河湖保護(hù)的立法特點(diǎn)

1、河湖保護(hù)的立法特點(diǎn) 本文作者：徐再城 對國家上位法等30部相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行了深入和反復(fù)的研究，還對本市河湖保護(hù)實(shí)際問題進(jìn)行了充分調(diào)研，字里行間都體現(xiàn)出上位法立法精神和本市地方立法實(shí)際需要。關(guān)于條例的立法特色理論分析條例屬于行政類立法，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。一是對行政規(guī)劃權(quán)責(zé)進(jìn)行規(guī)范。條例中專設(shè)一章，對河湖治理及保護(hù)規(guī)劃的編制和管理作了規(guī)定。二是規(guī)定了行政許可。如條例對關(guān)于修建水庫或者建設(shè)水工程的審查審核、對河湖管理范圍、保護(hù)范圍內(nèi)從事有關(guān)活動(dòng)的審批規(guī)定等事項(xiàng)作出規(guī)定。三是規(guī)定了行政處罰。條例對違反本條例各類行為的處罰措施，主要是罰款形式，都作出了規(guī)定。四是規(guī)定了行政強(qiáng)制。如條例中有“查封、扣押實(shí)

2、施違法行為的工具及機(jī)械設(shè)備”、“強(qiáng)制拆除”等規(guī)定。五是行政獎(jiǎng)勵(lì)。如條例規(guī)定了“對保護(hù)河湖水環(huán)境、水工程、水文化做出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，由政府或者水行政部門給予表彰或者獎(jiǎng)勵(lì)?！睋?jù)此，條例可以認(rèn)為是規(guī)范行政權(quán)力正確行使的行政類立法。 條例屬于創(chuàng)制性立法。在實(shí)踐中，地方立法可以分為兩大類：一是實(shí)施性立法，通常是有直接對應(yīng)的上位法作依據(jù)，目的是確保相關(guān)上位法在本行政區(qū)域的有效實(shí)施。二是創(chuàng)制性立法，這種立法突出特點(diǎn)是根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展遇到的實(shí)際問題進(jìn)行有針對性的立法，通常沒有直接對應(yīng)的上位法作依據(jù)，立法的依據(jù)散見于若干法律中，或是依據(jù)一定的法律精神和法律原則。筆者認(rèn)為，條例屬于地方立法中的第二種性質(zhì)

3、，屬于創(chuàng)制性立法。就河湖保護(hù)管理而言，目前尚無直表決北京市河湖保護(hù)管理?xiàng)l例睿杰攝薛接對應(yīng)的上位法，有關(guān)立法依據(jù)散見在憲法、水法、水污染防治法、防洪法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法等法律之中。條例屬于統(tǒng)籌性立法。河湖或者說水流域是一個(gè)流動(dòng)著的整體，是聯(lián)結(jié)城市和鄉(xiāng)村的天然紐帶，而且大多跨行政區(qū)域流動(dòng)。但是，過去受城鄉(xiāng)二元體制的影響，河湖保護(hù)管理長期處于城鄉(xiāng)分治狀態(tài)，造成河湖管理規(guī)劃和保護(hù)制度存在城鄉(xiāng)差異和區(qū)域差異。同一水系上下游，甚至左右岸保護(hù)和管理制度的不統(tǒng)一，直接影響了治理和管理的效果。條例堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧的原則，促進(jìn)流域與區(qū)域、城市與農(nóng)村水利協(xié)調(diào)發(fā)展，強(qiáng)化城鄉(xiāng)水資源統(tǒng)一管理，完善流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管

4、理制度，將適用范圍調(diào)整為“本市行政區(qū)域內(nèi)的河流、湖泊、水庫、塘壩、人工水道工程設(shè)施及其水體的保護(hù)和管理”，從而從立法上根本解決了水利管理城鄉(xiāng)分割問題，為在本市率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局提供了具體的制度保障和法制保障。條例屬于創(chuàng)新型立法。本市城市河湖保護(hù)立法對城區(qū)的河湖保護(hù)管理發(fā)揮了積極作用，形成了許多有用、有效的具體經(jīng)驗(yàn)。市十三屆人大常委會綜合運(yùn)用多種監(jiān)督形式，通過連續(xù)監(jiān)督和持續(xù)監(jiān)督北運(yùn)河、潮白河的保護(hù)和治理工作，對本市河湖保護(hù)和管理工作形成了許多重要認(rèn)識。在市人大常委會的推動(dòng)下，市政府相關(guān)部門科學(xué)規(guī)劃，加大了對北運(yùn)河流域、潮白河流域水系的綜合治理，逐步形成了一套較為完備的保護(hù)管理制

