社會組織管理體制改革研究

1、社會組織管理體制改革研究摘要：社會組織以前在我國通常以“民間組織”來稱呼， 當(dāng)然， 慈善組織、 第三部門和非政府組織也常被人提及。最近這十幾年，我國的經(jīng)濟(jì)水平和社會呈現(xiàn)出不斷迅速發(fā)展的趨勢，社會組織的數(shù)量也呈現(xiàn)出不斷增加的趨勢，這類組織已經(jīng)慢慢的滲透在我們生活的方方面面，公眾也對其的關(guān)注度也日趨增加，特別在黨的十六大之后，社會組織的工作方面政府也變得愈加重視。由于社會組織的發(fā)展速度明顯快于體制的改革，所以我國目前面臨著各種各樣的問題，主要體現(xiàn)在三個方面。所以針對以上問題提出改革意見，通過建立完善的法律環(huán)境、改革準(zhǔn)入制度、改革雙重管理體制和加強(qiáng)監(jiān)督等方面，去創(chuàng)造出一個良好的環(huán)境來支持和引導(dǎo)社會組

2、織的發(fā)展。關(guān)鍵詞：社會組織 管理體制 改革 雙重管理體制中圖分類號： c936 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： ar esearch on the r eform of social organizationmanagement systemzhang tao( zhejiang ocean university ， reform zhoushan316022 ， zhejiang ， china)abstract ： social organizations in china in the past is usually civil society to call ， of course ， charitab

3、le organizations ， the third sector and non-governmental organizations are often mentioned. in recent years ， china s economic level and society have shown a rapid development trend ， the number of social organizations also showed an increasing trend ， such organizations have been slowly infi ltrate

4、d in all aspects of our lives， the public also its the degree of concern is also increasing， especially after the 16th party congress ， the social organization of the work of the government has become more attention.as the development of social organizations is faster than the reform of the system ，

5、 so our country is currently facing a variety of problems ， mainly reflected in three aspects. therefore ， we will put forward a good environment to support and guide the development of social organizations through the establishment of a sound legal environment ， reform of the access system ， reform

6、 of the dual management system and strengthening of supervision.key words： social organization ； management system ； reform double management system?$著改革開放的不斷深化，以登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管 單位雙重負(fù)責(zé)、嚴(yán)格把關(guān)為主要特征的現(xiàn)行社會組織管理體制是我國社會組織發(fā)展重要的制度性障礙1 。直到 1989年，我國頒布了社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例 ，從而確立了社會組織的雙重分層管理的體制 2 。眾所周知，我國自改革開放以來，經(jīng)濟(jì)社會得到了質(zhì)一般地飛躍發(fā)展

7、，因此，關(guān)于社會組織的問題也朝著多而雜的局面發(fā)展，解決好社會組織有關(guān)的問題也成了當(dāng)務(wù)之急。目前我國社會組織的基數(shù)龐大，社會組織的問題也層出不窮。為了符合社會發(fā)展的需求，社會組織的改革早已是計(jì)劃中的事了。近幾年，黨中央和國務(wù)院一直在提要不斷深化改革，加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，那么社會組織進(jìn)行改革也是順應(yīng)時代的需求，我們以前以“雙重管理”為主的方式已經(jīng)成為社會組織發(fā)展的障礙，所以，改革社會組織管理體制就是要清除這些障礙，主要是通過完善法律文件，進(jìn)行依法管理；放低社會組織準(zhǔn)入門檻， 豐富社會組織的多樣性， 以增加其活力；此外，分類與分級管理也是必不可少的，這樣有利于統(tǒng)一協(xié)調(diào)和配合，也可以方便進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)交流。只有通

