行政訴訟制度完善與發(fā)展探究論文

1、行政訴訟制度完善與發(fā)展探究論文 【內(nèi)容提要】現(xiàn)行行政訴訟法已遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，其修改勢(shì)在必行。行政訴訟法的修訂目標(biāo)是解決行政訴訟實(shí)踐中存在的問題、實(shí)現(xiàn)人權(quán)公約的承諾、滿足入世的要求及擴(kuò)充行政訴訟的功能。在具體制度上，應(yīng)從訴訟類型、受案范圍、審級(jí)制度、當(dāng)事人制度、審理程序、庭審方式、審理標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)規(guī)則至判決制度等方面進(jìn)行全面修改。此外，對(duì)行政訴訟法的修訂還需要關(guān)注制度的外圍環(huán)境和配套制度的建立健全。 1989年行政訴訟法的制定是我國(guó)民主進(jìn)程的一個(gè)重要里程碑。但行政訴訟制度并非源自我國(guó)本土文化，而是對(duì)西方制度的移植，因此在行政訴訟法實(shí)施的十多年中，遭遇了比其他法律更為嚴(yán)重的問題。這里既有行政訴訟

2、法條文之外的制度、文化原因；也有行政訴訟法自身規(guī)定的不足。隨著我國(guó)的入世，行政訴訟法規(guī)定的欠缺愈加突出，因此，對(duì)行政訴訟法的修訂已勢(shì)在必行。行政訴訟法的修改是一龐大工程，需要全方位的研究論證。本文將從行政訴訟法修訂的目標(biāo)、行政訴訟具體制度的完善以及行政訴訟法修訂要注意的問題等方面進(jìn)行探討。 一、行政訴訟法的修訂目標(biāo) 按照什么思路來修訂行政訴訟法，直接影響到行政訴訟制度的發(fā)展。行政訴訟法的修訂目標(biāo)既不能過于理想，也不能太遷就現(xiàn)實(shí)。目標(biāo)過高，難于實(shí)現(xiàn)；目標(biāo)太低，將失去修訂的意義。我們認(rèn)為，行政訴訟法的修訂至少要實(shí)現(xiàn)以下四個(gè)目標(biāo)： 1.解決行政訴訟實(shí)踐中存在的問題 現(xiàn)行行政訴訟法存在許多問題。如受案

3、范圍方面，不僅受案范圍過窄，而且法律規(guī)定不清晰。行政訴訟法第2條規(guī)定具體行政行為具有可訴性，但究竟何為具體行政行為，沒有界定。雖然最高人民法院在有關(guān)的司法解釋中拓展了行政訴訟的受案范圍，但仍有許多模糊地方，如事實(shí)行為是否可訴，證明行為是否可訴，純程序性的行為是否可訴等，都不十分清楚。實(shí)踐中，由于法律規(guī)定的局限，導(dǎo)致大量行政爭(zhēng)議案件無法進(jìn)入行政訴訟程序，行政訴訟制度的功能得不到充分發(fā)揮。再如行政訴訟中的原告資格，審查標(biāo)準(zhǔn)，裁判制度等都有許多不足。另外，現(xiàn)行的行政訴訟僅限于對(duì)國(guó)家行政的監(jiān)督，而將其他的公共行政（注：公共行政是指對(duì)公共事務(wù)的管理。國(guó)家行政只是公共行政的基礎(chǔ)部分，此外，在我國(guó)還有大量的

4、公共機(jī)構(gòu)承擔(dān)公共管理的職能，如國(guó)立大學(xué)、行政組織、社區(qū)組織等。在我國(guó)，由于公共行政不發(fā)達(dá)，人們常把公共行政等同于國(guó)家行政，是對(duì)公共行政的片面理解。）排除在監(jiān)督之外，這一范圍的局限也值得人們檢討。 修訂行政訴訟法，就是要解決行政訴訟實(shí)踐中存在的各種問題。當(dāng)然，這些問題不僅源于法律規(guī)定的不完善，還有許多法律條文之外的原因。但凡是通過立法能解決的，要盡可能在修訂法律條文時(shí)解決。 2.實(shí)現(xiàn)人權(quán)公約的承諾 中國(guó)簽署的兩個(gè)人權(quán)公約公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約，（注：中國(guó)于1997年10月27日簽署經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約，于1998年10月5日簽署公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約

5、。）規(guī)定締約國(guó)應(yīng)保障個(gè)人的生命權(quán)、人身自由權(quán)、遷徙選擇住所權(quán)、自決權(quán)、工作權(quán)、受教育權(quán)等。而我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟主要限于對(duì)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，行政訴訟對(duì)其他權(quán)利的保護(hù)有很大局限。有權(quán)利必有救濟(jì)，中國(guó)保障人權(quán)的措施應(yīng)在司法救濟(jì)途徑中體現(xiàn)，凡是法律法規(guī)和簽署的國(guó)際公約中規(guī)定的權(quán)利，都屬于行政訴訟的保護(hù)范圍。因此，行政訴訟法的修訂要盡可能符合人權(quán)公約的承諾。 3.滿足入世的要求 中國(guó)入世議定書中對(duì)司法審查制度的承諾與行政訴訟法的修訂直接相關(guān)。其承諾主要包括以下幾項(xiàng)：第一，受到司法審查的行政行為是指執(zhí)行涉及WTO事項(xiàng)的法律、法規(guī)、有普遍約束力的司法判決和行政決定的全部行政行為；第二，受司法審查的行政行為

