談?wù)勑姓?qiáng)制執(zhí)行權(quán)的歸屬問題(一)

1、談?wù)勑姓?qiáng)制執(zhí)行權(quán)的歸屬問題 (一 )【摘要】行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是行政權(quán)實(shí)現(xiàn)的保障。 行政強(qiáng)制的概念存在著執(zhí)行主體是一元還是多元， 執(zhí) 行外延是廣義還是狹義的爭論。 行政強(qiáng)制執(zhí)行行為最為重要的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的設(shè)定以及行 政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的歸屬等幾大問題存在著較大爭議。 我國采取的是以人民法院執(zhí)行為主， 行政 機(jī)關(guān)自力執(zhí)行為輔的折衷模式， 但是存在著一些弊端。 本文從理論和實(shí)踐兩方面對行政強(qiáng)制 執(zhí)行制度進(jìn)行反思， 認(rèn)為行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)應(yīng)歸還行政機(jī)關(guān)， 法院只負(fù)責(zé)行政案件的裁決和決 定權(quán)，并通過國內(nèi)外執(zhí)行制度的比較分析，提出完善行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的對策和建議。 【關(guān)鍵詞】行政強(qiáng)制執(zhí)行行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)執(zhí)行權(quán)歸屬

2、行政強(qiáng)制執(zhí)行即當(dāng)行政相對人不履行其義務(wù)時(shí)， 國家機(jī)關(guān)依法采取國家強(qiáng)制力， 迫使履行義 務(wù)與義務(wù)履行相同狀態(tài)的行為， 在行政法中具有重要的地位和作用， 我國的行政強(qiáng)制立法存 在著不完善之處。 所以必須明確具體配置行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)， 對一些專業(yè)性， 技術(shù)性較強(qiáng)的需 要強(qiáng)制執(zhí)行的情況， 法律一般規(guī)定有各主管行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行， 但此類規(guī)定只限于少數(shù)行政 機(jī)關(guān)， 其他都申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行；個(gè)別對個(gè)人，組織的權(quán)益關(guān)系特別重大的，法律規(guī)定也要申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行； 凡是行政機(jī)關(guān)沒有得到強(qiáng)制執(zhí)行授權(quán)的， 一律申請人民法院強(qiáng) 制執(zhí)行。 1 這些既注意發(fā)揮了行政機(jī)關(guān)自身的優(yōu)勢和能動作用，又立足于強(qiáng)化司法監(jiān)督，保

3、護(hù)相對人的合法權(quán)益。 其權(quán)力的配置是符合現(xiàn)代法治精神的， 符合民主法制建設(shè)發(fā)展趨勢的， 當(dāng)然也是符合依法治國戰(zhàn)略方針的。一、明確和界定行政強(qiáng)制執(zhí)行的概念 1我認(rèn)為要明確行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)歸屬問題，首先必須先闡述行政強(qiáng)制執(zhí)行的概念。因?yàn)樵?行政強(qiáng)制執(zhí)行概念中有對執(zhí)行權(quán)歸屬主體， 內(nèi)容的涉及， 所以界定行政強(qiáng)制執(zhí)行的概念是必 要的。有關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)行概念的爭論， 目前理論界關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)行的定義有以下幾種有代 表性的觀點(diǎn)： 2 (1)行政強(qiáng)制執(zhí)行行為是國家機(jī)關(guān)的職權(quán)行為，是特定的國家機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織， 委托組織， 依據(jù)法定的程序和范圍， 對逾期不自動履行義務(wù)的行政相對人實(shí)施強(qiáng)制手段， 以 達(dá)到行

