城市污水處理廠建設項目融資模式的比較

1、;城市污水處理廠建設項目融資模式的比較(BOT、BT)前 言 當前我國的經(jīng)濟快速發(fā)展，但同時環(huán)境污染（尤其是水污染）問題也日趨嚴重。近年來國家對水環(huán)境的治理非常重視，而各地也把污水處理視為城市重要的基本功能之一，已建設或計劃建設城市污水處理廠。 城市污水處理廠作為市政公用設施，根據(jù)國家法規(guī)的相關規(guī)定其產(chǎn)權必須由政府所有。但由于城市污水處理廠的建設資金數(shù)目龐大，由地方財政一次性撥款建設令政府負擔困難。資金不足，成為城市污水處理所要解決的根本問題。為解決污水處理設施建設資金不足問題，政府和相關機構進行了一些探索，嘗試將投資主體多元化。近年來，國務院相繼頒布了一系列的行政法規(guī)，為市政公用基礎設施建設

2、拓寬了融資渠道，打破了政策瓶頸。 目前，不論是內資企業(yè)還是外資財團對國內的城市污水處理項目主要采用BT與BOT兩種投資模式。這兩種模式在污水處理廠建成后的運營、移交方式，在投資者的投資回收方式、回收期、回報率等方面有很大的區(qū)別。作為城市污水處理項目決策者的地方政府，應對此有深入、清醒的認識，不能只為追趕潮流，就草率的決定（不對投資者的資金技術實力認真審核，不考慮當?shù)氐膶嶋H情況和對于投資者要求的投資回報的負擔能力），給污水廠的建設質量、日后運營及地方財政留下了巨大的隱患、風險和負擔。 建設污水處理廠的根本目的是保護地方環(huán)境，付出合理的成本保證城市的健康可持續(xù)發(fā)展；而投資者的目的是追求最大的利潤和

3、投資回報。對于投資者來說，即使通過污水達標排放改善了地方環(huán)境，但如果得不到預期的回報，那也是失敗的。對于地方政府來說，投資者在獲得豐厚利潤的同時無疑加重了地方企業(yè)、居民的經(jīng)濟負擔（也就是說環(huán)保成本被人為的增加）。在該項目的運做中，合作雙方為了實現(xiàn)各自的目的都要承擔一定的風險，只有最大限度降低各自的風險，才有可能達到真正意義上的互利雙贏。本文將對這兩種投資模式從政府的角度，做一定的比較。 BOT模式 BOT模式, BuildOperateTransfer的英文縮寫，即建設運營轉讓模式。指政府將通常由自身承擔的重大項目的建設、經(jīng)營和維修責任以契約方式交給投資者，投資者建成此項目后，在協(xié)議期內對該項

4、目擁有經(jīng)營權、收益權，以收回投資和獲得合理利潤，特許權期滿后則將該項目無償交還給當?shù)卣?。此種模式在拓寬投資渠道、解決建設資金方面的優(yōu)勢是顯而易見的，這里不再累述。但同時，該模式在我國目前的政治、經(jīng)濟、法律現(xiàn)狀下，也存在著相當大的風險和弊病。 1.投資者實力不足或目的不純 1.1投資者的規(guī)模、實力參差不齊（國內真正有資金、技術實力運做該項目BOT的企業(yè)很少），有些企業(yè)根本不具備相應的實力卻對運行價格進行惡意競爭,利用政府對環(huán)保專業(yè)欠缺了解而拿到BOT項目，可以想象，這樣的BOT項目即使污水廠建成，也是運行不下去的，崩潰只是時間問題。還有的項目是由多個中小投資者共同集資建設，很可能在建設投入、運

5、營管理、利益分配等方面出現(xiàn)糾紛，從而造成項目停建和運行癱瘓。 1.2一些投資者把拿到污水處理BOT項目做為自己達到集資、貸款目的的一種手段。包括一些上市公司，套用環(huán)保概念在股票市場上圈錢。如果這些企業(yè)真正目的沒有達到，那么其簽定的那些BOT協(xié)議也就成了一頁廢紙。政府的尷尬是可想而知的。 2.項目前期工作（商務、技術談判）時間較長、過程復雜、融資成本高 2.1某地區(qū)擬用BOT模式建設污水處理廠，當?shù)卣c投資方在2003年即簽定了合作意向書，但到目前該工程還沒有正式運做。 2.2 BOT項目是由政府、投資方和其他相關部門和企業(yè)簽署的一系列的協(xié)議、合約、合同保證實施的。由于涉及的方面較多而特許經(jīng)營

