信訪權(quán)利和信訪制度

1、信訪權(quán)利和信訪制度 摘要：信訪是一種具有鮮明中國特色和悠久本土淵源的制度。從比較法的視角考察，由于司法制度上的闕失，信訪權(quán)利較之國外的請愿權(quán)而言，其法律權(quán)利的位階及效力問題一向被邊緣化，乃至隱身于非法律意義的層面。然而，信訪條例中的規(guī)范語句還是為實務(wù)的發(fā)展預留了一定的空間，而且該制度在實際上起到了一種填補司法權(quán)利救濟以及公民行使監(jiān)督與制約政府的政治權(quán)利在事實上不足的作用。不過，就目前的情形來看，信訪權(quán)利的具體內(nèi)涵與邊界尚無法借助司法審查制度在判決中所確立的審判標準得以明晰化，信訪制度與國外的議會監(jiān)察專員制度相比也缺乏以議會為主導的制度設(shè)計所具備的優(yōu)點，其低效性更成為質(zhì)疑的焦點。而這種“飲鴆止渴

2、式的權(quán)利與制度安排”所呈現(xiàn)出的規(guī)范與事實上的各種問題，也正昭示了我國在走向法治國家的現(xiàn)階段所面臨的困境以及困境中暗含的契機。 關(guān)鍵詞：信訪；信訪權(quán)利；信訪制度；請愿權(quán)；議會監(jiān)察專員制度 “信訪”之謂，對于當今國人而言并不陌生，甚至其中還蘊含了各種特有的情結(jié)。作為一種并非舶來品的制度設(shè)計，信訪有著鮮明的中國特色和悠久的本土淵源。但伴隨不斷涌現(xiàn)的信訪事件，圍繞該制度贊否兩論之間的論爭也此起彼伏，至今未有定論。本文無意也不可能厘清信訪所牽涉的各種問題，僅擬從比較法的視角考察信訪的權(quán)利屬性和權(quán)利基礎(chǔ)，以及信訪制度的現(xiàn)有困境，并通過規(guī)范性的分析，揭示這種困境所蘊含的微妙意義。 一、信訪的權(quán)利屬性與權(quán)利基

3、礎(chǔ) 目前，有關(guān)信訪權(quán)利與信訪制度的最直接、最主要的規(guī)范依據(jù)，乃是國務(wù)院的信訪條例。由于制定信訪法規(guī)的本意不在于直接賦予信訪人某種權(quán)利，加之在實踐中，信訪行為的權(quán)利面向頗為模糊，致使公法上的“反射利益理論”似乎為解讀信訪的屬性提供了一種理據(jù)。這種觀點認為：出于維護和促進公共利益的目的，法律規(guī)定行政主體負有一定的義務(wù)，然而法規(guī)本身并無保障特定個人權(quán)利的意圖，公民因此而享有的事實上的利益只是法的反射性效果，即反射利益而非法律賦予的權(quán)利。信訪也是如此。 誠然，囿于立法主體的地位和性質(zhì)，國務(wù)院信訪條例第2條所界定的“信訪”僅包含了信訪人對行政管轄內(nèi)的事項向行政機關(guān)或其設(shè)置的信訪機構(gòu)反映情況，提出建議、意

4、見或者投訴請求的內(nèi)容。但從該條例第15條的內(nèi)容以及中央各部門尤其是各省市信訪法規(guī)的規(guī)定，加之信訪的實踐來看，信訪的內(nèi)涵和外延顯然要寬泛得多。從中央到地方，各級黨委、人大、政府、公檢法以及相關(guān)的職能部門，甚至包括高等院校，均設(shè)有信訪接待機構(gòu)。因此，所有國家機關(guān)、黨政機構(gòu)、國有企事業(yè)單位以及相關(guān)的公務(wù)人員，都可能成為被建議或投訴的對象，信訪事項也幾乎涉及社會生活的所有領(lǐng)域。由于受理機構(gòu)的不同，在理論與實踐中，都存在狹義與廣義兩種信訪。而不論何種信訪，都是以“反映情況，提出建議、意見或者投訴請求”為內(nèi)容的，體現(xiàn)出政治參與和監(jiān)督，以及請求權(quán)利救濟的兩種屬性，具備了監(jiān)督公權(quán)力和救濟權(quán)利的雙重功能。據(jù)此，