4、政目的的具體行政行為； (2)行政強(qiáng)制執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)法定義務(wù)的內(nèi)容，即行政機(jī)關(guān)對有 法定作為義務(wù)的義務(wù)人不履行義務(wù)的情況下， 直接實(shí)施實(shí)力強(qiáng)制以實(shí)現(xiàn)法定的義務(wù)內(nèi)容； (3) 行政強(qiáng)制執(zhí)行是一種法律制度， 指國家機(jī)關(guān)為了保障行政權(quán)的合法， 有效行使和行政管理活 動的順利進(jìn)行， 對不履行行政機(jī)關(guān)所科義務(wù)的行政相對人， 依法采取強(qiáng)制性措施， 迫使其履 行義務(wù)或達(dá)到與履行義務(wù)相同狀態(tài)的一種法律制度；(4)行政強(qiáng)制執(zhí)行是迫使相對人履行義務(wù)的制度，指行政相對人拒不履行行政主體所作出的并且已經(jīng)生效的具體行政行為所確定的 義務(wù)時(shí)，有關(guān)國家機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制義務(wù)人履行其義務(wù)，然后向義務(wù)人征收費(fèi)用的制度； 2從上述四個(gè)定義

5、中，我們可以看出它們之間的重大分歧，具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面： 第一個(gè)方面行政強(qiáng)制執(zhí)行的執(zhí)行主體是一元的還是多元的？即行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是歸屬于行 政機(jī)關(guān)還是人民法院。觀點(diǎn) (1)和觀點(diǎn) (2)一致認(rèn)為行政強(qiáng)制執(zhí)行是歸屬于行政機(jī)關(guān)，有行政 機(jī)關(guān)申請法院執(zhí)行只是行政強(qiáng)制執(zhí)行的特例， 它是屬于司法強(qiáng)制執(zhí)行， 是司法程序中的一種 制度。而觀點(diǎn) (3) 和觀點(diǎn) (4)認(rèn)為行政強(qiáng)制執(zhí)行主體既包括行政機(jī)關(guān)，又包括人民法院，無論 是人民法院還是行政機(jī)關(guān)，只要是執(zhí)行已經(jīng)生效的具體行政行為，便是行政強(qiáng)制執(zhí)行。 第二個(gè)方面就是行政強(qiáng)制的外延。如觀點(diǎn)(1)認(rèn)為行政強(qiáng)制執(zhí)行既包括已設(shè)定義務(wù)的強(qiáng)制執(zhí)行，也包括緊急情況下的即時(shí)

6、強(qiáng)制，觀點(diǎn)(3)和觀點(diǎn) (4)認(rèn)為行政強(qiáng)制執(zhí)行包括已設(shè)定義務(wù)的強(qiáng)制執(zhí)行， 這是廣義的行政強(qiáng)制執(zhí)行。 還有的學(xué)者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)直接實(shí)施實(shí)力強(qiáng)制以實(shí)現(xiàn)設(shè) 定的義務(wù)， 該內(nèi)容相當(dāng)于直接強(qiáng)制執(zhí)行， 而不包括間接行政強(qiáng)制執(zhí)行， 這是狹義的行政強(qiáng)制 執(zhí)行。我認(rèn)為行政強(qiáng)制執(zhí)行屬于廣義的解釋較為合理， 因?yàn)橹苯踊蜷g接的執(zhí)行屬于行政強(qiáng)制 的內(nèi)容體系之內(nèi)。二、行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)歸屬的比較分析由于不同國家， 地區(qū)的歷史條件和社會政治， 經(jīng)濟(jì)狀況的差異性， 行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的差別 很大，縱觀世界各國立法，共有三種模式：1普通法系模式。從總體上看 ,行政強(qiáng)制執(zhí)行制度在英、 美等國家 ,并沒有形成一種系統(tǒng)的法律制度 ,這是由這

7、些 國家的控權(quán)理論所決定的。三權(quán)分立制度作為英、美國家制度的基礎(chǔ),在它們看來 ,行政權(quán)作為一種具有擴(kuò)張性的國家權(quán)力,必須要受到立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的制約,以保持權(quán)力平衡 ,防止行政權(quán)力的濫用和專制主義的復(fù)活。因此,對于包括行政強(qiáng)制執(zhí)行在內(nèi)的一切行政活動都必須予以立法控制和司法審查。長期以來,英、美國家認(rèn)為 ,司法權(quán)優(yōu)于行政權(quán)。在美國 ,行政機(jī)關(guān)在相對一方不履行行政義務(wù)時(shí) ,原則上不能自己采取強(qiáng)制執(zhí)行手段 ,只能向法院提起民事 訴訟 ,請求法院以命令形式促使其履行。如果相對方不履行法院命令,法院將以藐視法庭罪處以罰金或拘禁。當(dāng)然 ,美國法律也有例外 , 即在下述情形下 ,行政機(jī)關(guān)可以自力執(zhí)行 :(

