國(guó)土空間背景下村莊規(guī)劃編制探析

1、 國(guó)土空間背景下村莊規(guī)劃編制探析 摘要：黨的十九大提出，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”。村莊規(guī)劃是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性工作，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。我們需要從傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，思考新時(shí)代村莊規(guī)劃如何避免傳統(tǒng)村莊規(guī)劃中出現(xiàn)過(guò)的問(wèn)題，改善村莊的人居環(huán)境，提高村莊的生活質(zhì)量，使得村民在規(guī)劃中的受益得到大幅度的提升。本文旨在通過(guò)對(duì)過(guò)往村莊規(guī)劃存在的問(wèn)題進(jìn)行剖析，從而探索國(guó)土空間背景下村莊規(guī)劃的編制思路。關(guān)鍵詞：國(guó)土空間;村莊規(guī)劃;多規(guī)合一1、研究背景黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，村莊規(guī)劃是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性工作，

2、是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。中央各部門(mén)政策文件，明確村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，是國(guó)土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是開(kāi)展國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)。村莊規(guī)劃是整合原村土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃等鄉(xiāng) 村規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合，編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性規(guī)劃，已成為現(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃要求下的新任務(wù)。2、傳統(tǒng)村莊規(guī)劃存在問(wèn)題村莊規(guī)劃編制經(jīng)歷了“點(diǎn)-線(xiàn)-面”模式演變，類(lèi)型多樣，對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)起到了較好的引導(dǎo)作用，但同時(shí)存在以下問(wèn)題：2.1 重建設(shè)、輕保護(hù)，缺乏全域統(tǒng)籌和規(guī)劃引領(lǐng)傳統(tǒng)村莊規(guī)劃滯后，規(guī)劃與

3、參與審定的人員缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)和深入調(diào)研，造成規(guī)劃偏離實(shí)際。同時(shí)由于村級(jí)經(jīng)濟(jì)薄弱和責(zé)權(quán)不明晰等原因，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的管理保護(hù)效率很低。村中的公共設(shè)施（如綠地、鄉(xiāng)村道路）常常出現(xiàn)有人建設(shè)、有人使用，卻沒(méi)有人管理的情況。2.2 與土規(guī)存在眾多不一致，規(guī)劃難以落地實(shí)施，傳統(tǒng)村莊規(guī)劃與土規(guī)不協(xié)調(diào)，相當(dāng)一部分村莊規(guī)劃跟土規(guī)“打架”，永久性基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、公益林等矢量數(shù)據(jù)坐標(biāo)不統(tǒng)一，與實(shí)際開(kāi)發(fā)建設(shè)地塊存在沖突，各部門(mén)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目缺乏矢量化文件，難以精準(zhǔn)落實(shí)到圖紙上來(lái)。2.3 底圖底數(shù)不精準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系重視不夠以往村莊規(guī)劃最為主要的問(wèn)題就是用地分類(lèi)問(wèn)題，在用地分類(lèi)過(guò)程中會(huì)涉及到許多不同問(wèn)題，例如，

4、工作底圖不統(tǒng)一，用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法保證與土地利用規(guī)劃的統(tǒng)一性，用地編碼無(wú)法保證其一致性。2.4 規(guī)劃成果較為復(fù)雜，難以實(shí)施管控等問(wèn)題在村莊各項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，由于多規(guī)審批依據(jù)不一致，導(dǎo)致項(xiàng)目審批程序繁雜，過(guò)程反復(fù)，行政效率低下。通常情況下，每個(gè)項(xiàng)目審批會(huì)涉及發(fā)改、國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保等20多個(gè)部門(mén)，需要經(jīng)過(guò)近百個(gè)行政審批環(huán)節(jié)，而且互為牽制、來(lái)回蓋章、反復(fù)協(xié)調(diào)。各項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容本是互相牽制、銜接的，但目前缺少開(kāi)放平臺(tái)共享規(guī)劃成果，難以實(shí)現(xiàn)不同類(lèi)型規(guī)劃、上位規(guī)劃與下位規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)。信息不對(duì)稱(chēng)、難共享也造成規(guī)劃編制中數(shù)據(jù)獲取、處理等大量重復(fù)工作，降低了規(guī)劃編制效率。3、國(guó)土空間規(guī)劃背景下村莊規(guī)劃編制思

5、路針對(duì)當(dāng)前村規(guī)存在的重建設(shè)輕保護(hù)、多規(guī)難以銜接統(tǒng)一的問(wèn)題，提出新時(shí)期村莊規(guī)劃應(yīng)包括村莊發(fā)展目標(biāo)、國(guó)土綜合整治、生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)和建設(shè)空間安排、歷史文化保護(hù)、村莊防災(zāi)、近期建設(shè)行動(dòng)等內(nèi)容。3.1 明確村莊規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)落實(shí)上位規(guī)劃要求，充分考慮人口資源環(huán)境條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人居環(huán)境整治等要求，研究制定村莊發(fā)展、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)、人居環(huán)境整治目標(biāo)，明確各項(xiàng)約束性指標(biāo)。3.2 國(guó)土綜合整治全域土地綜合整治。落實(shí)上位規(guī)劃中劃定的“三線(xiàn)”和土地整治范圍，對(duì)村莊土地進(jìn)行潛力分析，結(jié)合村民意愿，將低效、損毀、未利用、污染、退化土地，納入土地整治規(guī)劃，通過(guò)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和生態(tài)保護(hù)修復(fù)手段，完成村莊全

