國土空間規(guī)劃轉(zhuǎn)型下的城市建設(shè)空間影響研究

1、 國土空間規(guī)劃轉(zhuǎn)型下的城市建設(shè)空間影響研究 摘要：在全面推進國土空間規(guī)劃的背景下，城市建設(shè)用地擴張和空間管控成為最為重要的問題。在合理運用城市土地資源的階段，需要科學統(tǒng)籌城市土地資源，實現(xiàn)城市建設(shè)用地利用的全面化和科學化發(fā)展?；诖?，本文先對過去城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃對城市建設(shè)用地擴張的影響進行反思，然后從加國土空間規(guī)劃管控的重要性分析，以及新時期國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌發(fā)展的有效措施三個方面進行論述，為未來城市空間的開發(fā)建設(shè)和空間管控提供有益參考。關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃；城鄉(xiāng)規(guī)劃；土地規(guī)劃；城市建設(shè)空間；影響當前，我國城市規(guī)劃體系正處于從原來的“兩規(guī)”（城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃）到國土空間規(guī)劃的轉(zhuǎn)型期中，將改變

2、城市建設(shè)空間的擴張模式。在過去，城鄉(xiāng)規(guī)劃直接影響居住、工業(yè)、公共服務(wù)等城市用地的空間布局，而土地規(guī)劃則直接影響各類城市用地能否落地實施。但土地規(guī)劃在空間管控中存在彈性不足，建設(shè)用地、耕地、基本農(nóng)田等核心指標分配模式缺乏科學性，各類分區(qū)也存在空間傳導邏輯缺失的問題1。為了解決現(xiàn)行城市空間管理體系不協(xié)調(diào)不統(tǒng)一的局面，國土空間規(guī)劃體系的轉(zhuǎn)型將對國土空間開發(fā)保護格局進行合理和有效的規(guī)劃2，實現(xiàn)城市建設(shè)空間有序發(fā)展。一、以往“城規(guī)”和“土規(guī)”對城市建設(shè)用地擴張的影響（一）影響新增建設(shè)用地指標在過往的規(guī)劃體系中，對于社會經(jīng)濟發(fā)展中的問題，我國科學制定社會經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃，包括不同時期的五年發(fā)展規(guī)劃，主體

3、功能區(qū)規(guī)劃等，這些社會發(fā)展的重大規(guī)劃是統(tǒng)領(lǐng)社會發(fā)展的基礎(chǔ)性文件，為城市建設(shè)和經(jīng)濟社會提供科學的城市社會、經(jīng)濟、人口、用地等指標上的指引，核心是由各層級的發(fā)改部門管理，這在一定程度上統(tǒng)領(lǐng)了城市規(guī)劃和土地規(guī)劃的發(fā)展目標。在此基礎(chǔ)上，城市建設(shè)空間擴張涉及的很多數(shù)據(jù)指標將通過城市規(guī)劃和土地規(guī)劃具體落實并傳導，在具體空間布局上落實社會經(jīng)濟發(fā)展以及人口資源增長的目標。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃工作是過去城市建設(shè)用地擴張的兩只不同的抓手。（二）影響建設(shè)用地空間分布以往城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃在各自的管理領(lǐng)域內(nèi)深刻影響著城市發(fā)展的空間布局。在城市建設(shè)用地發(fā)展過程中必須要結(jié)合城市以及土地的建設(shè)發(fā)展，清楚明確范圍與職責的

4、界限，實現(xiàn)土地資源的充分利用，空間資源的科學配置。近年來，社會經(jīng)濟的發(fā)展對城市建設(shè)用地的需求不斷增加，但受限于相互獨立的城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃管理體系，土規(guī)的適建區(qū)和城規(guī)中的建設(shè)用地并非相互重合。各類的圖斑存在交錯、鄰接、包含、破碎等不同狀況，容易造成空間規(guī)劃工作左右受限，直接導致城市普遍出現(xiàn)土地使用效率不高，布局不合理等狀況。（三）影響建設(shè)用地規(guī)劃編制城市規(guī)劃和國土規(guī)劃往往通過其下層級的控制性詳細規(guī)劃進行傳導，落實其規(guī)劃發(fā)展或空間管控意圖。控規(guī)編制工作具有較強的彈性，在日益復雜多元的城市建設(shè)規(guī)劃過程中，既要落實城市總體規(guī)劃的空間發(fā)展導向要求，又要滿足土地規(guī)劃對國土禁限建區(qū)的管控，城市建設(shè)用地規(guī)劃

5、編制必然會成為長期博弈的過程。在國內(nèi)眾多城市都以控規(guī)全覆蓋為目標的大趨勢下，土規(guī)調(diào)整、控規(guī)調(diào)整、地塊開發(fā)細則的調(diào)整等也成為了用地規(guī)劃編制和管理的常態(tài)化工作。二、加強國土空間規(guī)劃管控的重要性在新的國土空間規(guī)劃體系下，既要繼承原土規(guī)對空間管控的優(yōu)點，明確剛性的約束性指標，同時也要發(fā)揮城市規(guī)劃對空間發(fā)展的引領(lǐng)作用，滿足城市治理現(xiàn)代化的發(fā)展需要，在規(guī)劃編制、實施、管理、監(jiān)督等方面進行重構(gòu)。在城市規(guī)劃中加強國土空間規(guī)劃管控的重要性，具體表現(xiàn)在以下幾點：其一，空間規(guī)劃是否科學對城市土地利用水平有著直接的影響，在國家機構(gòu)改革的大背景下，部委、省、市及區(qū)縣級的自然資源部門相繼成立，以往城市規(guī)劃與土地規(guī)劃部門之

