論我國行政處罰制度的特點

1、論我國行政處罰制度的特點摘要：本文依據(jù)行政處罰法的立法精神和處罰法實施一年多來的實 踐,具體論述了我國行政處罰制度的特點 ,主要表現(xiàn)為 :一是統(tǒng)一、分 層次地設定了行政處罰權 ;二是規(guī)范了行政處罰主體 ;三是在程序的設 計上注重處罰權力和救濟權利的平衡和協(xié)調(diào)。在論述行政處罰的制 度時,注意將行政處罰的立法規(guī)定與處罰實踐中面臨的一些現(xiàn)實問題 結合起來進行探討 ,為完善我國現(xiàn)行的行政處罰制度提出了一些有益 的建議和主張。 中華人民共和國行政處罰法 (以下簡稱處 罰法)于 1996年 3月 17日在第八次全國人民代表大會第四次會議 上通過,并于同年 10 月 1 日正式生效實施 ,它的頒布和實施是我

2、國依 法治國的一個重要步驟 ,是我國民主與法制建設史上的重要里程碑。 本文根據(jù)處罰法的立法規(guī)定以及實施一年多來的實踐,具體論述我國行政處罰制度的特點。 一、統(tǒng)一、分層次地設定了行政處罰 權 行政處罰權的設定意義重大 , 它直接關系到行政相對人的基本 權利,因此,應當實行法定原則 ,具體來說 ,它包括以下三個方面的內(nèi)容 : 第一 ,只有法律明文規(guī)定應予處罰的 ,行政相對人才受處罰 ,沒有法律 明文規(guī)定的 ,不受處罰 ,即法無明文不得罰。第二 ,行政處罰的設定必 須嚴格依法進行。第三 ,行政處罰的實施 ,必須嚴格依法進行。要真正 實行法定原則 ,首先必須明確行政處罰的設定權。行政處罰的種類較多 ,

3、要確立行政處罰的設定權 ,首先必須明確行政處罰的種類。根 據(jù)行政處罰的性質(zhì) ,行政處罰可以分為以下四個種類 : 一是人身處罰 , 如行政拘留等限制人身自由的處罰。二是財產(chǎn)罰 ,如罰款、沒收非法 財產(chǎn)等的行政處罰。三是行為罰,如吊銷許可證或執(zhí)照、責令停產(chǎn)停業(yè)等處罰。四是申誡罰 ,如警告等行政處罰。為此 ,處罰法規(guī)定 了行政處罰 6 個基本的處罰種類 :(1)警告 ;(2)罰款 ;(3)沒收違法所得、 沒收非法財物 ;(4) 責令停產(chǎn)停業(yè) ;(5)暫扣或者吊銷許可證 ,暫扣或者吊 銷執(zhí)照 ;(6) 行政拘留。同時還規(guī)定了法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政 處罰。在行政處罰立法中 ,除規(guī)定 6 個基本的處

4、罰種類之外 ,還規(guī)定了 其他的行政處罰 ,其目的主要有二 : 一是為今后增設新的處罰種類 提供法律依據(jù) ,上述的 6 個處罰種類只是處罰的基本種類 ,隨著社會 的發(fā)展 ,如果需要增設新的處罰種類則可依據(jù)該彈性條款的規(guī)定。二 是避免與現(xiàn)行立法的矛盾 ,在現(xiàn)行的關于處罰種類的立法中 ,只要是法 律、法規(guī)中確認的并且符合處罰法立法規(guī)定的處罰種類仍然有 效。 由于行政處罰的設定權首先涉及的是立法權的劃分問題,各國在行政處罰的設定上具有不同的作法 :在英國和美國 ,有關行政處 罰的規(guī)定 ,原則上必須由議會以法律形式確定。經(jīng)過議會的授權,行政機關也可以自行設定行政處罰。在德國 ,行政處罰的設定權集中在 議