5、信訪在具體特性上，存在著政治性的權(quán)利與非政治性的權(quán)利、實體性的權(quán)利與程序性的權(quán)利等多種權(quán)利的性質(zhì)與成分復雜交織的結(jié)構(gòu)狀況。而信訪的內(nèi)容和功能，以及其保障人權(quán)和民主的憲法價值基礎(chǔ)，使之蘊涵了基本權(quán)利的素質(zhì)。事實上，1982年國務(wù)院在黨政機關(guān)信訪工作的暫行條例(草案)中，也曾一度將信訪界定為憲法規(guī)定的民主權(quán)利。但1995年出臺的信訪條例，包括2005年的修訂版，都沒有在憲法的意義上提及這種權(quán)利。這也為信訪權(quán)是否是一種憲法權(quán)利抹上了暗昧的色彩。 由于信訪權(quán)是否具有基本權(quán)力的位階，在現(xiàn)行規(guī)范中語焉不詳，加之目前具有實效性的憲法審查制度尚付闕如，憲法司法適用也舉步不前，因此關(guān)涉信訪權(quán)利是否是一項憲法權(quán)利

6、的問題也便蟄伏下來了。然而，現(xiàn)行中華人民共和國憲法(以下簡稱憲法)第41條乃信訪權(quán)利與信訪制度在憲法上的上位依據(jù)，則是毋庸置疑的。憲法第41條規(guī)定的權(quán)利，可具體細分為批評權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)和取得賠償權(quán)(國家賠償請求權(quán))。探討該條文中所涉各項權(quán)利的屬性和界分的著述不在少數(shù)。但就所列舉之各項權(quán)利的功能而言，不外是個人權(quán)利救濟(實現(xiàn)和確保其他憲法權(quán)利，包括法律權(quán)利)和政治監(jiān)督(政治參與)兩種，故在權(quán)利屬性上可明晰地界定為監(jiān)督權(quán)和“獲得權(quán)利救濟的權(quán)利”。饒有趣味的是，其中的批評權(quán)、建議權(quán)和檢舉權(quán)可歸入監(jiān)督權(quán)的范疇，取得賠償權(quán)顯然應(yīng)屬于獲得權(quán)利救濟的權(quán)利，而申訴權(quán)和控告權(quán)則并非呈現(xiàn)為或是

7、監(jiān)督權(quán)或是獲得權(quán)利救濟的權(quán)利的單一屬性，而是同時呈現(xiàn)為政治監(jiān)督和權(quán)利救濟的雙重性。 現(xiàn)行憲法第41條所采用的具體列舉的立法技術(shù)，反而造成各項權(quán)利駁雜交織的一種樣態(tài)。而信訪權(quán)的多種權(quán)利的性質(zhì)與成分復雜交織的結(jié)構(gòu)，從某種意義上說，也同樣因應(yīng)了前述憲法中相應(yīng)規(guī)范結(jié)構(gòu)的表征，這也形成了信訪權(quán)利邊界模糊性和開放性的結(jié)構(gòu)。盡管如此，信訪權(quán)是一種兼具權(quán)利救濟以及政治參與和監(jiān)督雙重屬性的法律權(quán)利的認知還是可以明確的。只是無論憲法還是信訪法規(guī)都并未許諾滿足信訪人所請求的實體權(quán)利，而是通過制定程序規(guī)則，以使信訪人能夠單方面啟動并進入該種程序。因此，信訪權(quán)利基本上是一種程序性的權(quán)利。 二、信訪權(quán)與請愿權(quán) 從比較憲法

8、的角度來看，作為信訪權(quán)憲法依據(jù)的現(xiàn)行憲法第41條所列舉的各項權(quán)利，基本上均屬于或近似f傳統(tǒng)憲法學所說的“請愿權(quán)”(therighttopetition)，即人們對國家或其他公共機關(guān)就一定事項而提出希望、不滿與要求的一種權(quán)利。 環(huán)觀現(xiàn)今多數(shù)國家的憲法和一些全球性及區(qū)域性國際人權(quán)公約，它們都將請愿權(quán)確認為一項憲法權(quán)利。請愿權(quán)的設(shè)置在人民和國家之間構(gòu)筑了一個直接交流的平臺，是直接民主的一種表現(xiàn)形式，作為通常的正式民主渠道的補充形態(tài)而存在，成為公民直接表達其政治意志和要求以確保自己權(quán)利的一種手段。盡管在權(quán)利的邊界和具體內(nèi)容上，請愿權(quán)與我國憲法第41條所列舉之各項權(quán)利或許會有差異，但是兩者在價值、性質(zhì)與