6、種類包括進(jìn)出口許可證、審批和配額的獲得和發(fā)放，以及任何在WTO協(xié)定范圍內(nèi)的其他措施；第三，執(zhí)行知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定和服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定的行政行為也屬于司法審查的范圍；第四，審查程序應(yīng)當(dāng)包括給予當(dāng)事人最后上訴至司法機(jī)構(gòu)的機(jī)會(huì)，即司法最終原則；第五，受到被復(fù)審的任何行政行為影響的個(gè)人或者企業(yè)有權(quán)提起上訴；第六，審查機(jī)構(gòu)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，且成員國(guó)可以通過其本國(guó)政府直接在WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)尋求救濟(jì)。（注：參見中國(guó)入世議定書及于安行政法是中國(guó)履行WTO義務(wù)的核心法律機(jī)制，載政法論壇2002年第1期。） 我國(guó)政府承諾的以上六項(xiàng)內(nèi)容，影響行政訴訟以下幾方面具體制度的修正：第一，受案范圍。我國(guó)承諾的受案范圍包括部分具有普遍

7、約束力的行政行為和貿(mào)易保護(hù)行為等。我國(guó)目前司法審查范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于承諾范圍。一些單行法律法規(guī)已相應(yīng)作出擴(kuò)大司法審查范圍的修改，（注：如中華人民共和國(guó)反補(bǔ)貼條例第52條規(guī)定，對(duì)終裁；是否征收反補(bǔ)貼稅的決定以及追溯征收的決定；復(fù)審決定不服可以提起復(fù)議或訴訟。中華人民共和國(guó)反傾銷條例第53條規(guī)定，對(duì)終裁；是否征收反傾銷稅的決定以及追溯征收、退稅、對(duì)新出口經(jīng)營(yíng)者征稅的決定；復(fù)審不服，可提起行政復(fù)議或訴訟。中華人民共和國(guó)貨物進(jìn)出口管理?xiàng)l例第71條規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)發(fā)放配額、關(guān)稅配額、許可證或自動(dòng)許可證明的決定；對(duì)確定國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)或指定經(jīng)營(yíng)企業(yè)資格的決定；或?qū)π姓幜P決定不服，可提起復(fù)議或訴訟。中華人民共和國(guó)技

8、術(shù)進(jìn)出口管理?xiàng)l例第53條規(guī)定，對(duì)國(guó)務(wù)院外經(jīng)貿(mào)主管部門作出的有關(guān)技術(shù)進(jìn)出口的批準(zhǔn)、許可、登記或行政處罰決定不服，可提起復(fù)議或訴訟。）行政訴訟法也應(yīng)擴(kuò)大受案范圍。第二，原告資格。中國(guó)承諾的原告資格包括受到行政行為影響的個(gè)人或企業(yè)。我國(guó)現(xiàn)行法律關(guān)于原告資格的規(guī)定是法律上有利害關(guān)系，包括行政行為指向的對(duì)象，以及通過若干解釋列舉了行政行為可能影響相對(duì)人權(quán)益的幾種情形。此種規(guī)定小于承諾的范圍，對(duì)此行政訴訟法應(yīng)作出放寬原告資格的修改。第三，審查標(biāo)準(zhǔn)。WTO規(guī)則將司法審查稱為“上訴”或“復(fù)審”，意味著法院對(duì)行政行為的審查不同于民事訴訟的初審1。法院在審查時(shí)要尊重行政機(jī)關(guān)的初次判斷，主要是法律審，事實(shí)問題的審查

9、針對(duì)的是證據(jù)事實(shí)。我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法沒有規(guī)定審查標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中法院照搬民事訴訟全面審查標(biāo)準(zhǔn)，既不能實(shí)現(xiàn)行政訴訟的功能，又不符合WTO規(guī)則。行政訴訟法的修改應(yīng)當(dāng)根據(jù)司法審查作為“上訴”審的性質(zhì)，并結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情規(guī)定審查標(biāo)準(zhǔn)。此外，為適應(yīng)WTO規(guī)則的統(tǒng)一要求，一系列配套制度也要相應(yīng)改革，如審判機(jī)關(guān)獨(dú)立原則就要求改革現(xiàn)行的審判組織，擺脫司法地方化的困境。 4.擴(kuò)充行政訴訟制度的功能 行政訴訟制度不僅是保障相對(duì)人權(quán)利的救濟(jì)手段，還承擔(dān)著維護(hù)公法秩序的重要功能。通常情況下，當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行為侵犯特定相對(duì)人的利益時(shí)，受影響的相對(duì)人可以提起行政訴訟。但在有些情況下，行政機(jī)關(guān)的行為并不造成對(duì)特定相對(duì)人利益的損害

10、，而是對(duì)一國(guó)的公法秩序和公共利益有不利影響。傳統(tǒng)的行政訴訟功能單一性把訴權(quán)僅賦予了受影響的特定相對(duì)人，使公共利益受損時(shí)缺少啟動(dòng)主體，造成公共利益受損時(shí)無從救濟(jì)的局面。我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟制度功能單一不僅表現(xiàn)在公益訴訟、監(jiān)督訴訟沒有確立，執(zhí)行訴訟（注：我國(guó)目前還沒有建立完整意義上的執(zhí)行訴訟，對(duì)生效行政行為的執(zhí)行是通過非訴的方式完成的。）也極不健全。因此，有必要將行政訴訟制度的功能從保障公民權(quán)利的單一性，擴(kuò)充至不僅對(duì)相對(duì)人權(quán)利提供救濟(jì)，也維護(hù)公共利益，保障公法秩序的安定。而且，從法治發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來看，將涉及公共利益納入司法的保護(hù)范圍是不可逆轉(zhuǎn)的世界潮流。修訂行政訴訟法，要在可行的基礎(chǔ)上，盡可能地?cái)U(kuò)充