5、會。聯(lián)邦政府和各州政府原則上不能超越聯(lián)邦議會規(guī)定的處罰種 類和適用范圍 ,另行設定新的行政處罰。日本的行政處罰設定權分中 央和地方兩個層次 ,在中央 ,設定權集中在國會。在地方 ,地方議會和 行政長官經(jīng)法律的一般授權 ,就可以設定行政處罰。在奧地利 ,行政 處罰必須依據(jù)法律實施。在意大利 ,行政處罰的設定權在國會和地方 議會 ,但地方議會的規(guī)定不得與國會的法律相抵觸 ,國會沒有規(guī)定的行 政處罰 ,地方議會不得設定行政處罰。從上述國家對行政處罰設定權 的不同規(guī)定來看 ,各國在行政處罰權的設定上 ,一般具有以下共性 :一 是行政處罰的設定權集中在立法機關。二是行政機關設定行政處罰 必須要有法律的明

6、確具體的授權。三是行政機關設定的行政處罰一 般是程度較輕的處罰種類 ,并且要受議會和法院的嚴格控制。 1 行政處罰的設定權必須與我國的立法體制相適應,我國的立法體制是統(tǒng)一的 ,同時又是分層次的。為此 ,我國行政處罰的設定權也應當是 統(tǒng)一的和分層次的 , 處罰法規(guī) :第一 ,法律可以設定各種行政處 罰。限制人身自由的行政處罰 ,只能由法律設定。第二 ,行政法規(guī)可以 設定除限制人身自由以外的行政處罰。第三,地方性法規(guī)可以設定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。第四,規(guī)章原則上不享有行政處罰的設定權,只是在以下兩種特殊的情況下才享有有限的設定權 : 一是可以在法律、法規(guī)規(guī)定給予行政處罰的

7、行 為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體的規(guī)定。二是在法律、法規(guī)沒有 設定行政處罰的領域 ,規(guī)章可以設定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處 罰。對于規(guī)章應否賦予行政處罰的設定權 ,在立法時存在著不同的意 見,一種意見認為 ,規(guī)章只能根據(jù)法律、法規(guī) ,規(guī)定實施處罰的具體標 準 , 法律、法規(guī)未作規(guī)定的 , 規(guī)章不能創(chuàng)設行政處罰。另一種意見認 為,規(guī)章在我國目前的行政管理中發(fā)揮著十分重要的作用大量的行政 管理是依據(jù)規(guī)章進行的 ,如果規(guī)章不能創(chuàng)設行政處罰權 ,行政管理將會 處于十分被動的局面。為此 ,處罰法從我國目前的現(xiàn)實情況出發(fā) , 對規(guī)章賦予了有限的行政處罰權 ,但同時又給予了較為嚴格的限制。 二、規(guī)范了行

8、政處罰的主體（一）行政機關 法定的處罰主體行政處罰權是行政權力的一個重要組成部分 ,行政機關是行使行政權 力的法定主體 ,當然也是行使行政處罰權的法定主體。為此,處罰法第 15 條規(guī)定: “行政處罰由具有行政處罰權的行政機關在法定職 權范圍內(nèi)實施。 ”這一規(guī)定表明 ,第一 ,行政機關是實施行政處罰的法 定主體。第二 ,只有特定的行政機關才行使行政處罰權 ,具體哪些行政 機關有權行使行政處罰權 ,由法律、行政法規(guī)規(guī)定。第三 ,特定的行政 機關只能在其主管的范圍以內(nèi)行使處罰權。第四 ,特定的行政機關在 行使處罰權時具體給予何種處罰種類由法律、法規(guī)明確規(guī)定。 在處罰實施中 ,臨時機構行使主管部門的職

