蓋蕓PPP法律及操作指南課件

1、蓋蕓PPP法律及操作指南1 2016年5月長沙 蓋蕓PPP法律及操作指南2 關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見發(fā)改投資【2014】2724號 PPP (Public-Private Partnership): 政府和社會資本合作模式： 指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、 購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合 作關(guān)系。 其特征有：政府授權(quán)、規(guī)制和監(jiān)管，私營部門出資、運營提供服務(wù)，公私 長期合作、共擔(dān)風(fēng)險，提高效率和服務(wù)水平。 PPP具體運作模式： BOT、BOOT 、BOO、委托運營等發(fā)改2724號 委托運營、管理合同、BOT、BO

2、O、TOT、ROT財金113號文 蓋蕓PPP法律及操作指南3 關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知財金 【2014】76號 政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種 長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ) 設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合 理投資回報；政府部門負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證 公共利益最大化。 蓋蕓PPP法律及操作指南4 國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域 推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知國辦發(fā)【2015】42號 政府和社會資本合作模式是公共服務(wù)供給

3、機制的重大創(chuàng)新，即政府 采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照 平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政 府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲 得合理收益。政府和社會資本合作模式有利于充分發(fā)揮市場機制作用，提 升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實現(xiàn)公共利益最大化。 蓋蕓PPP法律及操作指南5 發(fā)改委、財政部、住建部、交運部、水利部、人行 第25號 基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法 本辦法所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府采用競爭方式 依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利 義務(wù)和風(fēng)險分擔(dān)，

4、約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運營基礎(chǔ)設(shè)施和公 用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。 蓋蕓PPP法律及操作指南6 已有20年實踐經(jīng)驗，自2004年建設(shè)部市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管 理辦法中華人民共和國建設(shè)部令 第126號 幾千個PPP/BOT項目（含BT），其中城市供水、供氣、供熱、公 共交通、污水處理、垃圾處理。 本輪PPP：2014年是元年、2015年井噴、2016年落地 本輪特點：是以前PPP項目的跨越升級版 項目內(nèi)容復(fù)雜、項目行業(yè)廣泛、 國家相關(guān)政策文件較多，規(guī)范操作難度大 蓋蕓PPP法律及操作指南7 國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域 推廣政府和社會資本

5、合作模式指導(dǎo)意見的通知國辦發(fā)201542號 能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安 居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域。 能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事 業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營活動（25號令） 蓋蕓PPP法律及操作指南8 法律層面：政府采購法、實施條例招投標(biāo)法、實施條例 六部委:基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法25號令 建設(shè)部：市政基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理辦法（2004年）協(xié)議示 范文本（供水、污水、供熱、燃氣、垃圾） 發(fā)改委： 關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見 發(fā)改投資 20142724號 （含通用合同指南） 蓋蕓PPP法律及操作指

6、南9 財政部： 總綱項目實施流程關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南 （試行）的通知（財金【2014】113號） 評價財政承受關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作項目財政承受能力 論證指引的通知（財金201521號） 評價物有所值關(guān)于印發(fā)PPP物有所值評價指引（試行）的通知財 金2015167號 采購方式關(guān)于印發(fā)政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法 的通知（財庫2014214號） 采購方式關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法 的通知（財庫2014215號） 蓋蕓PPP法律及操作指南10 財政部： 采購方式關(guān)于政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法的補充通 知 （財庫2015124號） （2

7、家也可磋商） 合同指南PPP項目合同指南（財金2014156號， 2014年 12月30日） 蓋蕓PPP法律及操作指南11 信息平臺 項目庫（儲備庫、執(zhí)行庫、示范庫） 機構(gòu)庫（中介、社會資本、金融機構(gòu)） 資料庫（政策法規(guī)、工作動態(tài)、知識分享 儲備庫：由各級財政部門會同相關(guān)部門評估、篩選的PPP項目，經(jīng)省 級財政部門審核滿足上報要求的 執(zhí)行庫：編制了項目實施方案，通過物有所值評價、財政承受能力論證， 并經(jīng)本級政府審核同意的 示范庫：通過中央或省級財政部門評審并列為中央或省級示范項目的 蓋蕓PPP法律及操作指南12 其他各部門、各行業(yè)推進PPP的文件 國務(wù)院辦公廳：公共服務(wù)領(lǐng)域 六部委：能源、交通