9、功能上確具同構(gòu)性。我國憲法不再沿用請愿權(quán)的名稱，在某種意義上即反映了一種純真而又豪邁的理念，即希望借列舉具體的權(quán)利或是以被憲法學者們概括出的所謂的“監(jiān)督權(quán)”的用語，超越傳統(tǒng)請愿權(quán)的悲情意義，體現(xiàn)出人民當家做主的憲法理想。在這個意義上，憲法第41條所列舉的權(quán)利可視為傳統(tǒng)請愿權(quán)的一種“觀念發(fā)展形態(tài)”，其具體內(nèi)涵、法律性質(zhì)乃至法律效果均沒有產(chǎn)生實質(zhì)性的改變，但在觀念上存在變化發(fā)展，被期許成為超越傳統(tǒng)請愿權(quán)的某種或某些權(quán)利。 由于我國現(xiàn)行憲法文本中并未直接提及信訪權(quán)，且作為行政法規(guī)的信訪條例以及其他部門的信訪規(guī)定更多是為了規(guī)范信訪部門處理信訪事項的工作流程，并無意對公民的信訪權(quán)進行規(guī)范，而法規(guī)的制定主

10、體也沒有規(guī)范某種基本權(quán)利的權(quán)限，因而信訪權(quán)是否具有基本權(quán)的位階和相應(yīng)的效力沒有明確的規(guī)范依據(jù)。但另一方面，信訪法規(guī)的內(nèi)容與憲法第41條所列舉之各項權(quán)利又確系一種具體與抽象的法律結(jié)構(gòu)關(guān)系。由此，雖然無法在確定意義上將信訪權(quán)作為一項基本權(quán)利，但是信訪權(quán)的憲法權(quán)利基礎(chǔ)使之與請愿權(quán)在具體權(quán)利的層面仍具關(guān)聯(lián)性。 從比較憲法的角度視之，請愿權(quán)是一項古老的權(quán)利，其在寫入近代憲法之前，在英國和美洲殖民地就有著悠久的歷史。據(jù)考察，作為一種政治行為的請愿源于11世紀的英國。而請愿權(quán)在英國第一次出現(xiàn)是在1215年國王簽署的大憲章中，并于17世紀中期被確認為一項政治權(quán)利。最初，貴族、議會向國王請愿以改變國王的行為和決

11、定，或使之關(guān)注公共事務(wù)。之后，這種政治參與權(quán)利的主體又擴展到一般公眾。事實上，連言論、出版與集會自由都是為了保障先在的請愿權(quán)衍生而來的權(quán)利。由于對請愿的審查和討論不可能沒有議員發(fā)言的權(quán)利，因此早期的請愿權(quán)實踐最終促使言論自由的要求在英國議會活動中出現(xiàn)。之后又經(jīng)歷了漫長的時間，言論自由方成為普通公民的權(quán)利。 請愿權(quán)在美國的歷史變遷，也展現(xiàn)了頗具典型性的圖景，并昭示了請愿權(quán)某種令人深思的政治文化背景和發(fā)展軌跡。承繼英國的傳統(tǒng)，請愿權(quán)在當年的美洲殖民地亦被視為一項要求政府傾聽和答復的確定權(quán)利，公民請愿既包括私人爭議，也有公共訴求，立法機關(guān)有義務(wù)傾聽、提供公平的聽證并給予答復，同時請愿還是政府決策的信

12、息之源。由于要求立法機關(guān)考慮每項請愿，因此在很大程度上公民控制著立法機關(guān)的議程。請愿權(quán)成為“人民指示他們的代表的權(quán)利”(thepeoplesrightto“instructtheirrepresentatives”)。而請愿權(quán)與言論自由的發(fā)展也同樣表現(xiàn)出兩者在英國本土的那種歷史關(guān)聯(lián)和軌跡。 美國憲法第一修正案延續(xù)了殖民地時期的實踐和憲章中的相關(guān)內(nèi)容，將請愿權(quán)確認為一項獨立的憲法權(quán)利。早期的請愿行為充滿活力，范圍廣泛，并且很少被干預。直至19世紀30年代，國會圍繞廢奴問題的請愿之爭成為美國請愿權(quán)發(fā)展史上一個關(guān)鍵事件，最終國會拒絕受理關(guān)于奴隸制存廢的請愿的“終止規(guī)則”(gagrule)成為請愿權(quán)發(fā)