6、期（1520年）較長，很難保證所有協(xié)議在這樣長的時間內保障各自的利益。所以，該項目的前期工作相對煩瑣、復雜的多。 2.3 顯然，較長的時間和復雜的談判決定了政府采用BOT模式建設污水處理廠需要付出較高的前期運做成本。 3.污水處理廠在運營中的風險 3.1 BOT項目將污水廠的運營推向了市場，是市場化了的，政府終于甩掉了包袱，樂得撒手不管。污水處理廠的運營者（也就是投資者）只需應付（或搞定）環(huán)保部門的出水檢測就可以了。甚至有的運營者，檢測前處理，檢測后不處理，白天處理，晚上開閘發(fā)水，減少處理成本從而獲得更大的利益。等到政府發(fā)現(xiàn)后即使處罰，但對水環(huán)境的破壞已無法挽回，違背了建設污水廠的初衷。在處罰

7、方式上，以目前我國的現(xiàn)行法律，對于這樣的行為恐怕只能由環(huán)保部門對污水廠進行行政處罰。例如罰款，罰輕了，經(jīng)營者根本不在乎；罰重了，只會得到一張白條。停業(yè)整頓或吊銷執(zhí)照，這對真正市場經(jīng)濟下的自負盈虧的企業(yè)是致命的，但對污水廠（還有發(fā)電廠、自來水廠）不行，因為相比經(jīng)營者的損失，政府和地方環(huán)境受到的損害更大更嚴重。更換運營者？政府沒這個權利，別忘了污水處理廠是人家出錢建設的，經(jīng)營期內擁有絕對的所有權和使用權?？梢?，對于污水廠在經(jīng)營中弄虛作假的行為，是很難避免（商人都是追求利益的）和較難杜絕（政府處罰力度有限）的。 3.2 污水廠運營期間，運營方與政府及其他相關部門（如市政管理處、環(huán)保部門的排污處等）在

8、涉及雙方利益時（如排污管網(wǎng)或入水水質是否正常等）可能出現(xiàn)的糾紛和扯皮現(xiàn)象。污水廠作為市政公用設施，其正常運營必須廣泛的依靠政府（如排污費的收取），但由于投資方運營時間長，而污水廠和政府又不象其他市政設施（如自來水廠）那樣是從屬關系，難免在長時間的運營過程中，為了各自的利益產(chǎn)生糾紛和扯皮的現(xiàn)象。 3.3從古代到現(xiàn)代，從國內到國外，市政公用設施（從古代的城市設施到今天的電廠、水廠）不約而同的都是由統(tǒng)治者和政府管理經(jīng)營，必然有他的道理。市政設施本身的不可停止、不可替代、不以贏利為根本目的而服務于大眾的的特性，與追求利潤、從事市場行為的企業(yè)有根本的不同。我們的政府不能僅僅為了快上項目而把污水處理廠簡單

9、的推向市場，給日后的管理埋下巨大的隱患。 4. 項目在移交時（也就是BOT中Ttransfer）的風險 我國目前還沒有一座采用BOT模式建設的污水處理廠移交，而且由于近幾年才開始運做該項目，所以未來十年也不會有污水處理廠移交（除了合作失敗，政府無奈接手，比如長春匯津污水廠）。污水廠在移交中的風險，存在的問題暫時還沒有顯現(xiàn)，但可以肯定移交的過程并不會順利。 4.1政府在污水廠BOT合同的擬訂中，關于移交環(huán)節(jié)沒有任何經(jīng)驗或教訓可以借鑒，這樣協(xié)議中關于移交的規(guī)定難免會有缺漏；同時，污水處理廠在經(jīng)過漫長的20年（15或25年）后，投資者內部和政府的主管領導肯定發(fā)生了巨大的變化，當初參與簽定BOT協(xié)議的

10、當事人不會參與該項目的移交。這樣，在項目移交時政府和投資者很可能出現(xiàn)爭議和糾紛。 4.2 政府在接收污水廠時可能會面對兩種情況，一種是由于政府拖欠污水處理費（或者投資者認為政府有其他違反協(xié)議的行為），投資者拒絕移交。另一種情況，由于投資者在運營期的最后幾年，從自身利益角度，已沒有必要再做投入（設備的維護和大修）了，只要在政府手中再拿幾年的處理費就可以了，移交時污水廠已經(jīng)部分或全部喪失處理能力，投資者樂得將這個爛癱子甩給政府。顯然這兩種情況都損害了政府的利益，但卻很難避免。 4.3 隨著科學技術的發(fā)展和對環(huán)境保護研究的重視，污水處理工藝在20年間一定會產(chǎn)生巨大的突破和發(fā)展，新工藝將擁有更佳處理效