8、運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程 各部門： 市政公用、水利、水污染防治、收費公路、公租房、交通、 綜合管廊、停車場、醫(yī)療、養(yǎng)老等 蓋蕓PPP法律及操作指南13 2016年5月長沙 蓋蕓PPP法律及操作指南14 項目發(fā)起項目篩選 物有所值 評 價 財政承受 能力論證 管理架構(gòu)組建實施方案編制實施方案審核 資格預(yù)審 采購文件 編 制 響應(yīng)文件 評 審 談判與合同 簽 署 項目公司 設(shè) 立 融資管理 績效監(jiān)測與 管 理 中期評估 移交準(zhǔn)備性能測試資產(chǎn)交割 績效評價 蓋蕓PPP法律及操作指南15 項目發(fā)起項目篩選 物有所值 評 價 財政承受 能力論證 蓋蕓PPP法律及操作指南16 政府發(fā)起：行業(yè)主管部門

9、可從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項 規(guī)劃中的新建、改建項目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項目向財政部門推薦。 社會資本發(fā)起：社會資本以項目建議書的方式直接向財政部門和行 政主管部門推薦潛在項目 確定開發(fā)計劃：財政部門會同行業(yè)主管部門篩選項目（交通、住建、 環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體育健身和文化設(shè)施等行業(yè)），根據(jù)國家、地 方和行業(yè)規(guī)劃，結(jié)合共公共服務(wù)需求的重要性和緊迫性以及項目自身的可 行性和成熟度，確定年度和中長期項目開發(fā)計劃。 蓋蕓PPP法律及操作指南17 對于列入年度開發(fā)計劃的項目，項目發(fā)起方應(yīng) 按財政部門（政府和社會資本合作中心）的要求提 交相關(guān)資料。 新建、改建項目應(yīng)提交可行性研究報告、項

10、目 產(chǎn)出說明和初步實施方案； 存量項目應(yīng)提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、項 目產(chǎn)出說明和初步實施方案。 蓋蕓PPP法律及操作指南18 價格調(diào)整機制靈活 市場化程度高 投資規(guī)模較大 合同關(guān)系清楚 需求長期穩(wěn)定 蓋蕓PPP法律及操作指南19 主 體 合 規(guī) 客 體 合 規(guī) 程 序 合 規(guī) 蓋蕓PPP法律及操作指南20 政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為事實機構(gòu)代表政府 簽署PPP項目合同。 國企或融資平臺不可作為簽約主體。 依法設(shè)立且有效存續(xù)的具有法人資格的企業(yè)，包括民營企業(yè)、國有 企業(yè)、外公企業(yè)或外商投資企業(yè)。 未剝離政府債務(wù)和融資功能的本地融資平臺公司不得作為社會資本 方。 蓋蕓PPP法律

11、及操作指南21 注意區(qū)分簽約主體、實施機構(gòu)與出資人 蓋蕓PPP法律及操作指南22 不屬于公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域的。 采用建設(shè)移交（BT）方式實施的。 合作期低于10年的。 采用保底承諾、回購安排、明股實債 等方式進行變相融資的。 蓋蕓PPP法律及操作指南23 合作期限原則上不低于10年 對采用建設(shè)-移交BT 方式的項目，通過保底承諾、回購安排等方 式進行 變相融資的項目，財政部將不予受理（57號文）。 BT變種 拉長版BT、BT+分期股權(quán)回購。 保底承諾 保證固定收益回報。 回購安排 固定期限回購、約定溢價回購。 蓋蕓PPP法律及操作指南24 全生命周期整合的潛力； 風(fēng)險識別與分配； 績效導(dǎo)向