11、行政訴訟制度的功能。 二、行政訴訟法具體制度的完善 在行政訴訟中，有許多方面需要完善與發(fā)展。主要有以下幾個(gè)方面： （一）拓展行政訴訟類型 我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟的類型單一，限于對(duì)相對(duì)人的救濟(jì)。雖有撤銷、變更、履行、確認(rèn)、賠償訴訟和非訴執(zhí)行等種類的劃分，但主要是以判決種類為依據(jù)，并沒有超出對(duì)相對(duì)人救濟(jì)的范疇。筆者認(rèn)為，我國(guó)行政訴訟類型應(yīng)以行政訴訟兩大功能為標(biāo)準(zhǔn)，除個(gè)人救濟(jì)訴訟外，還應(yīng)增加公法秩序訴訟。 1.個(gè)人救濟(jì)訴訟 個(gè)人救濟(jì)訴訟是為個(gè)人及其延伸組織合法權(quán)益提供救濟(jì)的訴訟類型，其根據(jù)行政爭(zhēng)議的性質(zhì)、訴訟標(biāo)的、法院的審理規(guī)則和方式等又可分為以下兩類： (1)行政行為訴訟。這里僅指對(duì)行政行為（注：我國(guó)目

12、前對(duì)行政行為的認(rèn)識(shí)很不一致，這里的行政行為從狹義理解，僅指行政機(jī)關(guān)或公法機(jī)構(gòu)單方面作出的影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的有法律效果的行為。不包括事實(shí)行為和抽象行政行為，也不包括行政合同行為。）不服引起的訴訟。其訴訟標(biāo)的僅僅是單方行政行為，不包括民事權(quán)益或行政合同權(quán)益。法院在審理這類案件時(shí)要嚴(yán)格遵循行政訴訟的特殊審理規(guī)則，舉證責(zé)任一般由被告承擔(dān)，且法院的司法權(quán)受到較為嚴(yán)格的限制。根據(jù)訴訟請(qǐng)求的不同，行政行為訴訟可作如下細(xì)分： 第一，撤銷之訴。撤銷之訴指原告認(rèn)為行政行為違法訴請(qǐng)法院撤銷的訴訟。撤銷之訴的標(biāo)的應(yīng)限定在直接對(duì)相對(duì)人權(quán)益進(jìn)行處理的行為，不包括行政裁決等行為。 第二，變更之訴。變更之訴是原告請(qǐng)求法院對(duì)

13、行政行為予以變更的訴訟。變更之訴中，法院行使完全的審判權(quán)，可以直接改變?cè)姓袨?。我?guó)的變更之訴應(yīng)從顯失公正的行政處罰擴(kuò)展至一切影響公民人身自由權(quán)及重大財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為。 第三，履行之訴。履行之訴是原告請(qǐng)求法院責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的訴訟。我國(guó)履行之訴存在的主要問題是其履行判決的明確程度，是僅要求履行義務(wù)還是明確如何履行義務(wù)。從保護(hù)相對(duì)人及節(jié)約司法資源考慮，法院應(yīng)根據(jù)行政機(jī)關(guān)或其他公共機(jī)構(gòu)在具體案件中享有自由裁量權(quán)的大小，規(guī)定履行的具體要求。 第四，確認(rèn)之訴。確認(rèn)之訴是原告請(qǐng)求法院確認(rèn)行為違法或無效的訴訟。確認(rèn)之訴僅存在于行政行為無效，或行政行為違法但不可撤銷或撤銷已無意義的情況。 第五，禁止令

14、之訴。禁止令之訴是英國(guó)行政法中普通救濟(jì)訴訟中的令狀請(qǐng)求之一，主要用來阻止、禁止或停止行政機(jī)關(guān)某種違法的命令，也可用來阻止行政機(jī)關(guān)擬將越權(quán)的行為2(P.237)。從保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的角度考慮，有必要增加禁止令之訴。 (2)非行政行為訴訟 非行政行為訴訟相對(duì)于行政行為訴訟而言，其訴訟標(biāo)的并不在于行政行為，而是行政行為影響的民事權(quán)益或其他權(quán)益。法院在審理非行政行為訴訟時(shí)不必完全拘泥于行政訴訟特殊的審理規(guī)則，可部分適用行政訴訟的規(guī)則，部分適用民事訴訟的規(guī)則。非行政行為訴訟主要存在以下四類： 第一，當(dāng)事人訴訟。當(dāng)事人訴訟是日本行政訴訟中特有的訴訟類型，指關(guān)于確認(rèn)或形成當(dāng)事人之間法律關(guān)系的處分或裁決的訴

15、訟，是以該法律關(guān)系的一方當(dāng)事人作被告以及有關(guān)公法上法律關(guān)系的訴訟。3(P.255)日本的當(dāng)事人訴訟對(duì)我國(guó)解決行政裁決案件有借鑒意義。我國(guó)應(yīng)增設(shè)當(dāng)事人訴訟，以民事法律關(guān)系的另一方當(dāng)事人為被告，裁決主體作為特殊身份的人參加訴訟。法院既要解決民事爭(zhēng)議，適用民事訴訟程序，也要一并解決裁決行為的合法性問題。 第二，行政合同訴訟。法院在審理行政合同案件時(shí)，對(duì)行政合同中公權(quán)力部分的審查要適用行政訴訟的特殊規(guī)則，如行政合同締結(jié)程序的合法性，行政機(jī)關(guān)單方面中止合同的理由等，但合同的履行等方面應(yīng)適用民事訴訟的程序和規(guī)則。 第三，事實(shí)行為訴訟。事實(shí)行為雖然不直接改變當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，對(duì)當(dāng)事人也不具有法律上的約束力，