9、權問題較為普遍。各級政府 習慣于設立一些臨時機構來開展工作 ,如各級政府設立的財稅檢查辦 公室、城市道路擴建辦公室、打擊走私領導小組、調(diào)處土地山林糾 紛辦公室等。這些臨時機構是否具備行政處罰的主體資格目前存在 著兩種不同的看法 :一部分同志認為 ,應當確認臨時機構的處罰主體資 格,因為這些臨時機構在實踐中以自己的名義實際行使了行政處罰的 權力 ,并且臨時機構是行政機關系統(tǒng)中的一個重要的組成部分,應當視為法定的處罰主體。另一部分同志則認為,不應當確認臨時機構的處罰主體資格 ,因為處罰主體資格具有嚴格的法定條件 ,雖然臨時機構 以自己的名義實際行使了處罰權 ,雖然行使這些處罰權力的依據(jù)來自 于國務

10、院或省級政府的政策文件的規(guī)定 ,但是 ,這都不能構成其成為 合法的處罰主體的理由 ,目前在處罰實踐中大量存在的臨時機構行使 處罰權的行為應當看作是一種規(guī)避法律的現(xiàn)象 ,應當通過完善我國的 行政處罰制度 ,嚴格行政處罰執(zhí)法來解決。 2筆者認為后一種意 見符合我國行政處罰的立法精神和目的。（二）非行政機關 法定主體的必要補充 由于行政管理的范圍十分廣泛 ,單純依靠行政 機關難以實施有效的管理 ,再加上在目前的行政執(zhí)法隊伍中 ,有相當部 分的主體是屬于非行政機關 ,如果完全否認非行政機關行使行政處罰 權,那么,在行政管理的許多領域就會出現(xiàn)無法可依的混亂狀態(tài)。為此 處罰法規(guī)定了通過授權和委托兩種方式賦

11、予非行政機關行使處 罰權。 處罰法第 17 條規(guī)定了授權處罰 : “法律、法規(guī)授權的 具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內(nèi)實施行政處 罰?！边@一規(guī)定表明 ,授權處罰主體必須具備一定的條件 :第一 ,授權的 法律依據(jù)是法律、法規(guī)。第二 ,授權的對象是具有管理公共事務職能 的組織。第三 ,授權的范圍必須是在授權對象的法定職權范圍以內(nèi)。 如根據(jù)鐵路法規(guī)定 ,國家鐵路運輸企業(yè)行使法律、行政法規(guī)授予 的行政管理職能。對旅客無票乘車或者持失效車票乘車的,應當補收票款 ,并按照規(guī)定加收票款 ;拒不交付的 ,鐵路運輸企業(yè)可以責令下 車。禁止旅客攜帶危險品進站上車 ,鐵路公安人員和國務院鐵路主管 部門

12、規(guī)定的鐵路職工 ,有權對旅客攜帶的物品進行運輸安全檢查。 處罰法第 18 條規(guī)定了委托處罰主體 : “行政機關依照法律、法規(guī) 或者規(guī)章的規(guī)定 ,可以在其法定權限范圍內(nèi)委托符合本法第19 條規(guī)定條件的組織實施行政處罰。行政機關不得委托其他組織或者個人 實施行政處罰。委托行政機關對受委托的組織實施行政處罰的行為 應當負責監(jiān)督 ,并對該行為的后果承擔法律責任。受委托組織在委托 范圍內(nèi) ,以委托行政機關名義實施行政處罰 ,不得再委托其他任何組 織或者個人實施行政處罰。 ”由此可見 ,委托主體必須具備一定的條 件:第一,委托的前提是有法律、法規(guī)或者規(guī)章的明確規(guī)定。即只有法律、法規(guī)或者規(guī)章明確規(guī)定了行政機

13、關可以委托的 ,該行政機關才能 夠依法進行委托處罰。法律、法規(guī)沒有明確規(guī)定委托的 ,行政機關不 得自行決定委托。第二 ,委托的權限范圍只能在委托的行政機關自身 的職權范圍以內(nèi)。第三 ,委托的對象僅限于處罰法第 19 條規(guī)定 的組織。即受委托的組織必須符合以下條件 : (1)依法成立的管理 公共事務的事業(yè)組織。 (2)具有熟悉有關法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務的 工作人員。 (3) 對違法行為需要進行技術檢查或者技術鑒定的,應當有條件地組織進行相應的技術檢查或者技術鑒定。第四 ,委托主體不 具有獨立的法律人格。具體表現(xiàn)在委托主體不能以自己的名義實施 行為并且對自己的行為不能獨立地承擔法律后果。授權主體不