11、果和更低處理成本。20年前的處理工藝及設備還有沒有使用的價值。舉個例子，20年前的冰箱和今天的冰箱都能制冷，舊冰箱依然可以使用，但“古董”冰箱的日耗電是新冰箱的三倍多，兩年下來多出的電費也能夠買一臺新冰箱了。同樣，政府接收的污水處理廠即便還可運行，但相對（新工藝）很高的處理成本，還有運行的必要嗎？建議政府將污水廠拆掉，在原廠址上再搞一個BOT吧。 4.4 提前移交的可能。投資者在運營相當長的一段時間后，投資已經(jīng)收回，并取得了一定的回報，由于某些原因（設備陳舊需要投入大量資金維護或更新或其他突變情況），覺得不再運營更符合自身的利益，就很有可能提前移交（找各種理由提出移交或干脆耍賴停產(chǎn)）。政府此時

12、不想接收也得接收（污水是不停的，是必須要處理的）。也就是說，在污水廠BOT模式中，當投資者收回投資并取得一定利益后，主動權就操縱在了投資者手中，一旦投資者甩手不干，政府只能無奈提前接收，令政府陷入被動和尷尬。 5.BOT中究竟是政府的算盤響還是投資者算盤精？政府是合理吸收資金還是為自己套上20年的負擔呢？5.1 世界上沒有免費的午餐。表面上看，政府解決了建設資金不足，不用花一分錢（前期投入不算的話）即建成了污水處理廠，但在整個運營期間付給投資者的費用（除去處理成本），可以建若干個污水處理廠。依照資本市場的游戲規(guī)則，一個幾千萬甚至上億的投資，經(jīng)營期只有20年，那么不用是金融投資的操盤高手，只要略

13、懂得投資核算的人都知道，即便是投資回報相對穩(wěn)定（政府擔保），但考慮相關因素（利率、通漲、不可預知風險等）后，該項目至少在10年以內就需將所有投資收回。污水處理廠項目也是一樣，業(yè)內人都清楚處理的實際成本和利潤是多大，無論協(xié)議如何簽定，投資人要保證政府許諾的處理費和保底入水量在減去實際的處理成本后，其利潤能在7、8年（最多10年）內將投資全部收回，這樣投資者才會感興趣。所謂“20年才收回投資并得到微利”的宣傳，只能騙一騙外行人，圈里人是心知肚明的。換句話說，在運營期內，不到十年時間政府就已經(jīng)將污水廠的建設資金一分不少的付出了，而隨后的十幾年當?shù)卣?、企業(yè)、居民每年將幾百萬打到了投資者的利潤帳戶上。

14、這就容易解釋，為什么這么多投資者在出現(xiàn)政府賴帳的問題后依然對該項目趨之若騖了。 5.2政府支付給投資者的污水處理費（其中含投資者的投資回報），歸根結底是由當?shù)氐钠髽I(yè)和居民承擔的，當投資者獲得可觀回報的同時意味著企業(yè)和居民的負擔加重，也就是說環(huán)保成本被人為的增加。在經(jīng)濟相對落后的地區(qū)，政府確定采用BOT模式建設污水處理廠時，根本沒有考慮對投資者投資回報的償還能力。這些地區(qū)向企業(yè)和居民收取的排污費很少（甚至不收），支付污水廠最基本的處理成本都很吃力，如果再加上投資者的運營利潤和投資回報，那么污水廠運營的20年，政府就要勒緊腰帶還錢了，結果無疑使本就困難重重的地方經(jīng)濟雪上加霜。 5.3 近幾年，國內

15、環(huán)保企業(yè)已經(jīng)擁有了相當?shù)募夹g力量和工程經(jīng)驗，污水處理的相關工藝和設備已不再神秘，對于國外的技術和設備依賴性大大降低，目前污水廠運營中的處理成本比兩年前降低了20%以上，未來隨著自有技術和處理設備、耗材（曝氣頭等）國產(chǎn)化的加強，可以斷定，污水處理成本將進一步減少，投資者的利潤自然也相應的增加，因為BOT協(xié)議里對于付給投資者的處理費是只升不降的（隨電費漲價而按比例漲等），。可見技術的發(fā)展和處理成本的降低并沒有給老百姓帶來實惠。 5.4 最后，用兩個反問句把政府運營污水廠中經(jīng)濟利益上的得失簡單化。A如果污水廠的運營是有經(jīng)濟效益的（如沿海發(fā)達地區(qū)排污費收的較高、或處理后的中水回用賣給企業(yè)），那么政府為