8、過確定這樣的一個目標(biāo)，才能減少社會組織的阻力，重新建立激發(fā)社會組織活力的制度環(huán)境。這是實(shí)實(shí)在在存在的難題，我們必須直面它，沒有捷徑可走。1. 社會組織管理體制的問題1.1 社會組織規(guī)制過于嚴(yán)苛 這里的規(guī)制主要包括社會組織的注冊登記和監(jiān)管這兩個方面，這說明，一方面我國目前主要是在預(yù)防出現(xiàn)社會組織過多、過雜的現(xiàn)象，另一方面這會嚴(yán)重阻礙社會組織的發(fā)展。 此外， 該條例還規(guī)定社會團(tuán)體應(yīng)當(dāng)具備法人條件。 那么，在有些情況下，社會組織可能找不到相應(yīng)的業(yè)務(wù)主管部門，導(dǎo)致組織不能成立或沒有合法地位。而且，有些業(yè)務(wù)主管部門不愿意去為民間的團(tuán)體注冊登記，由于社會組織直接受到來自主管部門的監(jiān)管，這些主管部門不愿意去

9、承擔(dān)這份責(zé)任而故意增加注冊的難度。在雙重管理的規(guī)定下，每個社會組織都必須同時接受政府主管機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，這樣導(dǎo)致出現(xiàn)多頭管理的現(xiàn)象，產(chǎn)生混亂的場面和造成責(zé)任不能明確落實(shí)。此外，社會組織的分級登記與分級管理雖然能在縱向上有個清晰、明確的管理方式，但是卻使社會組織之間沒有了橫向的聯(lián)系，使得很多的信息不能實(shí)現(xiàn)共享，交流的效率也不是特別的高。這就說明我國限制社會組織之間出現(xiàn)競爭和抑制相似社會組織的發(fā)展，限制競爭 3 。一方面可以消減由競爭引起的社會不穩(wěn)定因素，另一方面也可以限制社會組織數(shù)量增長過快，有利于政府控制。 1.2 社 ?組織受行政機(jī)關(guān)干預(yù)過深在 90 年代初，剛提出的雙重管理體

10、制的目的是為了加強(qiáng)對社會組織的控制和監(jiān)督，改變社會組織雜亂無序的局面，為了抑制社會組織的過快發(fā)展。但在后來的發(fā)展過程中，這種“嚴(yán)監(jiān)管”漸漸出現(xiàn)它的弊端，政府不再對社會組織進(jìn)行指導(dǎo)，而是直接參與到組織活動中，干預(yù)組織的日常運(yùn)行，使其披上了政府官辦的標(biāo)簽。另外，當(dāng)一些社會組織自律能力缺乏，導(dǎo)致出現(xiàn)問題，而政府對其沒有作出及時的約束，甚至不實(shí)施相應(yīng)懲戒， 任其發(fā)展。 出現(xiàn)這兩種情況的原因是：沒有明確政府主管部門的職責(zé)，政府擁有很大的自由裁量權(quán)，增加了管理的主觀性，使得做不出適當(dāng)?shù)男姓深A(yù)。1.3 社會組織的監(jiān)督體系缺陷明顯監(jiān)督是一個組織運(yùn)行必不可少的部分，它可以使組織保持原有的方向前進(jìn)和人員各司其職

11、，可以預(yù)防組織的腐敗和人員濫用職權(quán)。社會組織的監(jiān)督體系應(yīng)該由政府監(jiān)管、組織自律和社會輿論監(jiān)督這三者組成，要讓這三者均衡發(fā)展，這樣可以避免出現(xiàn)一家獨(dú)大的局面，造成它們的權(quán)利過分強(qiáng)大，會使社會組織的發(fā)展變得畸形。事實(shí)上，目前我國對于社會組織監(jiān)督是政府監(jiān)管占主導(dǎo)地位，社會組織本身缺乏制度的制定和實(shí)施， 在組織活動過程中， 組織行為明顯缺少約束性，雖然有法律上規(guī)定，但畢竟法律只是停留在最低標(biāo)準(zhǔn)和在大的層面上，一些具體細(xì)節(jié)還是需要完善的社會組織本身的制度。至于社會輿論監(jiān)督，一方面我國公民對社會組織這一方面嚴(yán)重缺乏認(rèn)識，基本上忽視這種監(jiān)督的權(quán)利與義務(wù)，另一方面，社會組織本身缺少公開、透明度，使公民的監(jiān)督難