16、但事實(shí)行為違法也會(huì)侵害相對(duì)人的合法權(quán)益。對(duì)事實(shí)行為的合法性，也可納入法院的監(jiān)督范圍。對(duì)事實(shí)行為，主要適用確認(rèn)判決。 第四，行政賠償訴訟。行政賠償訴訟的特點(diǎn)是適用對(duì)象廣泛，不僅包括行政行為侵權(quán)，還包括事實(shí)行為侵權(quán)。（注：我國(guó)國(guó)家賠償法第3條已規(guī)定行政賠償?shù)姆秶ú糠质聦?shí)行為。）行政賠償訴訟作為非行政行為訴訟的一種，在涉及賠償問題時(shí)也適用類似民事訴訟的程序。 2.公法秩序訴訟 這類訴訟的功能是保障公法秩序的安定。在我國(guó)主要包括以下兩類： (1)公益訴訟 公益訴訟的增設(shè)是維護(hù)公共利益和公法秩序的必然要求?？紤]到我國(guó)公民訴權(quán)意識(shí)薄弱，公民個(gè)人不具有與行政機(jī)關(guān)抗衡的實(shí)力，公益訴訟的啟動(dòng)主體應(yīng)由檢察院代

17、表國(guó)家提起行政公訴，在檢察院不作為的情形下，可由普通公民提起民眾訴訟。（注：民眾訴訟是日本行政訴訟的類型之一，指以選舉人資格或其他與自己無法律上利益關(guān)系資格提起，請(qǐng)求糾正國(guó)家或公共團(tuán)體機(jī)關(guān)的違法行為的訴訟。）至于行業(yè)組織、利益團(tuán)體能否成為公益訴訟的原告，需要進(jìn)一步研究。 (2)執(zhí)行訴訟 我國(guó)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)由法院和行政機(jī)關(guān)分享，且以申請(qǐng)法院執(zhí)行為原則，行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行為例外，在實(shí)踐中存在大量的非訴執(zhí)行案件行政機(jī)關(guān)對(duì)生效具體行政行為申請(qǐng)法院執(zhí)行。筆者認(rèn)為應(yīng)設(shè)立執(zhí)行訴訟，作為獨(dú)立的訴訟類型，專門受理行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行生效行政行為的案件，法院對(duì)執(zhí)行訴訟案件進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，這既可避免法院地位不中立之嫌，又能

18、很好地保障相對(duì)人的合法權(quán)益。 （二）擴(kuò)大受案范圍 受案范圍過窄是行政訴訟法最為突出的問題，也是學(xué)者們討論的重心。行政訴訟的受案范圍需要擴(kuò)大，這在學(xué)界和實(shí)務(wù)界已達(dá)成共識(shí)，問題在于作多大程度的擴(kuò)展。從理想的角度看，行政訴訟的受案范圍越寬，越有利于對(duì)相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)，但受案范圍的設(shè)定必須考慮各種制約因素，如法院的能力，包括法院的地位、法官的素質(zhì)和權(quán)力，社會(huì)對(duì)法院的認(rèn)可程度等；行政訴訟外其他救濟(jì)渠道的發(fā)達(dá)與否；公民的權(quán)利意識(shí)和社會(huì)的需求；入世的承諾；判例法的作用和違憲審查制度的完備程度等。 綜合上述各種因素，行政訴訟的受案范圍可擴(kuò)展到部分抽象行政行為、部分內(nèi)部行政行為、事實(shí)行為、證明行為、部分純程序性

19、的行為、公共機(jī)構(gòu)的行為以及入世承諾中有關(guān)國(guó)際貿(mào)易方面的行為等。在規(guī)定方式上，可采用概括加排除的做法。除了應(yīng)排除的行為不可訴外，原則上所有的行政行為都具有可訴性。 （三）改革審級(jí)制度 我國(guó)的審級(jí)和審判組織設(shè)置不科學(xué)，一是一審法院級(jí)別過低，二是二審終審不盡合理，難以擺脫地方干預(yù)。世界上大多數(shù)國(guó)家實(shí)行三審終審，幾乎所有的案件都能上訴至最高法院。我國(guó)兩審終審在實(shí)踐中造成審判質(zhì)量不高，再審案件比例大，是對(duì)司法權(quán)威的一種破壞。再者，行政案件涉及一國(guó)法律法規(guī)的統(tǒng)一適用，不宜由中級(jí)法院終審。因此，我國(guó)行政訴訟也應(yīng)采用三審終審制，并且第三審為法律審。 （四）完善當(dāng)事人制度 1.放寬原告資格 放寬原告資格已經(jīng)成為

20、學(xué)者們的共識(shí)。對(duì)個(gè)人救濟(jì)訴訟而言，原告資格應(yīng)從“法定權(quán)利之訴”發(fā)展到“利益之訴”，凡是受行政機(jī)關(guān)行為不利影響的人都賦予其原告資格。對(duì)公法秩序訴訟，其公益訴訟的原告可為檢察院以及有監(jiān)督利益的公民、行業(yè)組織或利益團(tuán)體等。 關(guān)于原告的確認(rèn)規(guī)則主要涉及當(dāng)一個(gè)組織或該組織部分成員受行政機(jī)關(guān)行為侵害時(shí)，原告如何確定。在該組織的法定代表人不愿代表部分成員起訴時(shí)，應(yīng)賦予受害成員自身原告資格。 2.簡(jiǎn)化被告制度 國(guó)外行政訴訟被告制度多是出于訴訟便利，存在大量的形式被告，一般由作出行為的機(jī)關(guān)或官員作被告，無法確定時(shí)由行政主體作被告。（注：如美國(guó)聯(lián)邦行政程序法704節(jié)規(guī)定司法審查的訴訟可對(duì)美國(guó)、對(duì)機(jī)關(guān)以機(jī)關(guān)的名稱、