14、同于 委托主體 ,二者存在著以下幾方面的差異 :第一 ,法律依據(jù)不同。授權 的依據(jù)是法律和法規(guī)。委托的依據(jù)是法律、法規(guī)或者規(guī)章。第二,對象不同。授權的對象是具有公共管理事務職能的組織。委托的對象 則是符合處罰法第 19 條規(guī)定條件的組織。第三 ,權限范圍不 同。授權的權限范圍是法律、法規(guī)授權的范圍以內(nèi)。委托的權限范 圍則是只能在委托行政機關自身的法定職權范圍以內(nèi)。第四,法律后果不同。授權主體以自己的名義進行處罰 ,并對其行為的后果獨立 承擔法律責任。而委托主體則以委托的行政機關進行處罰，并且由 委托的行政機關獨立地承擔法律責任。(三 )確立了相對集中行使處罰權的制度 處罰法第 16 條規(guī)定 :

15、 “國務院或者經(jīng)國務院授 權的省、自治區(qū)、直轄市人民政 府可以決定一個行政機關行使有 關行政機關的行政處罰權 ,但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。 ”確立相對集中行使處罰權的制度 ,其積極意義主要 有 :一是在處罰實踐中 ,有許多地方已成立了專門機構進行綜合執(zhí)法,綜合管理衛(wèi)生、工商、市容、交通等行政機關的行政處罰權,對社會秩序進行監(jiān)督管理 ,已取得了較為明顯的收效。如廣州市人民政府設 立的城市監(jiān)察大隊 ,負責管理廣州市的城市建設、環(huán)境衛(wèi)生、綠化保 護、生活噪聲等問題。佛山市成立巡警大隊,負責管理佛山市的市容、治安、交通等問題。二是相對集中行使處罰權 ,有利于節(jié)省大量 的人力、物力和

16、財力 ,精兵簡政 ,降低行政執(zhí)法的成本 ,提高行政管理 的效率。三是能夠避免對同一管理對象的重復處罰。根據(jù)處罰法的規(guī)定 ,相對集中行使行政處罰權應當遵守以下幾項基本規(guī) 程 :(1)相對集中行使行政處罰權必須是在綜合管理領域,如城市管理、市場管理、運輸管理等領域 ,在這些領域行政管理權限交叉的現(xiàn) 象較為突出 ,相對集中行使行政處罰權有利于減少沖突 ,提高行政執(zhí) 法的效率。 (2)相對集中行使處罰權不得違背專屬處罰的規(guī)定 ,即在處 罰中不得超越法律明確規(guī)定的職權范圍 ,如治安處罰權只能由公安機 關行使 ,海關處罰權只能由海關機關處罰 ,稅務處罰權只能由稅務機關行使等等。 (3)相對集中行使處罰權必

17、須報經(jīng)特定的機關審批。根據(jù) 處罰法的規(guī)定 ,有權進行審批的機關只能是國務院或經(jīng)國務院授 權的省級政府。但是 ,相對集中行使處罰權的制度雖然在處罰法中確立了 ,但只有一個條款較為簡 ,在實踐中有許多問題難以解 決。一是國務院授權的問題 ,根據(jù)處罰法的規(guī)定 ,相對集中行使處 罰權需要國務院或經(jīng)國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府決 定,但是,在實踐中 ,如何具體進行處罰授權的問題就是一個難題 ,如果 全國各地每一個地方的相對集中行使處罰權都需要經(jīng)國務院的批準 , 那么 ,這個工作量將十分巨大 ,具體操作起來也較為困難 ,國務院也疲 于應付。如果國務院 “一攬子 ”授權給各地的省級政府批準 ,在實