8、1)對負(fù)有 繳納國稅義務(wù)財(cái)產(chǎn)的扣押和查封;(2)對外國人驅(qū)逐出境 ;(3) 對妨害衛(wèi)生的行為的排除 ;(4)妨害安全秩序之排除。在英國 ,公民對行政裁判所的決定不服可向法院起訴,而裁判所無權(quán)自行強(qiáng)制執(zhí)行其決定 ,必須向法院申請執(zhí)行。綜上可以看出,英、美國家的行政強(qiáng)制執(zhí)行主要包含在民事或刑事訴訟中 ,原則上不賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。和任何一種制度一樣,英、美國家的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度有利也有弊 , 其利在于 :通過司法機(jī)關(guān)執(zhí)行行政決定有利于防止行政機(jī)關(guān)自 行強(qiáng)制執(zhí)行可能造成的行政專斷及各種損害 ,保證行政強(qiáng)制執(zhí)行公正合理 ,從而最終保護(hù)行政 相對人的合法權(quán)益。 其弊在于降低行政效率 ,浪費(fèi)行政資源

9、,提高執(zhí)行成本 ,并有可能導(dǎo)致法院 工作超負(fù)荷。 3 2大陸法系模式。在大陸法系國家中 ,法國的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度獨(dú)具特色。由于歷史原因,法國大革命前的專制統(tǒng)治引起人們對行政權(quán)的過度敏感,并深惡痛絕 ,因此形成具有法國特色的行政刑罰制度,即利用相對人對刑罰的恐懼感來促使其自動履行行政義務(wù)。在法國,行政處理的執(zhí)行方法有3種: 刑罰、行政罰和強(qiáng)制執(zhí)行。適用刑罰或行政罰時(shí),必須要有明確的法律依據(jù) ,即要遵守罪刑法定原則或者處罰法定原則 ;而強(qiáng)制執(zhí)行 (又稱為依職權(quán)執(zhí)行 )則是一種應(yīng)急措施 ,相當(dāng)于我國 的即時(shí)強(qiáng)制 ,是一種例外。適用強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)必須符合4 個(gè)條件 :(1) 行政處理符合法律規(guī)定 ;(2)

10、法律有明文規(guī)定 ;(3) 緊急情況 ;(4) 在沒有法律規(guī)定和沒有緊急情況時(shí),行政機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制執(zhí)行手段 ,只在法律沒有規(guī)定其他方法的時(shí)候 ,即強(qiáng)制執(zhí)行是最后的方法。法國行政強(qiáng)制執(zhí)行制度 的利弊與英美國家基本相似 ,但法國行政強(qiáng)制執(zhí)行制度直接用刑罰的威懾力來促使相對人履 行義務(wù) ,在一定程度上 ,相對人更愿意與行政機(jī)關(guān)合作 ,即自動履行 ,這種制度能夠降低執(zhí)行成 本。大陸法系其他國家的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度是以行政機(jī)關(guān)自力執(zhí)行為原則,以法院執(zhí)行為例外。以下以德、奧為例。聯(lián)邦德國于 1953 年頒布行政強(qiáng)制執(zhí)行法 ,該法明確規(guī)定了行政強(qiáng)制 執(zhí)行的執(zhí)行機(jī)關(guān)、 執(zhí)行方法、 執(zhí)行程序及執(zhí)行救濟(jì)等內(nèi)容。 德國把