12、以落實(shí)到實(shí)處。上文也提到過，政府對于社會組織的干預(yù)要么過度，要么不夠，其原因是由于政府人員不足，因?yàn)檫@些主管機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)范圍廣，對于社會組織這一塊比較輕視，也為了避免責(zé)任，只要不是處于管理機(jī)關(guān)本身利益或控制需要，它們往往不想對一些社會組織進(jìn)行管理。從組織本身出發(fā)，對自己加強(qiáng)管理，這種方式是最好的，因?yàn)檫@樣才能制定出適合自己的管理制度，有更強(qiáng)的適應(yīng)性。但是，目前存在的問題是，沒有一部國家法律文件對社會組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、制度制定、社會責(zé)任等作出相關(guān)規(guī)定，所以缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，所以要求社會組織自己去摸索，去實(shí)踐。從社會監(jiān)督出發(fā)，我國公民普遍參與的積極性不高，雖然在有些地方開展過社會組織評估工作，但是這種評估

13、并沒有得到廣泛的公眾參與，只是局限于組織本身人員的層面上。因此，只有讓更多的公眾參與到社會監(jiān)督體制之中，才能使社會監(jiān)督成為一種真正的監(jiān)管方式。1.4 管理職責(zé)不明在雙重管理的體制下，會出現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)不對應(yīng)的問題，人都有趨利避害的訴求，組織也不例外，它們往往是享受權(quán)利和逃避義務(wù)。由于是有兩個“領(lǐng)導(dǎo)” ，導(dǎo)致在社會組織在組織活動過程中出現(xiàn)問題時，雙方領(lǐng)導(dǎo)往往會相互拒絕承擔(dān)責(zé)任，認(rèn)為是對方?jīng)]有管理好社會組織；而在審查登記時，兩方同時進(jìn)行的工作有可能有類似，工作效率將會大打折扣。出現(xiàn)雙頭領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象，也會使組織工作難以進(jìn)行和上面下來的指導(dǎo)計(jì)劃難以實(shí)施。在目前的行政法規(guī)中，只賦予了主管 機(jī)關(guān)和登記機(jī)關(guān)相應(yīng)

14、的監(jiān)管權(quán)力，而沒有確定相應(yīng)的責(zé)任。比如說，登記管理機(jī)關(guān)要對社會組織有監(jiān)督檢查的義務(wù)，但是卻沒有說明要在什么情形進(jìn)行，是要定期還是不定期，是主動還是收到舉報(bào)后，所以就會使登記機(jī)關(guān)自己來制定制度，而有些則不作為。 所以， 政府在這上面有很大的行政裁量權(quán)，不利于構(gòu)建正常的秩序和社會組織的健康發(fā)展。2 .社會組織管理體制改革對策2.1 建立和健全法律法規(guī)體系目前，我國針對社會組織的法律文件主要注重社會組織如何取得合法地位的規(guī)定，而忽視對社會組織進(jìn)行政策引導(dǎo)。主要強(qiáng)調(diào)政府的權(quán)利和社會組織應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)，而沒有強(qiáng)調(diào)社會組織應(yīng)該享有的權(quán)利，導(dǎo)致權(quán)利與義務(wù)不對等。此外，我國的法律文件偏向于社會組織成立條件和注

15、冊登記時的規(guī)定，卻沒有引導(dǎo)社會組織管理和發(fā)展的制度環(huán)境。所以要盡快由臺社會組織的基本法一一社會組織法，可以確立社會組織的性質(zhì)和宗旨，規(guī)范政府、社會組織和公民這三者的行為，確定這三者的權(quán)利義務(wù)。針對不同類別的社會組織，要根據(jù)不同性質(zhì)社會組織的特點(diǎn)，制定不同的行政法規(guī)，以保證各類社會組織有序健康的發(fā)展。還有，要給與社會組織優(yōu)惠的稅收政策，以鼓勵和支持各類社會組織的形成和發(fā)展，使其在社會管理中發(fā)揮充分的作用。2.2 改革“雙重管制”管理方式現(xiàn)在很多的政府部門并不樂意看到對其沒有直接利益相關(guān)的社會組織成立，為了減少自己本身的義務(wù)與責(zé)任，把那些社會組織給擋在合法化的門外，這樣的結(jié)果只會導(dǎo)致社會組織向畸形