13、展的一個轉(zhuǎn)折。該規(guī)則消解了作為一種向政府傳達民怨的方式而運作了幾個世紀的請愿權(quán)。盡管該權(quán)利仍然存在，但它傳統(tǒng)意義上的意涵和運作方法伴隨奴隸制存廢之爭，在廢奴主義者的請愿洪水般地涌向國會時“消失了”(disappeared)，同時也導致請愿權(quán)與言論自由等第一修正案中的其他表達自由之間的原初關(guān)系發(fā)生嬗變。作為第一修正案中的同等權(quán)利，請愿權(quán)在20世紀開始淹沒在表達自由之中。而最高法院的判決也在理論上將請愿權(quán)嫁接到第一修正案的其他權(quán)利上，作為言論自由的一個子集，致使請愿權(quán)的原旨和形態(tài)模糊了。 然而，作為轉(zhuǎn)折點的“終止規(guī)則”，顯示的與其說是奴隸制存廢之爭決定了請愿權(quán)的命運，毋寧是請愿權(quán)在美國政治文化中已

14、然失去了它早期的那種重要性。議會主權(quán)的沒落，司法與憲法審查制度的日臻完善，對多數(shù)民主的反思，均促使激越但欠缺審慎的直接的集體請愿的負面意義被歷史所證實，也為人們所警惕。再者，政治文化的變化帶來的以公共為表象而實為另一種選舉手段或工具的請愿，對自由主義的意義畢竟相當有限，加之公民權(quán)的擴大，尤其是言論自由和擴大了的政治參與權(quán)利也為實現(xiàn)請愿權(quán)的原初目標提供了更多的途徑。這些都致使曾是英美憲法制度基石的請愿權(quán)漸趨式微，其價值被其他同類權(quán)利的光芒所遮蔽。 時至今日的美國，與言論自由備受關(guān)注的情形判然不同，關(guān)于請愿權(quán)的探討較為沉寂。然而，最高法院在晚近判決中卻又偶爾提及一種獨立的請愿權(quán)，又在一定程度上激活

15、了關(guān)于憲法條款中請愿權(quán)之范圍以及請愿權(quán)與言論自由關(guān)系的論題。其間，學者中不乏將請愿權(quán)作為一種獨立權(quán)利的呼聲，甚至有人認為考慮到請愿權(quán)保持政府獲悉人民的需要和傾聽人民對政府舉措的反應(yīng)的重要價值，請愿權(quán)應(yīng)被視為一種“接近絕對的權(quán)利”(anearlyabsoluteright)還有一些學者將請愿與主權(quán)豁免相聯(lián)系，主張憲法中的請愿條款應(yīng)用于聯(lián)邦法院與政治機構(gòu)的方式應(yīng)當有所不同，而政府責任在請愿條款的建構(gòu)中應(yīng)扮演重要角色，因為是“受理和答復的義務(wù)”(thedutiesofreceptionandresponse)形塑了請愿權(quán)的實體意義。鑒于聯(lián)邦憲法賦予法院裁決私人爭議的專有權(quán)力，且請愿的原意本來就結(jié)合了

16、一般意義上的請愿和司法上的請愿的功能，第一修正案被認為保障了某些形式的向法院申訴的權(quán)利(accesstocourt)。總之，請愿權(quán)在今日的美國似乎又將面臨一種新的轉(zhuǎn)折與復蘇。 由以上的敘述也可得知，歷史與政治文化背景、民主與司法制度以及公民權(quán)利的發(fā)展程度，均可能對請愿權(quán)，特別是事實上的請愿權(quán)產(chǎn)生深切的影響。美國的請愿權(quán)發(fā)展史在某種程度上代表了請愿權(quán)在現(xiàn)代成熟憲政國家中的發(fā)展變遷圖景。其間，請愿權(quán)作為個人權(quán)利救濟的這一面向始終若隱若現(xiàn)，而其之政治權(quán)利的面向在實踐中則更為顯在，這突出表現(xiàn)在，請愿時常與和平的集團行動相結(jié)合，成為大眾參政的一種手段。 與美國的請愿權(quán)相比，我國的信訪權(quán)在規(guī)范意義上與之具