21、或者對(duì)有關(guān)的官員提起。） 我國(guó)行政訴訟被告與行政機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)，被告制度過于煩瑣，不利于相對(duì)人訴權(quán)的行使。筆者建議，我國(guó)的被告確認(rèn)制度也可采取形式被告的作法，讓原告選擇由作出行為的機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)作被告，或由同級(jí)政府作被告；在被告無法確定的情況下，由同級(jí)政府作被告。這樣就可以避免在訴訟中確定被告的困難和無被告局面的出現(xiàn)，而且行政機(jī)關(guān)行為的責(zé)任歸屬于同級(jí)政府，也便于強(qiáng)化政府對(duì)下設(shè)部門的監(jiān)督。 （五）改革審理程序 行政案件不分復(fù)雜程度一律適用普通程序的做法，往往導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)，并無法給予當(dāng)事人及時(shí)迅速的救濟(jì)。因此，增設(shè)行政訴訟簡(jiǎn)易程序十分必要。行政訴訟法的修改應(yīng)當(dāng)對(duì)不同案件的程序進(jìn)行分流處理，對(duì)案情簡(jiǎn)單、

22、標(biāo)的較小的行政訴訟案件，可以適用簡(jiǎn)易程序，由審判員一人獨(dú)任審理，審理過程不必完全遵循普通程序的步驟，審限也應(yīng)縮短。 在普通程序中，法院不分法律與事實(shí)、是否屬于訴訟請(qǐng)求范圍一律全面審查的做法也需要檢討。司法權(quán)作為消極中立的權(quán)力，不應(yīng)主動(dòng)審理訴訟請(qǐng)求之外的內(nèi)容；且訴訟的基本功能在于解決爭(zhēng)議，只要案件審理到可以裁判的程度即完成審理任務(wù)，不必將案件所有問題都由法院審查清楚。（注：如撤銷判決，只需滿足一個(gè)條件即可撤銷，不必將所有條件都審理清楚。）再者，為了便于法院集中、有效率的解決爭(zhēng)議，可以借鑒英美國(guó)家審前會(huì)議的做法，對(duì)案情簡(jiǎn)單的案件可直接進(jìn)入開庭審理，比較復(fù)雜、爭(zhēng)議較大的案件，在開庭前交換并固定證據(jù)，

23、形成爭(zhēng)點(diǎn)，雙方無爭(zhēng)議的事實(shí)法院不再審查，以便開庭時(shí)圍繞爭(zhēng)點(diǎn)集中審查。 和審理程序相關(guān)的是受理程序。行政案件在進(jìn)入行政審判庭審理之前，須通過法院立案庭的審查，對(duì)符合起訴條件的案件法院才予受理。立案庭的審查直接涉及原告訴權(quán)的行使。由于實(shí)踐中起訴條件的規(guī)定模糊，許多概念在理論界仍爭(zhēng)論不休，難以判斷，（注：如具體行政行為、行政行為、事實(shí)行為等概念，關(guān)系著現(xiàn)行行政訴訟受案范圍的界限，但在理論和實(shí)踐中一直沒有形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)。）將如此復(fù)雜困難的問題交由法官自行判斷，難以確保判斷的公正。因此，增設(shè)簡(jiǎn)易審理程序來審查起訴是十分必要的。原被告可以在法庭上就該案是否屬于行政訴訟受案范圍、是否符合起訴條件等進(jìn)行

24、陳述和辯論，法院在充分聽取雙方意見和理由的基礎(chǔ)上判斷其是否應(yīng)當(dāng)受理，以便更公正的保護(hù)行政訴權(quán)的行使。 （六）轉(zhuǎn)變庭審方式 我國(guó)行政訴訟庭審職權(quán)主義色彩濃重，庭前進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，開庭只是形式，這樣既加重法院負(fù)擔(dān)，又不利于突出被告對(duì)其行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任的特點(diǎn)，容易造成法院與被告一同審原告的局面。在原告、被告和法院三方關(guān)系中，法院應(yīng)當(dāng)是中立的第三方，根據(jù)原被告各自的舉證來判斷案件的勝負(fù)。因此，轉(zhuǎn)變庭審方式的方向應(yīng)當(dāng)是淡化職權(quán)主義色彩，向當(dāng)事人主義發(fā)展。但鑒于行政訴訟原被告實(shí)力的不平等，法院可以在保障相對(duì)人權(quán)益方面采取一些職權(quán)主義的做法。 （七）明確審查標(biāo)準(zhǔn) 審查標(biāo)準(zhǔn)即法院審查行政案件的程度或深度

25、。我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)沒有明確規(guī)定，從而給法官的審查留下了太大的自由裁量空間。從確保行政審判權(quán)的正確行使和合理架構(gòu)行政權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系來看，需要通過立法明確審查標(biāo)準(zhǔn)。 確定審查標(biāo)準(zhǔn)，要考慮以下因素：首先，要區(qū)分法律問題與事實(shí)問題，對(duì)不同部分采用不同審查標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)槊坎糠謫栴}的性質(zhì)不同，決定了法院的不同審查程度。區(qū)分法律問題與事實(shí)問題，并對(duì)其適用密度不同的審查標(biāo)準(zhǔn)，在西方國(guó)家已成為一種慣例。其次，根據(jù)行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的大小確定不同的標(biāo)準(zhǔn)。行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)可分為低度自由裁量權(quán)，中度自由裁量權(quán)和高度（或政策性、高度人性化判斷）自由裁量權(quán)。法院相應(yīng)對(duì)其審查也適用嚴(yán)格、合理到尊重（明顯違法）的