16、的方向發(fā)展，而且這些組織大都是由民眾有相同的精神追求結(jié)合在一起，如果法律上不給予承認(rèn)，那么會大大降低整個社會的幸福感，同時也會產(chǎn)生很多不穩(wěn)定因素。我國現(xiàn)在可以根據(jù)社會發(fā)展的需要適當(dāng)放寬社會組織的準(zhǔn)入條件：一是改革登記制度。除政治、法律、宗教類及法律規(guī)定需要前置許可的社會組織外，成立其他各類社會組織實(shí)行直接登記 4 。 二是對于一些在法律上沒有硬性要求的社會組織可以適當(dāng)放寬要求。三是簡化審批程序，實(shí)行預(yù)登記制度。還有，社會組織可以依據(jù)自己的業(yè)務(wù)范圍自行決定是否設(shè)立分支機(jī)構(gòu)， 而無須在經(jīng)過政府審批。 四是實(shí)行政社分開。即行政機(jī)關(guān)要與社會組織“脫鉤” ，這里值得注意的是， “脫鉤”不意味著脫管、脫責(zé)

17、，只是一種“去行政化” 。因?yàn)橐恍┥鐣M織，特別是行業(yè)協(xié)會商會經(jīng)常有嚴(yán)重的政商勾結(jié)，它們具有濃厚的行政化色彩，導(dǎo)致這些組織成為“準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)” 。因此，可以通過對機(jī)構(gòu)、職能、人員管理、資產(chǎn)財(cái)務(wù)等方面進(jìn)行分離，與此同時，政府要在“脫鉤”后加強(qiáng)政策支持、信息公開和完善監(jiān)管。2.3 構(gòu)建社會組織監(jiān)管體系前文提到過，社會組織的監(jiān)管體系應(yīng)該由政府相關(guān)部門、組織自律和社會監(jiān)督三部分組成，要減小自己的自由裁量權(quán)，加強(qiáng)監(jiān)督社會組織的活動過程，還應(yīng)創(chuàng)立社會組織年檢制度和不定期抽查制度。組織自律要求組織在法律許可的范圍內(nèi)，自行創(chuàng)立更加細(xì)化的管理制度，用來約束組織成員的行為和規(guī)范組織的活動，從而使社會組織的行為不偏不

18、倚。社會監(jiān)督是必要的，但是實(shí)行起來也是最難的，這個監(jiān)督要在政府的幫助下才能進(jìn)行，只有政府建立社會組織信息公開的平臺，加大社會組織信息公開的透明度，社會的輿論監(jiān)督才能發(fā)揮其本來應(yīng)有的能力。2.4 大力扶持社會組織健康發(fā)展一是加強(qiáng)組織培育。可以在各個地區(qū)成立社會組織服務(wù)中心，這個部門可以直接由民政部授權(quán)，對社會組織進(jìn)行直接管理，發(fā)揮它的服務(wù)和示范引領(lǐng)的作用。還可以為社會組織之間提供相互交流的平臺，也方便進(jìn)行集中管理。此外，還可以引導(dǎo)新的社會組織的成立，替補(bǔ)社會生活中某一方面服務(wù)的缺失，也豐富組織的多樣性。二是加大政府在經(jīng)濟(jì)方面對社會組織服務(wù)的購買力度。各級地方政府在購買社會組織方面可以增加相應(yīng)的財(cái)政預(yù)算，并通過開辦扶持、項(xiàng)目獎勵等方式扶持鼓勵社會組織積極參與競爭。這樣可以在一定程度上為社會組織提供了在財(cái)力上的支持。三是培育人才隊(duì)伍?？梢越⒔∪鐣M織能力建設(shè)和人才儲備的機(jī)制，對于社會