國(guó)家陳述拒絕批準(zhǔn)的理由。一國(guó)對(duì)已簽署的條約，通常是給予批準(zhǔn)的。但在實(shí)踐中，也有拒絕批準(zhǔn)或推遲批準(zhǔn)的實(shí)例。其中最著名的拒絕批準(zhǔn)已簽署條約的就是1919年美國(guó)總統(tǒng)威爾遜倡導(dǎo)成立國(guó)

35、際聯(lián)盟，并簽署了凡爾賽和約，但由于參議院的反對(duì)而未能批準(zhǔn)?？梢?，美國(guó)拒絕批準(zhǔn)京都議定書并不構(gòu)成違約行為，不用承擔(dān)國(guó)際法上的違約責(zé)任。 但美國(guó)不用承擔(dān)國(guó)際法上的違約責(zé)任是否意味著美國(guó)可以為所欲為了呢？當(dāng)然不是。拒絕批準(zhǔn)雖然是合法的，但這種行為實(shí)際上是一種國(guó)際背信行為，在法律上也是很遺憾的。而且，雖然條約僅在生效后對(duì)締約國(guó)有拘束力，但是在其生效前特別是在簽署和批準(zhǔn)之間條約并不是完全沒有效力。奧本海國(guó)際法（第九卷）指出：“如果一項(xiàng)條約規(guī)定反映了國(guó)際習(xí)慣法規(guī)則，這些規(guī)定甚至在條約生效之前是可以作為習(xí)慣規(guī)則的適宜表現(xiàn)而適用的。”此外，奧本海國(guó)際法（第九卷）還指出：“下述觀點(diǎn)曾經(jīng)長(zhǎng)期得到權(quán)威的支持，即：誠(chéng)

36、信原則表明，國(guó)家在批準(zhǔn)以前不應(yīng)對(duì)已簽署的承諾作出有意嚴(yán)重?fù)p害其價(jià)值的行為?！边@一點(diǎn)也得到了1969年維也納條約法公約的支持。根據(jù)該公約第18條的規(guī)定，在這種情況下，國(guó)家有義務(wù)不采取足以妨礙條約的目的和宗旨的行為。也就是說，即使條約沒有生效，一國(guó)也有權(quán)拒絕批準(zhǔn)本國(guó)已簽署的條約，但根據(jù)一些傳統(tǒng)的法律原則它們?nèi)匀灰艿皆擁?xiàng)條約的約束。 美國(guó)的行為就違反了上述的兩個(gè)原則。首先氣候變化框架公約包含有多項(xiàng)國(guó)際習(xí)慣法規(guī)則。公約在序言中強(qiáng)調(diào)：“各國(guó)根據(jù)聯(lián)合國(guó)憲章和國(guó)際法原則，擁有主權(quán)權(quán)利按照自己的環(huán)境與發(fā)展政策開發(fā)自己的資源，也有責(zé)任確保在其管轄或控制范圍內(nèi)的活動(dòng)不對(duì)其他國(guó)家的環(huán)境或國(guó)家管轄范圍以外地區(qū)的環(huán)境

37、造成損害”，其目的在于限制一國(guó)國(guó)內(nèi)的活動(dòng)對(duì)全球氣候變化的負(fù)面影響。這一論述所體現(xiàn)的國(guó)家資源主權(quán)權(quán)利和不損害國(guó)外環(huán)境責(zé)任原則已被公認(rèn)為是一項(xiàng)國(guó)際習(xí)慣法規(guī)則。顯然，美國(guó)拒絕對(duì)國(guó)內(nèi)排放二氧化碳的活動(dòng)進(jìn)行控制違背了這一規(guī)則。同時(shí)，公約中所明確宣布的“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”、“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”和“可持續(xù)發(fā)展原則”等也都被認(rèn)為至少是正在形成中的國(guó)際習(xí)慣法規(guī)則。美國(guó)反對(duì)京都議定書的理由在這些習(xí)慣法規(guī)則面前也失去了任何說服力。其次，無論是公約還是議定書，其目的和宗旨都是為了“將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險(xiǎn)的認(rèn)為干擾的水平上”，亦即盡量減少人類活動(dòng)排放溫室氣體以防止全球繼續(xù)變暖。而美國(guó)不從限制