12、； 潛在競爭程度； 鼓勵創(chuàng)新； 政府能力。 PSC值PPP值 競爭性中立 調(diào)整值 融資成本 基本成本 全部風(fēng)險 (自留/轉(zhuǎn)移) 競爭性中立 調(diào)整值 基本PSC 可轉(zhuǎn)移風(fēng)險 自留風(fēng)險 政府測算 的PPP項 目 合同價 及 相關(guān)費 用 自留風(fēng)險 建設(shè)和 運維成本 可轉(zhuǎn)移風(fēng)險 競爭性中立 調(diào)整值 VFM VFM 英國/美國 的PSC 澳大利亞PSC影子報價新西蘭的PSC 蓋蕓PPP法律及操作指南25 股權(quán)投資 政府出資入股項目公司 運營補貼 政府付費 使用者付費差額補貼 配套投入 土地征收、整理、劃撥 配套設(shè)施建設(shè) 投資補助 貸款貼息 周邊土地及商業(yè)開發(fā)權(quán)授予 政府無償或低價租賃項目資產(chǎn) 政府放棄所

13、持項目公司股份的 全部或部分分紅權(quán) 風(fēng)險承擔(dān) 價格調(diào)整風(fēng)險（調(diào)價機制） 最低需求風(fēng)險（使用量保底） 終止補償 股權(quán)投入 債務(wù)成本 預(yù)期收益 違約賠償 損失賠償款 違約金 每年全部PPP項目從預(yù)算安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支 出比例不超過10%。 蓋蕓PPP法律及操作指南26 管理架構(gòu)組建實施方案編制實施方案審核 蓋蕓PPP法律及操作指南27 縣級以上政府成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，主管領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)， 建立跨部門協(xié)調(diào)機制，明確牽頭部門，確保分工協(xié)作。 指定項目實施機構(gòu)，負責(zé)項目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行 和移交等全生命周期管理。 蓋蕓PPP法律及操作指南28 合作范圍及期限 運作方式 風(fēng)險分配框架 交易結(jié)

14、構(gòu) 合同體系 監(jiān)管架構(gòu) 采購方式 蓋蕓PPP法律及操作指南29 參考因素：政府需要的公共產(chǎn)品或服務(wù)供給期間； 資產(chǎn)的技術(shù)和 經(jīng) 濟生命周期； 投資回收期；融資期限；設(shè)計期和建 設(shè)期的長短； 財政承受能力； 法定上限（最長30年）。 約定方式：建設(shè)期/運營期 展 期：展期事由政府方違約及政府方風(fēng)險；項目合作期 限屆滿是否繼續(xù)運營？原社會資本方優(yōu)先續(xù)約 提前終止：不可抗力、嚴(yán)重違約、雙方合意、政府方單方?jīng)Q定。 產(chǎn)出范圍決定運作方式：設(shè)計、建設(shè)、融資、運營、維護、移交； 產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)：社會資本方的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、政府方的付費依據(jù)； 排他性經(jīng)營 蓋蕓PPP法律及操作指南30 PPP項目 存量項目 引入資金引入資

15、金 改擴建 合同管理 移交-運營 -移交 期滿移交 購買-建設(shè) -運營 改建-運營 -移交 期滿移交 租賃-運營 -移交 建設(shè)-運營 -移交 區(qū)域 特許經(jīng)營 建設(shè)-擁有 -移交 委托運營 否是 是 是 否 否 否 否 是 否是 運作方式主要由項目類型、合作范圍和資產(chǎn)權(quán)屬決定。 蓋蕓PPP法律及操作指南31 承擔(dān)風(fēng)險的一方應(yīng)該對該風(fēng)險具有控制力； 承擔(dān)風(fēng)險的一方能夠?qū)⒃擄L(fēng)險合理轉(zhuǎn)移（保險）； 承擔(dān)風(fēng)險的一方對于控制該風(fēng)險有更大的經(jīng)濟利益 或動機； 由該方承擔(dān)該風(fēng)險最有效率； 如果風(fēng)險最終發(fā)生，承擔(dān)風(fēng)險的一方不應(yīng)將由此產(chǎn) 生的費用和損失轉(zhuǎn)移給合同相對方。 蓋蕓PPP法律及操作指南32 類別主 要