17、有性質(zhì)、價值與功能上的高度相似性，而且同樣都根植于本國的歷史和社會政治文化土壤，蘊含了歷史的印記和特定的政治文化基因，無法超越對于權(quán)利與權(quán)利保障體系、司法及民主制度發(fā)展程度的依賴性。也正因如此，盡管信訪是從黨的群眾路線中誕生出來的一項嶄新的政治發(fā)明，體現(xiàn)的也是一種“人民當家做主”的民主理念，但卻在現(xiàn)實需要和傳統(tǒng)觀念之下演化為一種個人權(quán)利救濟的重要手段，多少還帶有中國傳統(tǒng)政治文化中的“青天”情結(jié)和歷史上“擊登聞鼓”、“邀車架”、“告御狀”等做法的痕跡，倚重于對行政權(quán)的救濟期待，并負載著補足司法救濟制度的權(quán)利救濟和保障功能的重荷，其作為大眾參政手段的一面則尚未完全培育生成。 三、信訪制度與請愿權(quán)制

18、度 我國現(xiàn)行憲法本身也為第41條所列舉之各項權(quán)利構(gòu)架了較為周延的保障和限制的規(guī)范體系。第41條即規(guī)定了所列舉權(quán)利的界限“不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害”，以及與權(quán)利相對應(yīng)的公權(quán)力的義務(wù)內(nèi)容，即一種對權(quán)利程序意義上的保障“對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機關(guān)必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復”。第51條還規(guī)定：“公民在行使自由和權(quán)利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的和其他公民的合法的自由和權(quán)利。”然而，權(quán)利的實效性取決于對其實際的保障。由于具有實效性的憲法審查制度或憲法上的權(quán)利救濟途徑尚付闕如，我國在實踐中形成的基本權(quán)利的保障傾向于相對保障模式，憲法第41條所列舉之權(quán)利

19、的保障就主要依賴于行政救濟手段，信訪即是其中的一種制度設(shè)計。 反觀實行憲法審查制度的國家，對請愿權(quán)有效的法律保障是通過憲法審查機構(gòu)在判決中確立審判標準以明晰請愿權(quán)的具體內(nèi)涵與邊界的。這種請愿權(quán)的內(nèi)涵本身就包含了政府機構(gòu)的受理和答復義務(wù)，明確要求一個開放的溝通渠道，因而除在憲法中將請愿權(quán)確認為一項基本權(quán)利并通過憲法審查排除侵害請愿權(quán)的法規(guī)或行為之外，各國往往以專門的單行法律對請愿權(quán)的實際運作規(guī)則進行規(guī)范，議會監(jiān)察專員正是這樣的制度安排。而議會監(jiān)察專員這類制度負載的主要是政府或行政監(jiān)察職責，與憲法審查互有側(cè)重，共同構(gòu)建了一個完整的保障體系。 議會監(jiān)察專員制度本肇始于瑞典，但相繼被其他國家所借鑒。目

20、前大約有七十個國家或地區(qū)設(shè)立了國家、州或省等層級的議會監(jiān)察專員制度，其中包括歐盟、聯(lián)合國和我國香港地區(qū)。與信訪制度不同的是，議會監(jiān)察專員是獨立于行政體系之外的監(jiān)督機構(gòu)，只對議會或立法機關(guān)負責，因而議會監(jiān)察專員的任命與資格也有別于信訪制度的設(shè)計，在多數(shù)國家是通過議會投票成立相關(guān)的法案，然后依據(jù)法案再選舉出議會監(jiān)察專員，由議會或同級的政府首腦任命，一般是由具有法律專業(yè)知識且德高望重的資深人士擔任。議會監(jiān)察專員制度的主導機構(gòu)是議會，此外，其他政府機構(gòu)也承擔了受理某些請愿的職責。德國基本法第17條即指定“議會機構(gòu)”和“適當機關(guān)”受理請愿，而根據(jù)法律能夠滿足請愿者既定的權(quán)利訴求的任何機關(guān)，即是“適當?shù)摹?/p>

