美國社會保障管理局績效評估方法與啟示

1、_美國社會保障管理局績效評估方法與啟示 摘要：政府績效與成果法案(gpra)、總統(tǒng)管理議程(pma)與項(xiàng)目評價(jià)工具(part)三項(xiàng)措施相輔相成，為美國聯(lián)邦政府建構(gòu)了一套成效顯著的績效評估系統(tǒng)。本文以美國聯(lián)邦政府的社會保障管理局(social security administration，以下簡稱ssa)為例，整理并分析該部門預(yù)算與績效評估的實(shí)際情況，同時(shí)針對值得我國效法之處，提出改進(jìn)我國年度預(yù)算以及長期計(jì)劃安排的政策建議。 關(guān)鍵詞：績效預(yù)算；績效評估；預(yù)算管理 美國社會保障管理局的業(yè)務(wù)活動與美國人民生活息息相關(guān)，其發(fā)展并推動各種類型的社會補(bǔ)助計(jì)劃，對美國老年人口、傷殘人士及其家屬提供財(cái)務(wù)上的

2、援助。目前，社會保障管理局主要負(fù)責(zé)管理兩類預(yù)算資金以執(zhí)行三個社保項(xiàng)目：一是來自于社會保險(xiǎn)稅的社會保障信托基金，一是來自聯(lián)邦政府的普通基金。 本文較為詳細(xì)地分析社會保障管理局在有關(guān)預(yù)算項(xiàng)目績效評估活動中使用的方式、方法、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及其他一些重要細(xì)節(jié)，在此基礎(chǔ)上闡釋美國聯(lián)邦政府績效評估對我國政府預(yù)算改革的重要啟示與借鑒。 一、設(shè)置部門施政戰(zhàn)略目標(biāo) 在社會保障管理局發(fā)布的20032008年度五年期策略計(jì)劃中，以架構(gòu)圖方式描繪組織在崇高任務(wù)下所發(fā)展出的施政目的，以及為達(dá)成目的而制定的長期目標(biāo)，現(xiàn)將其列示于表1。 從表1可以發(fā)現(xiàn)社會保障管理局將部門任務(wù)解析為四個面向：服務(wù)質(zhì)量、計(jì)劃管理、償債能力與人力資

3、源，每個面向衍生并且發(fā)展出相關(guān)的長期目標(biāo)。 在制定部門施政目的與目標(biāo)的過程中，確認(rèn)影響施政的外部因素是一項(xiàng)重要步驟，其用意在于對現(xiàn)狀與未來大環(huán)境的發(fā)展作趨勢性的解析，外部因素可能帶來正面幫助，但也可能形成是負(fù)面的挑戰(zhàn)。按照確認(rèn)的過程，讓管理當(dāng)局以較宏觀與全面的考慮來制定部門的施政方向與目標(biāo)。 社會保障管理局確認(rèn)出四項(xiàng)影響施政的外部因素，包括人口統(tǒng)計(jì)因素、人民的健康狀況、科技的進(jìn)步及工作力的趨勢等。以人口統(tǒng)計(jì)因素為例，社會保障管理局指出，隨著二次大戰(zhàn)嬰兒潮人口的老化，將在接下來的20年內(nèi)，造成社會保障信托基金的重大財(cái)政負(fù)擔(dān)，目前的基金剩余將逐漸被侵蝕而最終形成虧損的局面，同時(shí)利用趨勢圖預(yù)測未來支

4、出的成長情形，從趨勢圖中顯示未來十年內(nèi)，ssa三項(xiàng)計(jì)劃預(yù)期受益者人數(shù)將顯著增加，形成國庫的負(fù)擔(dān)。 在ssa五年期策略計(jì)劃中，分別針對四大面向的施政目的及其長期目標(biāo)，作詳細(xì)的說明與分析，以第一面向“服務(wù)質(zhì)量”為例：首先定義“服務(wù)的提供方式”以傳統(tǒng)(電話、面對面)及因特網(wǎng)的接觸方式，在受益者、其它機(jī)關(guān)、第三人、地方政府與ssa人員間進(jìn)行服務(wù)的傳遞；再據(jù)以決定該項(xiàng)目“提供高質(zhì)量、人民優(yōu)先的服務(wù)”的具體意義。由上述可知，ssa所追求的服務(wù)質(zhì)量是在正確性、生產(chǎn)力、成本、及時(shí)性與服務(wù)滿意度等諸多要件中達(dá)成平衡狀態(tài)，為達(dá)成此項(xiàng)目的，ssa發(fā)展出三項(xiàng)策略性的長期目標(biāo)，每項(xiàng)策略目標(biāo)都以問題(issue)以及解決