16、風(fēng) 險政府承擔(dān)社會資本承擔(dān)備 注 融 資 未籌足所需資金 成本超過預(yù)算 再融資不確定性 融資利率波動 可考慮納入PPP項目合同 設(shè)計 設(shè)計方案缺陷 設(shè)計變更 建設(shè) 施工技術(shù)風(fēng)險 工程風(fēng)險 運 營 和 維 護 運行管理費用超支 維護費用超過預(yù)算 達不到服務(wù)標(biāo)準(zhǔn) 技術(shù)落后過時 通貨膨脹引起的費用上漲例如允許一定程度的調(diào)價 造成環(huán)境污染或破壞 不可抗力（可保險） 由社會資本方購買保險。 不可抗力（不可保險）共擔(dān)(各自承擔(dān)各自的損失) 市場 調(diào)價協(xié)議之外的價格變更 服務(wù)范圍內(nèi)出現(xiàn)競爭項目并導(dǎo)致對本項目的需求量下降 沒有達到移交條件 移交 移交費用超預(yù)算 針對項目的地方政策法規(guī)變更 法 律 和 政 策

17、公共部門越權(quán)簽訂合同 項目提前收歸國有 行政區(qū)劃調(diào)整 政府換屆 全國性法律和政策變更 超出地方政府的權(quán)限 全國性普遍增稅 風(fēng)險分擔(dān)分配管理表 蓋蕓PPP法律及操作指南33 使用者付費 最終使用者 項目公司 政府付費可行性缺口補助(VGF) 付 費 服 務(wù) 項目公司 政府方 按可用 性使用 量績效 付費 服 務(wù) 項目公司 政府方 可行性 缺口不 住 最終使用者 付 費 服 務(wù) 蓋蕓PPP法律及操作指南34 誰來付費？政府or使用者orVGF 如何保證盈利但不暴利？ 保底（保底使用量）+限高（超額收益分成），與績效掛 鉤 合理收益率如何測算？ 行業(yè)平均收益率、同期銀行貸款利率 政府配套支持（項目審

18、批、土地征拆、配套設(shè)施建設(shè)等） 政府付費安排（是否納入預(yù)算管理，是否通過人大決議， 是否有相關(guān)承諾等） 蓋蕓PPP法律及操作指南35 價格如何形成：政府定價or市場定價 市場價測算：成本、需求 調(diào)價周期 調(diào)價方式（磋商、公式、市場測試、第三方評估） 調(diào)價程序（聽證） 蓋蕓PPP法律及操作指南36 本貸比（固定資產(chǎn)投資資本金比例限制） 資金構(gòu)成及來源（各類補貼歸屬） 融資方式（期限、利率） 擔(dān)保要求（履約保函體系、融資擔(dān)保） 蓋蕓PPP法律及操作指南37 政府可以入股、可以指定機構(gòu)代表政府入股 政府是否控股？ 政府是否派員進入管理層？ 對于涉及公共安全和公共利益的重大事項是否擁有一 票否決權(quán)或由全體股東一致決議？ 股權(quán)變更限制（范圍、鎖定期） 優(yōu)先購買權(quán) 蓋蕓PPP法律及操作指南38 蓋蕓PPP法律及操作指南39 蓋蕓PPP法律及操作指南40 確保充分、公平競爭 單一來 源采購 競爭性 磋 商 競爭性 談 判 邀 請 招 標(biāo) 公 開 招 標(biāo) 強制資格預(yù)審：應(yīng)該至少3家社會資本通過資格 預(yù)審兩階段評審： 通過多輪談判明確最終采購需求。 綜合評分法選定合作方。 采購結(jié)果確認(rèn)談判 蓋蕓PPP法律及操作指南41 資格預(yù)審 采購文件 編 制 響應(yīng)文件 評 審 談判與合同 簽 署 蓋蕓PPP法律及操作指南42 （PPP+EPC） 是否允許聯(lián)合體（戰(zhàn)略投資人+財務(wù)投資人）