5、度。這項(xiàng)立法的創(chuàng)新之處就在于，充分吸收監(jiān)督的實(shí)踐和調(diào)查研究的成果，有力地推動(dòng)了這項(xiàng)立法任務(wù)的順利完成。 一是突出了體制創(chuàng)新，遵循河湖水體運(yùn)行規(guī)律，著重設(shè)計(jì)了流域管理的制度和體制。在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的河湖保護(hù)管理制度的同時(shí)，條例也設(shè)計(jì)了全流域管理制度和體制。條例規(guī)定，“本市河湖保護(hù)管理實(shí)行流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。”“市水行政主管部門對全市河湖保護(hù)管理工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。”并在同條中明確，“市水行政主管部門在永定河、北運(yùn)河、潮白河等跨區(qū)、縣重要水系設(shè)置的流域管理機(jī)構(gòu)，在管轄范圍內(nèi)依照國家和本市的規(guī)定履行監(jiān)督管理和行政執(zhí)法職責(zé)?！倍峭怀隽酥贫仍O(shè)計(jì)和制度安排，加重了法規(guī)的分量。條例以具

6、體制度設(shè)計(jì)和安排為主要規(guī)范，既避免了與同類法規(guī)規(guī)范的內(nèi)容重復(fù)問題，又達(dá)到了河湖水務(wù)管理制度解決問題的目的，增強(qiáng)了法規(guī)的實(shí)效性，加重了法規(guī)的分量。一是理順管理體制。如，河湖保護(hù)管理實(shí)行流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制、河湖保護(hù)管理目標(biāo)責(zé)任制度和考核評價(jià)制度、河湖治理及保護(hù)管理規(guī)劃編制管理制度等。二是規(guī)范保護(hù)方式。如，河湖突發(fā)事件應(yīng)急制度、入河水體達(dá)標(biāo)排放制度、河湖水功能區(qū)限制納污制度、河湖水質(zhì)動(dòng)態(tài)監(jiān)測制度和水質(zhì)公示制度等。三是明確法律責(zé)任。如，河湖違法行為舉報(bào)制度、對行政執(zhí)法人員的責(zé)任追究制度等。還規(guī)定了相關(guān)省市的協(xié)調(diào)機(jī)制。這些制度設(shè)計(jì)和制度安排方面的法律規(guī)范約占法規(guī)內(nèi)容的三分之一。三是從

7、市情出發(fā)，體現(xiàn)最嚴(yán)格保護(hù)的立法精神。首都城鄉(xiāng)河湖的功能可以主要概括為：一是改善城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的功能；二是美化城鄉(xiāng)景觀的功能；三是調(diào)度城鄉(xiāng)水資源的功能；四是部分城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會所需水資源供給功能；五是回補(bǔ)地下水和涵養(yǎng)水源的功能；六是城鄉(xiāng)防洪排澇功能；七是發(fā)展水面旅游的功能；八是河湖文化傳承功能等。條例在充分發(fā)揮河湖綜合性功能的同時(shí)，從北京的市情、水情出發(fā)，在制定建設(shè)項(xiàng)目占用河湖工程設(shè)施和水域的補(bǔ)償制度的時(shí)候，著眼于保護(hù)河湖生態(tài)功能，對占用和使用河湖資源采取最嚴(yán)格限制措施。四是體現(xiàn)了以人為本、人水和諧理念。為充分發(fā)揮河湖的生態(tài)功能、景觀功能、休閑功能，滿足親水、近水需求，回應(yīng)市民和網(wǎng)民的關(guān)切，條例留給人

8、們一定范圍的近水、親水和戲水空間。條例按照公民權(quán)利“法無禁止即可為”的法律原則，在法律規(guī)范中明確指出，除劃定和公布禁止從事游泳、滑冰等活動(dòng)的水域外，其他水域均可從事游泳、滑冰等活動(dòng)。此外，北京河湖水系與人類文明進(jìn)步關(guān)系密切，河湖文化內(nèi)容豐富，既包括河湖建筑物、名勝古跡、遺址等，又包括與河湖相關(guān)的歷史事件、歷史名人、治水歷史、文學(xué)藝術(shù)（戲曲、小說、散文、詩詞等）等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。條例對首都河湖文化的物質(zhì)文化遺產(chǎn)與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的修復(fù)、整理、保護(hù)、利用與弘揚(yáng)作出了具體規(guī)定。法律實(shí)施的幾個(gè)著眼點(diǎn)一是依法建立流域管理機(jī)構(gòu)并完善管理制度。條例規(guī)定：市水行政主管部門對全市河湖保護(hù)管理實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。市水