18、踐中 是否會失控 ,出現(xiàn)混亂的局面 ,又難以把握。有人把前者稱之為 “零 售”的方式 ,把后者稱之為 “批發(fā)”的方式。在目前到底應當采取何方式 值得探討。筆者認為 ,應當把這兩方式結合起來 ,根據(jù)不同的情形確 定不同的授權方式 ,根據(jù)我國目前的實際 ,應當確立以 “批發(fā) ”為主的授 權方式。 二是相對集中行使處罰權的主體的地位問題。目前在實 踐中 ,相對集中行使行政處罰的主體主要有以下兩種 :一是由政府建立 綜合執(zhí)法機構 ,其中較有代表性的是一些城市建立的巡警大隊 ,在市內(nèi) 廣場和主要街道由巡警負責檢查 ,對治安、市政、衛(wèi)生、工商等進行 綜合管理并實施處罰。二是兩個以上的行政機關實行聯(lián)合檢查,

19、根據(jù)具體的違法行為 ,分別以不同行政機關的名義進行處罰,以誰的名義處罰 ,誰就作為行政訴訟的被告。這種情況在實踐中多一些。我們 認為 ,第一種情況 ,確立一個相對獨立的主體 ,其優(yōu)點是便于管理 ,保證 處罰的效率。其困難主要在于設立一個相對獨立的主體與行政機關 職權法定、各司其職的原則不一致 ,在行政訴訟中其被告的主體資格 不確定 ,如果將設立的綜合執(zhí)法機構作為一個實體 ,又不利于行政機構 的精簡。第二種情況的做法比較可行 ,與職權法定原則相符合 ,并且在 行政訴訟中較易確定其適合的被告 ,但在行使處罰權的過程中如何強 化其內(nèi)部的管理則是處罰實踐中面臨的一個難題。 為了規(guī)范行政 處罰行為 ,防

20、止在行政處罰中出現(xiàn)積極的和消極的沖突 ,處罰法明 確規(guī)定 :第一,實行一事不再罰的原則。即對同一違法行為 ,不得給予 兩次以上罰款的行政處罰。第二 ,明確了處罰管轄的標準 ,規(guī)定由違法 行為發(fā)生地的行政機關管轄。第三 ,明確出現(xiàn)管轄爭議的解決途徑 ,規(guī) 定對管轄權有爭議的,報請共同的上一級行政機關指定管轄。 三、在行政處罰程序的設計上注重處罰權力與救濟權利的平衡和協(xié) 調(diào) (一 )重視對處罰權力的制約1.區(qū)分了簡易程序和一般程序。在處罰法的第 5 章中分別規(guī)定了簡易程序和一般程序。處罰 法第 33條至第 35 條規(guī)定了簡易程序 ,第 36條至第 41 條規(guī)定了一 般程序。并且用專條規(guī)定了簡易程序

21、適用的法定條件 :(1)違法事實確鑿。 (2)有明確的法定依據(jù)。 (3)符合處罰法規(guī)定的處罰種類和幅 度。其種類有兩種 :警告和罰款。其罰款的幅度是 ,對公民處以 50 元 以下 ,對法人或者其他組織處以 1000 元以下的罰款。在一般程序中 , 具體規(guī)定行使處罰權力的規(guī)程 ,主要有以下幾個程序 :表明身份、調(diào) 查取證、聽取聲辯、作出處罰決定、送達處罰決定書。2.設立了聽證程序 處罰法第 42 條規(guī)定 : “行政機關作出責令停產(chǎn)停 業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額的罰款等行政處罰決定之前,應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。當事人要求聽證的,行政機關應當組織聽證。 ”并且規(guī)定當事人不承擔行政機