11、行政強(qiáng)制執(zhí)行分為一般強(qiáng) 制執(zhí)行和即時(shí)強(qiáng)制。 一般強(qiáng)制執(zhí)行必須以行政相對人負(fù)有具體行政行為規(guī)定的行政義務(wù)為前 提,即時(shí)強(qiáng)制則不在此限。德國的行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)為縣以上行政官署及公法人;執(zhí)行方法分為代執(zhí)行、執(zhí)行罰及直接強(qiáng)制 3 種。代執(zhí)行只能由執(zhí)行機(jī)關(guān)委托第三人完成,費(fèi)用由義務(wù)人承擔(dān)。代執(zhí)行或執(zhí)行罰不能達(dá)到目的或難以實(shí)行的,執(zhí)行機(jī)關(guān)可直接強(qiáng)制。強(qiáng)制方法必須與其目的保持適當(dāng)比例。決定強(qiáng)制方法時(shí),應(yīng)盡可能考慮當(dāng)事人和公眾受到最少侵害,行政強(qiáng)制執(zhí)行必須以書面方法作出告誡,告誠應(yīng)附履行期限 , 并明確執(zhí)行方式。需義務(wù)人承擔(dān)費(fèi)用的,應(yīng)在告誡中列出預(yù)定費(fèi)用數(shù)額。 執(zhí)行罰應(yīng)告知確定的金額， 告誡必須送達(dá)。 義務(wù)人

12、在代執(zhí)行 或直接強(qiáng)制過程中反抗時(shí) ,可對其采取強(qiáng)力 ,依行政機(jī)關(guān)請求 ,警察須提供職務(wù)協(xié)助。 執(zhí)行達(dá)到 目的后 ,立即停止。執(zhí)行罰未獲繳納時(shí) ,根據(jù)執(zhí)行機(jī)關(guān)的申請 ,行政法院在經(jīng)聽證后 ,可裁定命令 代償強(qiáng)制執(zhí)行 ,一日以上 ,兩周以下。對強(qiáng)制執(zhí)行的行政行為 ,應(yīng)有法律救濟(jì)。奧國行政強(qiáng)制執(zhí)行法公布于 1925 年 ,該法主要內(nèi)容有 :(1)行政強(qiáng)制執(zhí)行由縣級及其上級國家行政官署負(fù)責(zé)執(zhí) 行。 (2)行政強(qiáng)制執(zhí)行的原則。 (3)強(qiáng)制方法有代執(zhí)行、執(zhí)行罰和直接強(qiáng)制。負(fù)有忍受、作為 或不作為義務(wù)又不能代執(zhí)行者 ,可由執(zhí)行機(jī)關(guān)科處罰金 ,或?qū)⑵淙耸昭?,以強(qiáng)制其履行。 直接強(qiáng) 制須以先有執(zhí)行處分為前提

13、,可不經(jīng)告誡程序。 (4)行政救濟(jì)。德、奧國家行政強(qiáng)制執(zhí)行制度 的形成是歷史傳統(tǒng)與法律習(xí)慣交融的結(jié)果,因而基本適合其國情。其優(yōu)點(diǎn)就是有利于提高行政效率 ,及時(shí)實(shí)現(xiàn)行政目的。 因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)既擁有決定命令權(quán) ,又有執(zhí)行權(quán) ,二權(quán)集于一身 ,行使 起來自然便利。如果把強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)轉(zhuǎn)交給法院或其他機(jī)關(guān)行使 ,必然影響其行政效率。當(dāng)然 這種模式也存在一些問題 ,如行政機(jī)關(guān)完全擁有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)就可能造成權(quán)力不受限制或?yàn)E用 權(quán)力損害公民權(quán)益 ,特別在行政命令權(quán)不斷增加 ,社會管理職能增多的情況下 ,對行政機(jī)關(guān)的 執(zhí)行權(quán)作一些限制是必要的 ,也是有益的 ,可以將一部分有關(guān)公民重大權(quán)益的執(zhí)行權(quán)轉(zhuǎn)移至法 院,由法院執(zhí)