5、方法與策略(means & strategy)兩階段來進(jìn)行分析，以下為第一項(xiàng)長期目標(biāo)問題陳述與策略分析： 1問題：加快殘疾相關(guān)決策的速度 ssa列為最高優(yōu)先級的服務(wù)質(zhì)量要件之一，就是加快身心殘障福利計(jì)劃的決策與服務(wù)速度，由于申請者從提出申請到管理階層核準(zhǔn)的過程，所花費(fèi)的時(shí)間過長，而每個申請案件都關(guān)系著一個待援助者或甚至一個家庭，等待的時(shí)間往往造成他們在精神及經(jīng)濟(jì)上的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也浪費(fèi)政府部門的資源。ssa以圖形顯示平均一項(xiàng)申請案件必須花費(fèi)高達(dá)1153天的核準(zhǔn)時(shí)間，而實(shí)際作業(yè)的時(shí)間只占了7天，高達(dá)99的時(shí)間都用在排隊(duì)及延遲上。 2解決方法與策略 ssa為了彌補(bǔ)這項(xiàng)缺失，列出包括縮短處理流程

6、、加速計(jì)劃推行的電子化、擴(kuò)大地方第一線接受申請人員的決策權(quán)限、完善裁決的過程等四項(xiàng)改進(jìn)措施，每一項(xiàng)改進(jìn)措施均作詳細(xì)說明，并且設(shè)定一系列的重要預(yù)期成果。 ssa根據(jù)上述架構(gòu)：首先定義目的，并藉由探討現(xiàn)存問題、找出解決方式、設(shè)定預(yù)期成果等步驟，發(fā)展策略性的長期目標(biāo)，來向社會大眾描繪從2003年開始的5年期間，從將如何提供滿足民眾需求的服務(wù)，以及提升組織運(yùn)作的效率及效果。 二、確定項(xiàng)目績效目標(biāo)與設(shè)計(jì)績效測度指標(biāo) 聯(lián)邦部門應(yīng)于年度績效計(jì)劃中設(shè)定當(dāng)年度的績效目標(biāo)，社會保障管理局首先將長期目標(biāo)轉(zhuǎn)化成數(shù)個具體的預(yù)期成果。明確定義出目標(biāo)的預(yù)期成果后，接著設(shè)定一系列的短期(年度)績效目標(biāo)，績效目標(biāo)是由“衡量指標(biāo)

7、”加上“目標(biāo)數(shù)值”所構(gòu)成，其中指標(biāo)性質(zhì)可以是產(chǎn)出導(dǎo)向、成果導(dǎo)向或是效率導(dǎo)向，無論是何種性質(zhì)，都必須能夠有效、及時(shí)地反映部門的實(shí)際成果及趨勢。表2為針對“加快殘疾相關(guān)決策速度”目標(biāo)所設(shè)定的績效衡量指標(biāo)。 社會保障管理局除了針對部門整體施政目標(biāo)設(shè)定相關(guān)的績效衡量指標(biāo)，也分別設(shè)定各項(xiàng)計(jì)劃的績效衡量指標(biāo)，以符合“計(jì)劃評估工具”的規(guī)范。預(yù)算管理局從2004年度與2005年度預(yù)算的受評計(jì)劃中，挑選出數(shù)個具有意義并能描繪計(jì)劃任務(wù)與精神的績效指標(biāo)，匯整成一份績效指針范例(examples of performance measures)，表3選取七項(xiàng)政事型特種基金的計(jì)劃及其績效指標(biāo)。 三、績效評估信息的表達(dá)