21、，不論該機關(guān)是隸屬于立法、行政抑或是司法。在美國，如上文所述，包括法院在內(nèi)的議會之外的機構(gòu)也被認為有受理請愿的憲法規(guī)范依據(jù)。英國除了議會監(jiān)察專員外，亦有由行政系統(tǒng)任命的具有相當獨立性的專門領(lǐng)域的行政監(jiān)察專員。而有著東方文化傳統(tǒng)的日本的苦情處理制度則更類似于狹義的信訪制度，致力于斡旋人民針對行政機關(guān)所提出的苦情。 議會主導的制度設(shè)計，彰顯了請愿權(quán)政治參與和監(jiān)督政府的民主價值，也契合了現(xiàn)代國家對不斷膨脹的行政權(quán)力加強控制的理念。在該制度設(shè)計中，議會機構(gòu)表現(xiàn)出兩重性。受理請愿的主導機構(gòu)，主要是由民主選舉產(chǎn)生的、代表人民政治意愿的議會，而非那個擁有特定權(quán)力與義務(wù)的行政機構(gòu)。議會的請愿處理權(quán)也并非源于其

22、作為法定憲政機構(gòu)所擁有的功能和權(quán)力，而是源自基本權(quán)利以及議會作為人民和政府、社會和國家訂立契約的場所這一特殊地位。議會在性質(zhì)和功能上的兩重性使議會較之于其他機構(gòu)在受理請愿方面更具有天然的合法性。這也昭示了國外請愿權(quán)的民主價值與政治面向在事實上更為凸顯的特點。 相反，我國的信訪制度則被認為“是一項脫胎于東方傳統(tǒng)文化，具有中國特色的政治參與、行政監(jiān)督和權(quán)利救濟制度”，其所倚重的是行政權(quán)力。而目前公民對憲法權(quán)利的實效性救濟，在較大程度上也是倚賴于行政救濟的手段，包括行政復議、行政訴訟、行政仲裁以及信訪等途徑。信訪條例中所規(guī)范的信訪即是一種行政監(jiān)督和行政救濟的補充制度。而信訪條例的制定主體以及該條例事

23、實上成為其他國家機構(gòu)制定信訪法規(guī)的規(guī)范版本這一事實本身，也折射出這種行政主導的傾向。 然而信訪制度的設(shè)計在某種意義上還基于一種實用主義的政策考量，誠如有學者指出的那樣，其“在新時期的服務(wù)對象是經(jīng)濟建設(shè)和安定團結(jié)的大局”。也正因如此，2003年隨著收容遣送制度的廢止，我國出現(xiàn)了新的信訪高峰，這也促使國務(wù)院于2005年對信訪條例進行新的修訂，以應(yīng)對日益嚴峻的信訪情勢。 一種本來以政治監(jiān)督為初衷的制度，其所設(shè)定的規(guī)范中自然亦明顯呈現(xiàn)出政治監(jiān)督的特性，然而，囿于權(quán)利司法救濟的不足以及傳統(tǒng)“無訟”、“畏訟”的文化觀念，信訪制度實際上成為個人權(quán)利救濟的一種途徑。而更為復雜的是，潛伏在制度設(shè)計背后的某種應(yīng)對

24、現(xiàn)實的政策考量多少又使得政治監(jiān)督和權(quán)利救濟的實效性打了折扣。 四、斷裂與彌合：一種過渡的狀態(tài) 在法律規(guī)范上，信訪權(quán)處于一種“斷裂”的狀態(tài)：它盡管更接近于憲法權(quán)利的性質(zhì)，但并沒有明確的規(guī)范表述及引導。由于司法制度上的闕失，信訪權(quán)的權(quán)利位階和效力問題被邊緣化，隱身于非法律的層面。然而，信訪條例中“保護信訪人的合法權(quán)益”的語句，還是為實務(wù)的發(fā)展預留了一定的空間。 信訪制度多少又在事實上起到了一種“彌合”作用，但彌合的并非是信訪權(quán)在規(guī)范規(guī)定上的某種不足，而是彌合了司法權(quán)利救濟以及公民行使政治權(quán)利以監(jiān)督、制約政府權(quán)力在事實上的漏洞，誠如筆者曾指出的那樣，“迄今為止，我國在實踐中保障公民行使監(jiān)督權(quán)的最具實效意義的具體制度，可推來信來訪制度(當然，這不等于說該制度真的那么有效，或不存在問題)”。 這種規(guī)范上的“斷裂”與事實上的“彌合”，昭示了信訪制度與所謂的信訪權(quán)的微妙狀態(tài)，它尚處于邁入法治國家的過渡