26、不同標(biāo)準(zhǔn)。再次，根據(jù)不同的訴訟類型確定。在不同的訴訟類型中，法官享有不同的審判權(quán)。完全審判權(quán)的基礎(chǔ)來自對(duì)事實(shí)問題的全面認(rèn)定。因此，對(duì)行政行為訴訟中的變更之訴、履行之訴和非行政行為訴訟適用完全審查標(biāo)準(zhǔn)；其余行政案件一般適用合理性標(biāo)準(zhǔn)。最后，應(yīng)考慮到我國(guó)行政行為實(shí)施的具體情況，行政程序和案卷制度的缺乏使我國(guó)不能完全照搬美國(guó)尊重行政機(jī)關(guān)決定的標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)更多地對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督。 筆者認(rèn)為，我國(guó)行政訴訟應(yīng)確立如下審查標(biāo)準(zhǔn)： 1.事實(shí)結(jié)論 事實(shí)部分根據(jù)訴訟類型及行政自由裁量權(quán)大小可以確立三個(gè)不同的標(biāo)準(zhǔn)。 (1)合理性標(biāo)準(zhǔn)：適用于一般的行政案件。合理性標(biāo)準(zhǔn)是審查事實(shí)裁定的一般標(biāo)準(zhǔn)，即只要行政機(jī)關(guān)作出事實(shí)裁

27、定有合理的證據(jù)支持，法院就應(yīng)尊重行政機(jī)關(guān)的事實(shí)結(jié)論。 (2)明顯違法標(biāo)準(zhǔn)：適用于高度專業(yè)性及人性化判斷等事項(xiàng)。在這類案件中，如環(huán)境污染指數(shù)評(píng)定、考試成績(jī)?cè)u(píng)定等。法院的審查受到專業(yè)技術(shù)性的影響，只進(jìn)行明顯違法審查，即不審查事實(shí)決定內(nèi)容的合理性，除非其決定明顯違法。法院在此類案件中可轉(zhuǎn)向程序?qū)彶椋瑢彶樾姓C(jī)關(guān)作出判斷的過程是否合法。 (3)完全審查標(biāo)準(zhǔn)：適用于行政行為訴訟中的變更之訴、履行之訴和非行政行為訴訟。完全審查標(biāo)準(zhǔn)即法院可以不顧行政機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)的認(rèn)定，以自己的判斷代替行政機(jī)關(guān)的判斷。完全審查標(biāo)準(zhǔn)的采用源于法院在此類案件中享有完全的審判權(quán)。 2.法律適用 法官是法律問題的專家，對(duì)行政機(jī)關(guān)適用法

28、律是否正確有最終的發(fā)言權(quán)。因此，法律適用原則上應(yīng)采用完全審查標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)技術(shù)性、專業(yè)性的法律問題，要尊重行政機(jī)關(guān)的意見。 3.處理結(jié)果 處理結(jié)果部分包含以事實(shí)裁定為依據(jù)并適用法律作出處理結(jié)果的過程，是事實(shí)與法律的混合問題。處理結(jié)果應(yīng)適用與事實(shí)結(jié)論同樣的審查標(biāo)準(zhǔn)。 （八）完善證據(jù)制度 我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法對(duì)證據(jù)問題的規(guī)定簡(jiǎn)略，雖然最高人民法院于2002年6月4日通過了單獨(dú)的證據(jù)規(guī)則最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定，但仍需要在修訂行政訴訟法時(shí)對(duì)證據(jù)規(guī)則作全面規(guī)定。除了司法解釋的規(guī)定外，證據(jù)制度還要解決兩個(gè)問題： 一是舉證責(zé)任的進(jìn)一步細(xì)化。不同類型的行政訴訟，應(yīng)確立不同的舉證規(guī)則。如行政行為訴

29、訟，應(yīng)由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。從行政行為與證據(jù)的關(guān)系來看，被告應(yīng)在行政程序中完成舉證義務(wù)，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，符合行政訴訟的救濟(jì)本質(zhì)。而對(duì)非行政行為訴訟，則應(yīng)原則上適用誰主張誰舉證的規(guī)則。非行政行為訴訟與民事案件類似，適用民事訴訟的舉證規(guī)則。 二是明確證明標(biāo)準(zhǔn)。證明標(biāo)準(zhǔn)是為了實(shí)現(xiàn)法定證明任務(wù)，法律規(guī)定在每一個(gè)案件中訴訟證明必須達(dá)到的程度4(P.167)。我國(guó)三大訴訟法都規(guī)定了統(tǒng)一的證明標(biāo)準(zhǔn)案件事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分。統(tǒng)一嚴(yán)格的證明標(biāo)準(zhǔn)抹煞了三大訴訟的差別，難以滿足行政訴訟的實(shí)際需要。最高法院關(guān)于證據(jù)規(guī)則的司法解釋并未提及證明標(biāo)準(zhǔn)問題，不能不說是一個(gè)重要缺失。筆者認(rèn)為，行政案件的特殊性和多樣性不能僅

30、為其設(shè)定證明標(biāo)準(zhǔn)，還可以根據(jù)訴訟類型的不同，分別適用不同的證明標(biāo)準(zhǔn)。 (1)明顯優(yōu)勢(shì)標(biāo)準(zhǔn)：適用于一般行政案件。一般行政案件中，行政機(jī)關(guān)的行為對(duì)相對(duì)人權(quán)利的影響介于民事、刑事案件之間，因此應(yīng)適用介于二者之間的證明標(biāo)準(zhǔn)。 (2)排除合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)：適用于限制人身自由、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷執(zhí)照等嚴(yán)重影響相對(duì)人權(quán)利的行為，以及經(jīng)過聽證程序作出的行為。限制人身自由等嚴(yán)重影響相對(duì)人權(quán)利的行為，基于其影響相對(duì)人權(quán)利的深度，應(yīng)適用與刑事訴訟相同的證明標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)過聽證程序的案件，在爭(zhēng)議進(jìn)入訴訟前已經(jīng)過辯論、質(zhì)證等準(zhǔn)訴訟程序，其證明標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)達(dá)到排除合理懷疑的程度。 (3)證據(jù)優(yōu)勢(shì)標(biāo)準(zhǔn)：適用于非行政行為訴訟。非行政行為訴