8、社會保障管理局年度績效報(bào)告包含三大部分：(1)管理當(dāng)局評論分析；(2)績效信息；(3)財(cái)務(wù)信息。由于本文主要探討績效評估，因此將把焦點(diǎn)置于前兩大部分。 “管理當(dāng)局評論分析”主要在協(xié)助績效報(bào)告的使用者，對于政府部門當(dāng)年度的施政成果與實(shí)際績效，取得摘要及重點(diǎn)式的了解與認(rèn)知。首先，介紹社會保障管理局的概況，運(yùn)用文字?jǐn)⑹雠c圖表顯示各項(xiàng)計(jì)劃的成果(例如：歷年受益者人數(shù)整理、成效展現(xiàn)的趨勢圖等)，說明組織架構(gòu)與人力資源配置的情形，并列示經(jīng)營成果、資產(chǎn)負(fù)債狀況、歷史財(cái)務(wù)信息比較、特殊或重大財(cái)務(wù)變動等財(cái)務(wù)狀況。社會保障管理局使用圓餅圖表達(dá)資金來源、用途以及各項(xiàng)計(jì)劃使用資源的比重。接著，以簡潔文字循序描述各項(xiàng)長

9、期目標(biāo)的挑戰(zhàn)、執(zhí)行策略、預(yù)期成果與實(shí)行措施，并針對重要的年度績效目標(biāo)，揭露實(shí)際執(zhí)行成果與績效信息，包括當(dāng)年度目標(biāo)值、實(shí)際績效、趨勢圖、指針意義和數(shù)據(jù)來源。 “績效信息”部分，即正式進(jìn)入詳細(xì)的績效介紹，為了讓讀者能夠迅速獲得一個概括的理解，社會保障管理局使用圖表并輔以文字?jǐn)⑹龅姆绞?，介紹績效指標(biāo)的達(dá)成概況。 除了揭露計(jì)劃的績效信息外，社會保障管理局不斷累積計(jì)劃相關(guān)數(shù)據(jù)與研究的充實(shí)性，藉由確認(rèn)計(jì)劃執(zhí)行上的優(yōu)點(diǎn)與缺失，協(xié)助部門人員解 決問題并提升管理能力。為此，社會保障管理局據(jù)不同面向，在策略計(jì)劃中發(fā)展一系列的計(jì)劃評估措施，措施可來自部門內(nèi)部調(diào)查或是外部機(jī)關(guān)的研究報(bào)告。 四、績效信息與預(yù)算調(diào)整 美國

10、聯(lián)邦政府會計(jì)年度為十月制，預(yù)算管理局每年于二月份提出下年度的總統(tǒng)預(yù)算。社會保障管理局在總統(tǒng)預(yù)算中，除了介紹現(xiàn)行推動的各項(xiàng)計(jì)劃與業(yè)務(wù)內(nèi)容外，還分析施政環(huán)境的變化趨勢以及部門未來面臨的挑戰(zhàn)，另列出當(dāng)年度的重要績效目標(biāo)，表5為2005年度聯(lián)邦預(yù)算中，社會保障管理局的績效目標(biāo),表5為2005年度聯(lián)邦預(yù)算中，社會保障管理局的績效目標(biāo)值。 聯(lián)邦預(yù)算中詳述社會保障管理局的年度重要施政目的與目標(biāo)，“服務(wù)質(zhì)量”與“計(jì)劃管理”兩個方面是關(guān)注的重點(diǎn)，因此表5所列示的重要績效目標(biāo)是以“服務(wù)質(zhì)量”為主。另一方面，計(jì)劃績效的評估信息，包括“計(jì)劃評估工具”受評計(jì)劃的評估結(jié)果以及“總統(tǒng)管理議程”五項(xiàng)議程的最新評估等，也在預(yù)算

11、書中作簡要披露，向國會、美國人民等使用者提供有關(guān)聯(lián)邦政府資源配置與施政成效的關(guān)聯(lián)性信息。部門必須認(rèn)真審視以前年度的項(xiàng)目完成情況，總結(jié)取得績效目標(biāo)過程中的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，并根據(jù)上一年度成功或失敗的情況估計(jì)本年度績效計(jì)劃的執(zhí)行前景，提供對未能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的原因解釋及以前年度完成項(xiàng)目的評估總結(jié)。總之，績效審查和績效評估已經(jīng)貫穿了績效預(yù)算編制的全過程。 五、我國政府績效評估的實(shí)踐、問題與對策 我國績效評估還只是剛剛起步，要真正建立起中國特色的績效評估體系，尚需相當(dāng)一段時(shí)期的探索和嘗試。目前，在我國開展績效評估所面臨的問題主要有以下幾個方面：一是績效評估缺乏相應(yīng)法律和制度作保障，沒有建立起戰(zhàn)略規(guī)劃、績效