6、間條塊分割，相互獨立的行政體系正成為歷史，在一定程度上推進規(guī)劃管理和土地管理的工作相互協(xié)同。其二，在城鎮(zhèn)化率超過60%的今天，城市吸納了更多的居住和就業(yè)人口，客觀上對城市建設(shè)空間帶來了更多的需求。以城市人口為出發(fā)點的規(guī)劃管理也必然對城市經(jīng)濟、社會、服務(wù)、產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新等性質(zhì)和職能提出更高要求。因此，需要結(jié)合未來城市發(fā)展要求，對城市空間的總體布局進行綜合考量，以國土空間規(guī)劃體系為統(tǒng)籌引領(lǐng)，實現(xiàn)集約高效、生活宜居、經(jīng)濟社會可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局。三、國土空間規(guī)劃體系統(tǒng)籌發(fā)展的有效措施（一）深化國土空間規(guī)劃體系技術(shù)理論研究目前，各級國土和規(guī)劃的的行政管理職能部門已進行優(yōu)化整合，逐步構(gòu)建起了與國土空間管

7、控相適應(yīng)的自然資源部門管理體系。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系，強化對各專項規(guī)劃的指導約束作用，推進“多規(guī)合一”，將原來多部門的土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃等各類與城市空間相關(guān)的規(guī)劃融為“一張藍圖”。因此，深化符合我國城市發(fā)展實際的國土空間規(guī)劃理論體系至關(guān)重要。同時，應(yīng)盡快構(gòu)建國土空間規(guī)劃及各類專項規(guī)劃的新版技術(shù)規(guī)范和標準體系，形成符合我國城市發(fā)展建設(shè)和空間管控的理論和技術(shù)體系。（二）加強自然生態(tài)文明建設(shè)，落實國土空間管控在國土空間規(guī)劃的轉(zhuǎn)型下，應(yīng)重點統(tǒng)籌城市建設(shè)用地的擴張和自然生態(tài)文明保護，改變過去城市建設(shè)用地快速擴張帶來了的生態(tài)環(huán)境惡化的情況。在自然資源部門統(tǒng)一履行空間用途管制和生態(tài)保護修復的

8、職能轉(zhuǎn)型下，應(yīng)在評價環(huán)境承載和空間適宜性的雙評價基礎(chǔ)上，重點解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)外的相互關(guān)系，保護生態(tài)底線，推進山水林田湖草的保護與修復3，加強資源開發(fā)利用的監(jiān)管，實現(xiàn)城市用地合理擴張與自然生態(tài)文明相統(tǒng)一。（三）協(xié)調(diào)增量規(guī)劃與存量改造規(guī)劃的關(guān)系城市未來的增量空間很大程度上依靠國土空間規(guī)劃作為市域空間發(fā)展的藍圖，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定也將從整體層面謀劃市域國土空間開發(fā)保護格局。而另一方面，國內(nèi)不少城市已經(jīng)進入存量發(fā)展階段，新增建設(shè)用地指標進一步收緊、土地開發(fā)強度逼近極限，存量的更新改造規(guī)劃將成為未來城市空間建設(shè)與優(yōu)化的主要方式。因此需通過研究挖潛舊城鎮(zhèn)、舊

9、廠房、舊村莊等城市更新所能釋放的空間效能,為國土空間規(guī)劃提供支撐，與城市戰(zhàn)略空間格局充分融合。通過建成區(qū)內(nèi)部的高效挖潛，減少對空間蔓延的路徑依賴。（四）構(gòu)建空間規(guī)劃全周期管理體系國土空間規(guī)劃體系的統(tǒng)籌還需要全周期的管理體系保障其有序運行。首先是要加快建立國土空間基礎(chǔ)信息平臺，以“一張圖”作為城市空間擴張、管控、項目實施許可的依據(jù)和支撐。其次是在編制、審批、修改、實施全階段留痕跡，保證可追溯，可查詢。三是加強檢測評估預警系統(tǒng)的投入。應(yīng)定期對城市建設(shè)空間的變化進行定期“體檢”，及時進行監(jiān)督。國土空間規(guī)劃的執(zhí)行情況也應(yīng)通過各種信息技術(shù)手段進行巡查執(zhí)法，查出各類違法建設(shè)，嚴控城市空間的不合法或不合規(guī)的無序擴張。結(jié)語：國土空間規(guī)劃的轉(zhuǎn)型將在城市空間開發(fā)建設(shè)中發(fā)揮重要作用。土地資源固有的有限性，生態(tài)自然資源的脆弱性，決定了我們必須要提高土地資源的有效利用率，并通過完善國土空間規(guī)劃的管理體系，正確處理好國土空間規(guī)劃與專項規(guī)劃的相互關(guān)系，重塑保護與開發(fā)格局，釋放城市發(fā)展空間潛能。通過規(guī)劃管理體系的統(tǒng)籌發(fā)展，必將有利于實現(xiàn)城市治理體系的現(xiàn)代化，促進城市空間發(fā)展與管控的協(xié)調(diào)發(fā)展。參考文獻：