31、訟類似于民事訴訟，訴訟標(biāo)的主要是民事權(quán)益，適用民事訴訟的審理規(guī)則，因而其證明標(biāo)準(zhǔn)也采用民事訴訟的證據(jù)優(yōu)勢(shì)標(biāo)準(zhǔn)。 （九）重構(gòu)行政判決制度 我國(guó)現(xiàn)行行政判決種類有維持、撤銷（包括撤銷后重作）、履行、變更、確認(rèn)、賠償判決和駁回訴訟請(qǐng)求判決等?？偟膩碚f，我國(guó)的行政判決種類設(shè)置不科學(xué)，如有些行政判決與訴訟請(qǐng)求相脫節(jié)，違反不告不理原則，禁止令判決欠缺等?，F(xiàn)行的行政判決制度無法為當(dāng)事人提供完整的救濟(jì)，因此，有必要重構(gòu)行政判決制度。 在指導(dǎo)思想上，行政判決制度的重構(gòu)要考慮原告的訴訟請(qǐng)求，不同訴訟類型的實(shí)體處理要求，司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系以及合理解決糾紛和完善救濟(jì)的需要。具體地說，我國(guó)行政判決種類應(yīng)重構(gòu)如下： 1

32、.主體判決 主體判決根據(jù)原告訴訟請(qǐng)求設(shè)置，不同的訴訟請(qǐng)求適用不同的判決。主體判決根據(jù)訴訟請(qǐng)求可分以下六類：第一，撤銷判決。適用于行政行為已完成時(shí)，法院通過撤銷判決使違法的行為自始無效。第二，履行判決。適用于行政機(jī)關(guān)不履行義務(wù)時(shí)，出于保護(hù)相對(duì)人權(quán)益及訴訟經(jīng)濟(jì)考慮，法院可以根據(jù)自由裁量權(quán)的大小，規(guī)定履行的具體條件。在自由裁量權(quán)縮減為零時(shí)，（注：即行政機(jī)關(guān)在具體案件中選擇余地可能壓縮到一種處理方式，只有這一種處理方式?jīng)]有裁量暇疵。參見德哈特穆特毛雷爾著德國(guó)行政法總論，高家偉譯，法律出版社2000年版，第132頁。）法院可以明確規(guī)定行政主體應(yīng)如何履行。第三，禁止令判決。用于禁止行政機(jī)關(guān)實(shí)施一定的行為。

33、該判決主要適用于前文所述之禁止令之訴，對(duì)正在進(jìn)行的違法行為起到阻止作用，防止違法行為完成后適用撤銷等判決救濟(jì)的滯后。第四，確認(rèn)判決。即判斷某種法律關(guān)系是否存在或行政行為是否違法。一般而言，只有在行政行為不可撤銷或撤銷已無意義，或履行判決也無意義時(shí)才適用。確認(rèn)判決的適用范圍較廣，包括部分事實(shí)行為，其往往是賠償?shù)那疤?。第五，變更判決。適用于需要法院直接改變當(dāng)事人行政法上的權(quán)利義務(wù)，變更判決不僅適用于變更之訴，在非行政行為訴訟中都存在適用變更判決的空間。第六，賠償判決。賠償判決是對(duì)違法行為造成損害進(jìn)行救濟(jì)的判決方式，一般以確認(rèn)或撤銷判決為前提，且其適用范圍廣泛，包括部分事實(shí)行為。 2.輔助判決 輔助

34、判決相對(duì)主體判決而言，根據(jù)行政訴訟的其他需要設(shè)置。輔助判決主要有以下四種：第一，駁回訴訟請(qǐng)求判決。適用于上述各種判決不成立時(shí)，可以涵蓋以前的維持判決，但其不是一種獨(dú)立的判決種類，處于次要地位。第二，自為判決。是法院撤銷行政行為后，自己代替行政主體作出決定。（注：如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政爭(zhēng)訟法”第97條規(guī)定：“撤銷訴訟，其訴訟標(biāo)的之行政處分涉及金錢或其他替代物之給付或確認(rèn)者，行政法院得以確定不同金額之給付或以不同之確認(rèn)代替之?！保┳詾榕袥Q的適用應(yīng)規(guī)定嚴(yán)格的條件，僅適用于原告對(duì)行政行為被撤銷后行政機(jī)關(guān)重作的行為不服提起的訴訟。第三，情況判決。情況判決發(fā)源于日本的事情判決，在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也存在。情況判決

35、的適用基于公共利益，對(duì)本應(yīng)撤銷、變更或禁止的行為不作上述處理。情況判決作為考慮公共利益或利益權(quán)衡的判決，其適用應(yīng)有以下三個(gè)條件：(1)行政主體的行為違法；(2)撤銷、變更或禁止原行為對(duì)公益有重大損害；(3)經(jīng)斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他因素，應(yīng)駁回原告起訴，以免撤銷或變更原行為致使公益受損。完整的情況判決應(yīng)包括三部分：(1)駁回原告起訴。(2)確認(rèn)原行為違法。(3)判令被告予以賠償5(P.200-214)。第四，中間判決及部分判決。中間判決是對(duì)訴訟程序進(jìn)行中產(chǎn)生的獨(dú)立的爭(zhēng)點(diǎn)進(jìn)行的判決，并不是對(duì)訴訟標(biāo)的本身下判斷。法院的終局判決受中間判決的約束。部分判決是對(duì)訴訟標(biāo)的的數(shù)項(xiàng)，其中一項(xiàng)