9、行政部門在永定河、北運(yùn)河、潮白河等跨區(qū)縣重要水系設(shè)置的流域管理機(jī)構(gòu)，依照國家和本市的規(guī)定履行監(jiān)督管理和行政執(zhí)法職責(zé)。目前，流域管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置尚在醞釀之中，其具體運(yùn)作方式也需要進(jìn)一步探索。當(dāng)務(wù)之急，就是要盡快依法研究設(shè)立流域管理機(jī)構(gòu)并完善其管理制度。另外，條例強(qiáng)化了市和區(qū)縣水務(wù)部門組織編制河湖治理和保護(hù)管理規(guī)劃的職責(zé)，特別是要編制重要水系的流域治理及保護(hù)管理規(guī)劃，并由流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理，確保流域管理措施落到實(shí)處。條例還固化了發(fā)展改革、規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、市政市容、園林綠化、農(nóng)業(yè)、國土資源等部門共同參與的河湖保護(hù)管理工作格局，需要政府及其有關(guān)部門及時(shí)制定實(shí)施性規(guī)章與規(guī)范性文件。二是依法保護(hù)好行

10、政相對人的合法權(quán)益。條例在規(guī)范和約束行政機(jī)關(guān)管理職責(zé)的同時(shí)，也采取了嚴(yán)格的管理措施，對違法行為規(guī)定了較重的法律責(zé)任。如第20條和第40條共同構(gòu)成了一個(gè)禁止性的法律規(guī)范。即在河湖管理范圍、保護(hù)范圍內(nèi)從事活動(dòng)，如果未經(jīng)行政許可，就不能實(shí)施設(shè)置固定停車場所、河道改線、開挖等特定行為。如果違背了這一行為規(guī)范，行政機(jī)關(guān)將責(zé)令停止違法行為，限期補(bǔ)辦許可手續(xù)；逾期沒有取得行政許可手續(xù)的，將被責(zé)令恢復(fù)原狀并賠償損失；如果拒不恢復(fù)原狀，行政機(jī)關(guān)將采取強(qiáng)制清除的措施。必須指出的是，國家法層面對行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等都有專門的法律，條例盡管未對行政相對人合法權(quán)益保護(hù)進(jìn)行面面俱到的規(guī)定，但是有關(guān)執(zhí)法部門在實(shí)施

11、過程中必須嚴(yán)格遵守上位法的相關(guān)規(guī)定。三是要做好法規(guī)與其他法律法規(guī)的銜接工作。與河湖保護(hù)管理的法律法規(guī)多達(dá)30多部，內(nèi)容涉及水資源管理、防洪、水土保持、水污染防治、河道管理等各個(gè)方面。例如，北京市公園條例第56條規(guī)定，在非滑冰區(qū)滑冰，在非釣魚區(qū)釣魚的，責(zé)令改正，并可以處20元以上50元以下罰款。根據(jù)這一規(guī)定，有關(guān)的公園管理機(jī)構(gòu)可以根據(jù)園林綠化行政部門的委托對本單位管理的湖泊行使一定的行政管理職權(quán)。一些高等院校管理的湖泊的管理也與此類似。條例立法雖然對這些法律進(jìn)行了一定整合，但是這些法律法規(guī)之間還是有一定交叉。因此，在學(xué)習(xí)貫徹條例的過程中，要特別注意把握這些法律法規(guī)之間的聯(lián)系和區(qū)別，處理好上位法與下位法、一般法與特別法、新法與舊法之間的關(guān)系，以更好地做好全市的河湖保護(hù)管理工作。 回顧5年的立法過程，有兩點(diǎn)特色尤其值得注意。一是綜合運(yùn)用監(jiān)督法賦予的各種監(jiān)督形式，抓住關(guān)鍵問題反復(fù)監(jiān)督務(wù)求實(shí)效，為地方立法提供了充分的實(shí)踐依據(jù)。二是注重發(fā)揮地方立法在理念引領(lǐng)和制度建設(shè)等方面的重要作用。無論是全市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域統(tǒng)籌的河