22、關組織聽證的費 用以及具體規(guī)定了聽證的程序。3.實行行政處罰的承辦人與決定者相分離的原則。 在處罰法的第 37、38 條中確認了行政處 罰的承辦人與決定者相分離的原則 ,確立這一原則的目的是為了加強 對行政處罰行為的監(jiān)督和制約 ,克服和防止腐敗現(xiàn)象 ,提高行政處罰的 質(zhì)量。在某些地方 ,處罰案件從立案、調(diào)查、處罰到執(zhí)行 ,全部環(huán)節(jié)都 是由一個人負責 ,這樣就容易滋生腐敗現(xiàn)象。為此 ,在一般程序中 ,執(zhí) 法人員在調(diào)查終結之后 ,應當提出處理意見 ,交由行政機關負責人對調(diào) 查結果進行審查 ,根據(jù)不同情況 ,分別作出不同的處罰決定。對于確 有應受行政處罰的違法行為的 ,根據(jù)情節(jié)輕重及具體情況 ,作出

23、行政處 罰決定。對情節(jié)復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰的,要由行政機關負責人集體討論決定。適用簡易程序 ,由執(zhí)法人員當場作 出行政處罰決定的 ,必須報所屬行政機關備案。4.實行罰繳分離的原則。 處罰法第 46 條確立了罰款的決定機關與收繳罰款的 機構相分離的原則。實行這一原則的目的是為了從根本上解決亂罰 款的問題 ,剪除基于經(jīng)濟利益上的驅(qū)動所進行的罰款行為的毒瘤。 為此 處罰法明確規(guī)定作出罰款決定的行政機關應當與收繳罰款 的機構分離。除法定的當場收繳的罰款外 ,由當事人在規(guī)定的時間內(nèi) , 到指定的銀行繳納罰款 ,作出行政處罰決定的行政機關及其執(zhí)法人員 不得自行收繳罰款。并且規(guī)定 ,罰款必

24、須全部上繳國庫 ,任何行政機關 或者個人不得以任何形式截留、私分 ,不能將行政經(jīng)費拔款與上繳罰 款多少相 “掛鉤 ”。 5.嚴格對行政處罰的監(jiān)督制度。處罰法首先在總則中確定了公正、公開原則 ,明確規(guī)定 ,給予行政處罰 ,必須 查明事實 ,以事實為根據(jù) ,與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危 害程度相當。有關行政處罰的規(guī)定要公布 ,使公民和組織能夠知道 , 實施行政處罰要公開 ,以便人民群眾進行監(jiān)督。第 54 條又具體規(guī)定 : 行政機關應當建立健全對行政處罰的監(jiān)督制度?？h級以上人民政府 應當加強對行政處罰的監(jiān)督檢查。行政機關對有關行政處罰的申訴 或檢舉 ,應當認真審查 ,發(fā)現(xiàn)行政處罰有錯誤的

25、,應當主動改正。6.行政處罰的法律責任。 為了從根本上規(guī)范行政處罰行為 ,行政處罰法從不同方面對行政機關及其執(zhí)法人員濫用處罰權規(guī)定了嚴格的 法律責任 ,主要表現(xiàn)在 :(1)行政機關在進行處罰時 ,擅自改變行政處罰 種類、幅度或者違反法定的處罰程序的。 (2)不使用罰沒單據(jù)或者使 用非法定部門制發(fā)的罰沒單據(jù)的。 (3)不按法定程序收繳罰沒所得或 者將罰沒所得截留、私分或者變相私分的。(4)為牟取本單位私利 ,對應當依法移交司法機關的拒不移交,以罰代刑的。根據(jù)上述行為情節(jié)的輕重 ,對直接責任人員或直接負責的主管人員 ,區(qū)分不同情況 , 分別給予行政處分、或追究刑事責任。在執(zhí)法中造成的損害,要依法給予賠償。(二 )重視對行政相對人救濟權利的保護無救濟便無處 ,在我國行政處罰的立法中 ,重視對行政相對人救濟權利的保護是 我國行政處罰制度的一個重要特征。 在我國行政處罰的立法中 , 從以下兩個方面體現(xiàn)了對行政相對人救濟權利的保護 : 第一 ,在權 利的賦予上 ,全面具體地規(guī)定了行政