38、本國(guó)二氧化碳的排放量出發(fā)，只想依靠從別國(guó)購買“限排額度”來解決這個(gè)問題，顯然不符合公約和議定書的目的和宗旨。 從上可見，美國(guó)雖然不會(huì)因其拒絕批準(zhǔn)京都議定書而承擔(dān)國(guó)際法律責(zé)任，但它確實(shí)也違反了一些基本的法律原則，必然會(huì)而且也確實(shí)遭到了國(guó)際社會(huì)在政治和道義上的普遍譴責(zé)。在一個(gè)普遍缺乏強(qiáng)制性的制裁措施的國(guó)際社會(huì)中，對(duì)美國(guó)這樣的超級(jí)大國(guó)，還有什么比這種譴責(zé)更為有力呢？ 四、美國(guó)拒絕批準(zhǔn)京都議定書與國(guó)際環(huán)境法的實(shí)質(zhì) 國(guó)際環(huán)境法是現(xiàn)代國(guó)際法的一個(gè)分支，也是國(guó)際法在國(guó)際環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的最新發(fā)展。國(guó)際法的核心在于國(guó)家間的意志協(xié)調(diào)。國(guó)際環(huán)境法作為現(xiàn)代國(guó)際法的一個(gè)組成部分，也符合這個(gè)定律，而且還在某些方面體現(xiàn)了這個(gè)

39、定律的最新發(fā)展。即，國(guó)際環(huán)境法的本質(zhì)不僅在于它體現(xiàn)了國(guó)際法主體之間在開發(fā)、利用、保護(hù)和改善環(huán)境方面的協(xié)調(diào)意志，它還說明這種協(xié)調(diào)意志是由各國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所決定的。美國(guó)拒絕批準(zhǔn)京都議定書這一舉動(dòng)深刻地揭示了國(guó)際環(huán)境法的這一本質(zhì)。 一方面，國(guó)際環(huán)境法是國(guó)際法主體（主要是國(guó)家）在開發(fā)、利用、保護(hù)和改善環(huán)境方面的協(xié)調(diào)的意志。國(guó)際法的主體主要是構(gòu)成國(guó)際社會(huì)的獨(dú)立并存的主權(quán)國(guó)家，保障國(guó)家按照本國(guó)的環(huán)境與發(fā)展政策進(jìn)行發(fā)展以最大限度的實(shí)現(xiàn)和維護(hù)本國(guó)的國(guó)家利益是主權(quán)國(guó)家在國(guó)際交往中的基本任務(wù)和最核心的國(guó)家意志；但與此同時(shí)，理論和現(xiàn)實(shí)都說明國(guó)家也負(fù)有不損害國(guó)外環(huán)境的責(zé)任。同時(shí)，為了維護(hù)全人類的共同利益，每個(gè)國(guó)家都對(duì)保護(hù)全球環(huán)境負(fù)有共同的責(zé)任，都需要進(jìn)行國(guó)際環(huán)境合作，也就要求國(guó)家相應(yīng)地作出合作、妥協(xié)甚或讓步的國(guó)家意志。這要求各國(guó)政府在充分理解本國(guó)政策國(guó)際影響的基礎(chǔ)上，采取適當(dāng)?shù)氖侄?，協(xié)調(diào)各國(guó)在開發(fā)、利用、保護(hù)和改善環(huán)境方面的意志，謀求本國(guó)國(guó)家利益與國(guó)際共同利益的有機(jī)結(jié)合，尋求二者的最佳契合點(diǎn)。聯(lián)合國(guó)氣候談判的重點(diǎn)是要形成保護(hù)全球氣候的國(guó)際規(guī)則，既關(guān)系到全人類生存與發(fā)展的共同環(huán)境利益，又涉及各國(guó)在未來世界體系內(nèi)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)、能源與環(huán)境發(fā)展空間和