12、計(jì)劃和績效報(bào)告等制度框架，績效評估的隨意性很大，尚未形成一種法治化、系統(tǒng)化、科學(xué)化的績效評估制度與體系。二是沒有建立全面科學(xué)的政府績效評估指標(biāo)體系，往往將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等同于政府績效的評估指標(biāo)。三是政府部門績效評估目標(biāo)界定不清，評估標(biāo)準(zhǔn)比較單一，指標(biāo)設(shè)置過于籠統(tǒng)，評估方法不夠科學(xué)，評估手段落后，評估結(jié)果缺乏實(shí)質(zhì)性應(yīng)用。 針對我國政府績效管理與評估中存在的這些問題，迫切需要我們加快政府職能轉(zhuǎn)變步伐，完善政府績效評估指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)政府績效管理與評估的法治化、制度化與科學(xué)化。 1制定績效評估的指導(dǎo)性文件，逐步實(shí)現(xiàn)制度化和法制化 加快制定統(tǒng)一規(guī)范的績效評價(jià)管理辦法，制定績效評估的指導(dǎo)性文件，是努力提升政府實(shí)

13、施改革能力的關(guān)鍵所在。為了保障績效評價(jià)工作的順利開展，應(yīng)抓緊制定統(tǒng)一規(guī)范的績效評價(jià)管理辦法，明確績效評價(jià)的范圍、對象和內(nèi)容，為績效評價(jià)工作的開展提供制度和法律保障。 2完善我國政府績效評估的指標(biāo)體系 績效預(yù)算的核心是建立起一套能夠反映政府公共活動效能的指標(biāo)體系、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)量方法，因而必須建立定性與定量相結(jié)合，統(tǒng)一性指標(biāo)與專業(yè)性指標(biāo)相結(jié)合的多層次的績效評價(jià)指標(biāo)體系。要從改進(jìn)組織管理、改造業(yè)務(wù)流程、關(guān)注績效結(jié)果三個方面入手，針對不同地區(qū)、不同層級、不同部門設(shè)計(jì)出最能測量政府工作成果的指標(biāo)體系。績效評估體系具體應(yīng)包括：評估指標(biāo)體系、評估方式體系、評估程序體系、評估組織體系、評估制度體系、評估信息系

14、統(tǒng)等。 3建立績效預(yù)算制度 對預(yù)算管理制度和相關(guān)政治制度進(jìn)行改革，逐步形成有利于績效預(yù)算實(shí)施的授權(quán)機(jī)制。目前在我國的預(yù)算過程之中，由于人大預(yù)算監(jiān)督能力不足和各種非正式制度盛行，預(yù)算決策者和管理者往往缺乏公共責(zé)任和追求績效的內(nèi)在動機(jī)，因而難以根據(jù)預(yù)算支出項(xiàng)目的績效來配置預(yù)算資金。因而，在將績效評價(jià)內(nèi)容逐步引入預(yù)算編制過程的同時(shí)，必須在政治制度上進(jìn)行創(chuàng)新，加強(qiáng)人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)力與能力，增強(qiáng)預(yù)算的透明度，將項(xiàng)目預(yù)算支出所實(shí)現(xiàn)的績效與支出本身聯(lián)系起來，用績效加強(qiáng)責(zé)任。從而提高公共財(cái)政資源的配置效率和利用效率，推動公共管理型和服務(wù)型政府的建設(shè)進(jìn)程。 4加強(qiáng)績效預(yù)算中的公民參與 依法理財(cái)、民主理財(cái)是社會主義財(cái)政的根本要求，必須做到支出的公共性和收支的對稱性，自始至終貫徹“取之于民，用之于民”的道德原則和法制原則。稅負(fù)水平、公共物品供給規(guī)模和質(zhì)量要通過投票、協(xié)商等方式由公民確定，從而較好地反映廣泛的利益需求，克服公共物品供給與需求的矛盾，改善公共物品的供給，體現(xiàn)對地方居民多樣性和差異性偏好的滿足。其他參考文獻(xiàn)：1.趙慧芝.加