14、行。3折衷模式。 這種模式并不一概否定司法機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)而賦予行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)， 反之 亦然， 而是主張當(dāng)行政相對人不履行義務(wù)時(shí)， 行政機(jī)關(guān)可以強(qiáng)制執(zhí)行， 也可以申請司法機(jī)關(guān) 執(zhí)行，但是何時(shí)由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行， 何時(shí)由行政機(jī)關(guān)申請法院執(zhí)行必須有法律法規(guī)的明確規(guī)定， 如我國的行政訴訟法第 66 條規(guī)定，公民，法人，其它組織對具體行政行為在法定期限 內(nèi)既不提起訴訟又不履行的， 行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院執(zhí)行或依法強(qiáng)制執(zhí)行。 下面我論述 一下我國行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)和歸屬問題。三、我國行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)，歸屬及自我認(rèn)識 1我國行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)。關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的性質(zhì) ,由于行政權(quán)從司

15、法權(quán)中逐漸分離的歷史淵源和實(shí)踐中，行政強(qiáng) 制執(zhí)行權(quán)有的賦予行政機(jī)關(guān) ,有的賦予司法機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí) ,使得我國學(xué)界對此形成三種不同的觀 點(diǎn): 一種觀點(diǎn)認(rèn)為 ,行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)屬于行政權(quán)。 其主要理由是 ,行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)取決于 執(zhí)行依據(jù)作出時(shí)所體現(xiàn)的國家權(quán)力的性質(zhì)及行政強(qiáng)制執(zhí)行的基本 “語境 ”。行政強(qiáng)制執(zhí)行的依 據(jù)是具體行政行為 ,而作出具體行政行為的權(quán)力是行政權(quán)力,那么 ,行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)應(yīng)屬于行政權(quán)。從行政強(qiáng)制執(zhí)行的基本語境來看,學(xué)者們都把行政強(qiáng)制執(zhí)行作為行政行為的重要方式加以論述 ,既然行政強(qiáng)制執(zhí)行是一種具體行政行為,意味著行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)本身是行政權(quán)的重要組成部分。4該觀點(diǎn)又進(jìn)一步認(rèn)為，從行

16、政法理論上講，行政權(quán)是國家的重要權(quán)力，不 僅具有完整性和統(tǒng)一性， 而且更具有獨(dú)立性。 我國現(xiàn)行法律將大部分行政行為的執(zhí)行權(quán)交給 法院， 剝奪了行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行權(quán)， 使行政權(quán)失去了獨(dú)立性和完整性， 給行政權(quán)力的實(shí)現(xiàn)客觀 上帶來了很大的困難， 行政執(zhí)法制度屬于行政的范疇， 而不是司法的范疇。 另一種觀點(diǎn)認(rèn)為 行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)屬于司法權(quán) ,該觀點(diǎn)主要以我國現(xiàn)行的以法院為主導(dǎo)的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式為 立論依據(jù) ,認(rèn)為凡是司法機(jī)關(guān)行使的權(quán)力即為司法權(quán)，但該觀點(diǎn)也看到了行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的 行使是以行政權(quán)的行使的結(jié)果為依據(jù)的， 故作為司法權(quán)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)和行政權(quán)之間存在著密 切的聯(lián)系。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為 ,行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)兼具行政權(quán)與司法權(quán)的雙重屬性。 5上述前兩種觀點(diǎn)要么僅以一國現(xiàn)行制度為依據(jù),要么從執(zhí)行依據(jù)的性質(zhì)和行政強(qiáng)制執(zhí)行的語境出發(fā)來判斷行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的性質(zhì) , 都有失偏頗。我贊同行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)兼具行政權(quán)和司法權(quán) 的雙重屬性的觀點(diǎn) ,要分析行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的性質(zhì) ,必須從執(zhí)行行為自身的性質(zhì)入手。 “客觀上 講,執(zhí)行行為是兼有司法行為和行政行為兩方面的特點(diǎn)”,6根據(jù)凡有權(quán)力必有救濟(jì)的原則實(shí)現(xiàn)執(zhí)行權(quán)的執(zhí)行行為應(yīng)包括單純的執(zhí)行(即實(shí)施 )行為和執(zhí)