36、或幾項(xiàng)已達(dá)到可以裁判的程度，法院就這部分作出終局判決5(P.183-198)。中間判決及部分判決的增設(shè)是出于訴訟效率及便利的考慮，對(duì)先決問題或部分訴訟標(biāo)的先行作出裁判。 行政判決制度的完善還需要對(duì)行政判決效力進(jìn)行規(guī)定，如既判力問題。既判力的理論基礎(chǔ)是司法最終原則。法院的判決不僅約束當(dāng)事人，還約束行政機(jī)關(guān)。因此，判決的既判力包含行政機(jī)關(guān)不得作出與判決精神相悖的行為。這里既涉及公法秩序的穩(wěn)定，也涉及司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，需要進(jìn)一步研究。 （十）建立和解和調(diào)解制度 和解是訴訟當(dāng)事人達(dá)成合意，法院就當(dāng)事人合意內(nèi)容做成筆錄，且有與判決相同的效力，世界上大多數(shù)國(guó)家都承認(rèn)行政訴訟中的和解。 調(diào)解是我國(guó)民事訴

37、訟，刑事自訴和賠償訴訟中的特有制度，是在尊重當(dāng)事人意愿的前提下由法院進(jìn)行的調(diào)解。 我國(guó)行政訴訟法排除了和解與調(diào)解，但訴訟外的調(diào)解大量存在。筆者認(rèn)為，我國(guó)行政訴訟法也應(yīng)承認(rèn)和解或調(diào)解原則，理由如下：訴訟的基本功能是解決爭(zhēng)議，和解或調(diào)解是解決爭(zhēng)議的方式之一，且是基于當(dāng)事人的同意與合意，符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則。以往強(qiáng)調(diào)的行政機(jī)關(guān)不得隨意放棄、變更公權(quán)力，并沒有足夠的理論支持。行政機(jī)關(guān)在訴訟程序之外放棄、變更公權(quán)力行為的大量存在，足以證明上述理論的貧乏。至于涉及公共利益或第三人利益的和解和調(diào)解，可由人民法院來審查，通知第三人參加，以確保公共利益或第三人利益不受侵害，這一點(diǎn)與民事訴訟并無區(qū)別。 此外，行政訴訟

38、時(shí)效制度、起訴不停止執(zhí)行制度等都是行政訴訟法修訂必須考慮的內(nèi)容。 三、修訂行政訴訟法應(yīng)注意的問題 除行政訴訟具體制度外，行政訴訟法的修訂還要考慮外圍問題和配套制度，如行政訴訟法的適用范圍，司法體制等，因?yàn)樾姓V訟制度功能的正常發(fā)揮，離不開制度的外圍環(huán)境和條件。我們認(rèn)為，修訂行政訴訟法，要考慮以下配套問題： （一）行政訴訟法的適用范圍 在我國(guó)，由于公法制度不發(fā)達(dá)，因而，行政法的調(diào)整范圍主要限于國(guó)家行政，其他的公共行政不受公法規(guī)范，行政訴訟法也只是適用于國(guó)家行政部分。這種現(xiàn)狀不利于我國(guó)行政法治的發(fā)展。從理論上說，行政訴訟作為維護(hù)公法秩序的法律手段，其監(jiān)督范圍包括所有承擔(dān)公共行政職能的組織及其行為。

39、行政機(jī)關(guān)無疑是承擔(dān)行政職能的組織，是國(guó)家行政的主要手段?，F(xiàn)實(shí)中行使公共行政職能的大量公務(wù)組織也是公共行政的組成部分，應(yīng)納入行政訴訟的調(diào)整范圍，而不能任其游離于法律控制之外。大體上公務(wù)組織可分為以下三類：一是承擔(dān)某種專門公共職能的社團(tuán)。這類社團(tuán)的設(shè)立源于其專業(yè)特殊性、利益團(tuán)體性，較典型的如行業(yè)協(xié)會(huì)。二是行政性公司。行政性公司本身是企業(yè)，由于這類企業(yè)涉及國(guó)家重大利益，投資多，風(fēng)險(xiǎn)大而一般由政府投資設(shè)立，且承擔(dān)一定的公共行政職能。在我國(guó)如煤氣公司、郵政電信企業(yè)等。三是公營(yíng)造物。（注：公營(yíng)造物這一概念由德國(guó)行政法學(xué)家奧托梅耶(OttoMayor)提出，在德、日、臺(tái)行政法中都存在。）公營(yíng)造物是由人與物組成，以持續(xù)方式達(dá)成特定行政目的的組織體6。如國(guó)立大學(xué)、國(guó)家醫(yī)療單位、博物館等。行政訴訟法的修訂可以在行政法的調(diào)整范圍方面嘗試作一些突破。 （二）民事、行政爭(zhēng)議沖突的解決機(jī)制 我國(guó)法院內(nèi)部按專業(yè)分設(shè)審判庭，分別審理不同性質(zhì)的案件。但現(xiàn)實(shí)中一些案件處于民事、行政爭(zhēng)議的灰色地帶，很難判別究竟屬于民事或行政爭(zhēng)議；如何處理這些案件，缺乏合理機(jī)制。（注：在普通法系國(guó)家不存在民事、行政爭(zhēng)議的區(qū)分問題，因?yàn)椴淮嬖诠椒ǖ膭澐郑辉诖箨懛ㄏ祰?guó)家區(qū)分民事、行政爭(zhēng)議，需要民事、行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的存在，典型的如法國(guó)的權(quán)限爭(zhēng)議法庭。）從保護(hù)權(quán)利的角度考慮，行政訴訟法應(yīng)增加民事、行政爭(zhēng)議沖突的解決機(jī)