6、域土地綜合整治。3.3生態(tài)保護(hù)主要落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，將具有水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、海岸生態(tài)穩(wěn)定等生態(tài)功能極重要區(qū)域和生態(tài)遭嚴(yán)重破壞的生態(tài)極敏感區(qū)脆弱區(qū)優(yōu)先劃入生態(tài)空間，明確生態(tài)空間管制規(guī)則，并提出村莊生態(tài)環(huán)境修復(fù)和整治措施。3.4 歷史文化保護(hù)強(qiáng)調(diào)深入挖掘鄉(xiāng)村歷史文化資源，分類(lèi)分級(jí)劃定鄉(xiāng)村歷史文化保護(hù)線(xiàn)，提出村莊景觀風(fēng)貌控制要求，對(duì)具有古驛道資源的村莊，建立南粵古驛道標(biāo)識(shí)系統(tǒng)等配套服務(wù)設(shè)施，提出整合串聯(lián)沿線(xiàn)歷史文化遺產(chǎn)、生態(tài)、旅游等資源的策略3. 產(chǎn)業(yè)和建設(shè)空間安排主要統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間、農(nóng)村住房（宅基地）、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。（1）謀劃村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展，合理安排產(chǎn)業(yè)用地布局，保障農(nóng)

7、村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展用地，確定經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)模，明確經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的用途、強(qiáng)度等要求。（2）合理確定宅基地規(guī)模，劃定宅基地建設(shè)范圍，因地制宜提出住宅的占地面積、高度、風(fēng)貌等規(guī)劃管控要求。（3）合理布局供水排水、電力電信、環(huán)衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施及村民委員會(huì)辦公、綜合服務(wù)站、基層綜合性文化服務(wù)中心、衛(wèi)生、養(yǎng)老和教育等公共服務(wù)設(shè)施，因地制宜提出村域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的選址、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)等要求，為與上級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃做好統(tǒng)籌銜接。（4）提出可根據(jù)村莊發(fā)展需求，可進(jìn)行規(guī)劃“留白”，劃定不超過(guò)現(xiàn)狀建設(shè)用地規(guī)模20%的有條件建設(shè)區(qū)（不得占用永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)），作為村莊未來(lái)發(fā)展的備用地。3. 村莊防災(zāi)主要針

8、對(duì)村域內(nèi)地質(zhì)災(zāi)害、洪澇、消防等隱患，提出農(nóng)村建房安全管理要求以及預(yù)防和應(yīng)對(duì)各類(lèi)災(zāi)害危害的措施；與地方政府的應(yīng)急預(yù)案相協(xié)調(diào)，提出村莊應(yīng)急庇護(hù)場(chǎng)所選址及建設(shè)要求。3.7 近期建設(shè)行動(dòng)主要提出近期急需推進(jìn)的生態(tài)修復(fù)整治、農(nóng)田整治、墾造水田、拆舊復(fù)墾、歷史文化保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、人居環(huán)境整治等項(xiàng)目，明確資金規(guī)模和籌措方式、責(zé)任主體和建設(shè)方式等。結(jié)合廣東省實(shí)際情況，新增墾造水田、拆舊復(fù)墾等類(lèi)型項(xiàng)目。并可結(jié)合實(shí)際和鄉(xiāng)村振興需求，進(jìn)一步增加充實(shí)近期建設(shè)項(xiàng)目表內(nèi)容。4、小結(jié)基于國(guó)土空間規(guī)劃的村莊規(guī)劃在新時(shí)期迎來(lái)新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，其是村域內(nèi)國(guó)土空間規(guī)劃管控和開(kāi)發(fā)利用雙管齊下的法定依據(jù)，是以底線(xiàn)約束理念，整合村域資源發(fā)展的思維轉(zhuǎn)變，是新時(shí)期實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的載體。近兩年，中央乃至各省相關(guān)出臺(tái)了多個(gè)政策，大力支持鄉(xiāng)村發(fā)展，村莊規(guī)劃作為一把雙刃劍要實(shí)在落實(shí)其用途管控，而非成為社會(huì)資本進(jìn)行鄉(xiāng)村，變相城市化的媒介。對(duì)于鄉(xiāng)村規(guī)劃師而言，應(yīng)轉(zhuǎn)變思維理念，突出生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念；強(qiáng)化指標(biāo)管控+國(guó)土空間用途管制思維，實(shí)現(xiàn)“一竿子插到底”的管控體系；秉承“設(shè)計(jì)思維”，優(yōu)化村莊國(guó)土空間布局，助力美麗鄉(xiāng)村建設(shè)!參考文獻(xiàn)： 1 王晨歌，張國(guó)雄多規(guī)合一背景下村土地利用規(guī)劃編制內(nèi)容探析j.安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2018，46（21）：208-212 2 靳相木,張闖,李乃