關(guān)于PPP項目可行性缺口補助模式下使用者付費是否應乘以績效考核系數(shù)的問題分析

1、 關(guān)于ppp項目可行性缺口補助模式下使用者付費是否應乘以績效考核系數(shù)的問題分析 摘要：針對實踐中，有相關(guān)方提出的ppp項目可行性缺口補助模式下使用者付費是否應乘以績效考核系數(shù)問題，進行問題背后的原因分析，并結(jié)合現(xiàn)行政策，給出建議方案，以供參考。關(guān)鍵詞：ppp；可行性缺口補助；使用者付費；績效考核系數(shù)。一、問題的提出隨著國家、部委層級文件的陸續(xù)出臺，作為ppp模式的基本原則之一的“按效付費”，也逐漸作為ppp規(guī)范實施的有機組成部分。尤其是中共中央 國務院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見、關(guān)于印發(fā)的通知（財金202013號）等文件發(fā)布，全面績效管理正在逐漸貫穿ppp項目全生命周期。但是，也正是外部政

2、策環(huán)境、市場環(huán)境的變化，ppp項目績效管理也逐漸經(jīng)歷著來自各方的挑戰(zhàn)。財政部關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見（財金201910號）指出，規(guī)范實施的ppp項目要“建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制”，“財政支出責任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費項目”，“將新上政府付費項目打捆、包裝為少量使用者付費項目，項目內(nèi)容無實質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費比例低于10%的，不予入庫”。根據(jù)財政部ppp中心最新發(fā)布數(shù)據(jù)，截至2020年11月末，全國2693個有ppp項目入庫的行政區(qū)中，其中，有28個行政區(qū)ppp項目合同期內(nèi)各年度財政承受能力指標值超10%紅線，676個行政區(qū)在7%預警線和10%紅線之

3、間，504個行政區(qū)在5%和7%預警線之間，1485個行政區(qū)低于5%，分別占比1.04%、25.10%、18.72%、55.14%。考慮到ppp適用的基礎(chǔ)設施和公共服務領(lǐng)域中經(jīng)營性資產(chǎn)相對較少,同時各省財政廳對新入庫項目實施更嚴格的財力審查標準（5%的財力標準往往會包含擬實施的ppp項目）,導致純政府付費類和使用者付費類項目越來越少,可行性缺口補助類項目逐漸成為ppp項目中的主力。關(guān)于印發(fā)的通知（財金202013號）進一步指出，ppp項目績效評價結(jié)果是按效付費的重要依據(jù)，政府付費和可行性缺口補助項目，政府承擔的年度運營補貼支出應與當年項目公司（社會資本）績效評價結(jié)果完全掛鉤。對于可行性缺口補助模

4、式的ppp項目,根據(jù)政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引（財金201521號）,年度運營補貼支出=年度可用性付費+年度運維付費-使用者付費。那么，實際操作中，為了體現(xiàn)與當年項目公司（社會資本）績效評價結(jié)果完全掛鉤，績效考核系數(shù)是否應該乘以使用者付費？二、問題的分析為什么會出現(xiàn)這個問題哪？筆者認為，可能存在以下三種原因：（一）基于社會資本或項目公司的私利訴求首先，如果績效考核系數(shù)乘以使用者付費，即年度運營補貼支出=（年度可用性付費+年度運維付費-使用者付費）績效考核系數(shù)，會怎樣哪？考慮績效考核系數(shù)一般為不大于1.0的正數(shù)，那么，也就存在一種可能：比之績效考核系數(shù)不乘以使用者付費，年度運營補

5、貼支出存在一定的“擴大”可能性。也就是說，項目公司可能預想在全額獲得使用者付費后，通過這種人為公式調(diào)整，期望獲得更大的年度運營補貼支出，從而提高項目公司的整體收入。這種做法，基于項目公司逐利的本能，可能會使其從使用者付費和年度運營補貼支出兩側(cè)重復收取“（1-績效考核系數(shù)）使用者付費”部分，作為不當?shù)美杖?，而造成政府方后期支出責任實質(zhì)的增加，進而損害政府方權(quán)益。（二）基于對ppp績效考核完全掛鉤的泛化理解因為目前還未有權(quán)威部門或者機構(gòu)明確，績效考核完全掛鉤與可行性缺口補助模式的ppp項目年度運營補貼支出之間的公式關(guān)系，出于保守原則和對財金201910號的追捧，或畏于ppp項目入庫審核的嚴格，

6、可能采用乘以績效考核系數(shù)方案；或者，出于迎合類似項目慣例的做法，可能采用不乘以績效考核系數(shù)方案。對ppp績效考核完全掛鉤的理解，僅僅停留在公式層面，未進行深入辨析，從而流于表面。如采用乘以績效考核系數(shù)方案，則可能在后期執(zhí)行階段，為后期按效付費留下爭端。（三）基于對ppp項目產(chǎn)出績效的概念理解偏差很多ppp項目參與方是沒有熟讀ppp相關(guān)政策，同時對ppp項目入庫數(shù)據(jù)填報要求也是不了解的，因此對“目標-邊界-產(chǎn)出-績效-考核-付費-目標”的邏輯閉環(huán)（即，以項目目標確定項目合作邊界，以項目合作邊界確定項目產(chǎn)出，以項目產(chǎn)出確定項目績效體系，以項目績效體系確定項目績效考核，以項目考核結(jié)果確定項目付費，以

7、項目付費確定項目目標達成）不理解。所以，在理解ppp項目產(chǎn)出績效概念的時候，?；谫M用或者收入角度理解ppp項目產(chǎn)出績效，往往把“付費”當成是產(chǎn)出， 也就把“運營補貼支出”、“可用性付費”、“運維付費”、“使用者付費”等概念一股腦當做產(chǎn)出，造成了ppp項目產(chǎn)出績效的理解偏差。三、建議解決方案建議ppp項目可行性缺口補助模式下使用者付費不乘以績效考核系數(shù)。分析如下：1.根據(jù)關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財金2014113號），產(chǎn)出說明（output specification），是指項目建成后項目資產(chǎn)所應達到的經(jīng)濟、技術(shù)標準，以及公共產(chǎn)品和服務的交付范圍、標準和績效水平等

8、。那么，結(jié)合財政部ppp中心項目庫產(chǎn)出說明的填報要求，ppp項目產(chǎn)出可以具體理解為，建設期產(chǎn)出為工程（公共產(chǎn)品）產(chǎn)出，運維期產(chǎn)出為公共服務產(chǎn)出。2.根據(jù)國家發(fā)改委部委單位解讀文件，績效是指一個組織或個人，在一定的資源、條件和環(huán)境下，完成任務的出色程度，是對目標實現(xiàn)程度及達成效率的判斷指標或標準。那么?？冃Э己私Y(jié)果的應用，則應是針對項目產(chǎn)出的，也就是針對項目工程（公共產(chǎn)品）產(chǎn)出和公共服務產(chǎn)出。綜上可知，ppp項目產(chǎn)出績效，對可行性缺口補助模式下的ppp項目而言，其產(chǎn)出績效應只有項目資產(chǎn)（公共產(chǎn)品）可用性和運維服務可用性。那么，“完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤”落實到可行性缺口補助模式下的ppp項目的年度運營補貼支出公式中時，使用者付費部分應是不乘以績效考核系數(shù)，即年度運營補貼支出=（年度可用性付費+年度運維付費）績效考核系數(shù)-使用者付費。參考文獻