16、什么要把這個金娃娃（污水廠）送給別人呢？B如果污水廠的運營是賠錢的（如收取的排污費很低又沒有中水回用），為了保證正常運行，政府要額外貼錢給污水廠，那么政府為什么要使本已不輕的地方財政負擔重上加重呢？（如采用BOT，政府不僅在基礎處理成本上貼錢，另一方面還要貼錢付給投資者運營收益和投資回報）。 小結：BOT模式出現(xiàn)在上世紀九十年代初，被一些發(fā)達國家在基礎設施建設方面所運用，目前仍屬于新事物，還存在爭議，美國、日本、歐洲等地區(qū)在該模式的操作細節(jié)上也有不同。尤其是在市政公用事業(yè)的運用中，所出現(xiàn)的問題使率先操作該項目的發(fā)達國家也在反思。 目前國內沒有一個污水處理廠BOT項目的整體結束（從BOT），中途

17、失敗的例子卻很多。而且有關BOT的法律還是空白，對于投資者違反協(xié)議的行為無法進一步追究責任。但是許多地方政府把BOT作為推進市政設施市場化的旗幟，其深層原因是迎合了某些領導在政績和業(yè)績方面的短期需求，把煩惱留給下屆政府（這屆政府不用掏錢卻出了成績，反正還錢是下屆、下下屆政府的事，到時能不能還得上、負擔重不重是他們要頭痛的問題），而從長遠看吃虧的還是政府，是當?shù)氐钠髽I(yè)和老百姓。在長春匯津的案例中，就是因為新一屆政府對于污水廠帶來的沉重財政負擔和經(jīng)營者得到的暴利終于無法承受（忍受），單方面撕毀了BOT協(xié)議，結果雙方對簿公堂，兩敗俱傷。政府不僅在經(jīng)濟上損失極大，而且損害了自身的形象和信譽?？傊诖_

18、定污水處理廠建設的融資模式時，地方政府一定要從各個角度認真論證分析，認識到BOT模式到來的種種弊病，否則只能是“播下龍種收獲跳蚤”（臺灣媒體和居民對臺灣最大的BOT項目環(huán)島高鐵的嘲笑和評價）。 BT模式 BT模式，即城市污水處理廠由地方政府立項，建設資金全部由投資人墊款建設，建成后即交由政府相關部門運營，投資人不占股份，不參與運營收益。建設資金由地方政府在56年內分期償還。 此種模式與BOT模式比較，優(yōu)勢為： 1. 同樣解決了政府在項目建設中的資金壓力，政府無需投入資金即建成了城市污水處理廠。與BOT模式相比，還款期縮短，政府對投資者獲得的投資回報很容易計算和控制，投資者的利潤減少。 2. 項

19、目前期工作，操作更加規(guī)范、成熟，風險降低、融資成本大大減少。政府運做污水廠BT項目與其他國有產(chǎn)權工程的前期工作基本相同，只不過是付款方式不同（工程竣工使用后才開始付款，并分幾年償還），政府操作起來得心應手。同時與BOT模式相比，由于投資者不參與污水廠的運營，減少了雙方商務談判的煩瑣和隨之而來的一系列條款與協(xié)議，自然時間和投入也大為減少。 3. 污水廠建成后，即交由政府運營，納入市政整體水循環(huán)體系，規(guī)劃、運營、管理、維護主體（當?shù)卣┙y(tǒng)一，收費合理，管理規(guī)范，將更好的保證污水廠正常的運行。污水處理廠作為市政公用設施，其根本作用是保障城市功能，保護當?shù)丨h(huán)境，政府會以此作為污水廠的經(jīng)營核心（BOT

20、模式中，投資者是以贏利為核心），協(xié)調各部門、各企業(yè)與污水廠的關系，避免了可能出現(xiàn)的糾紛。 4. 卸掉（減輕）了政府的財政負擔，并可從污水處理廠的運營中獲得可觀的收益。 4.1 在極少數(shù)經(jīng)濟落后地區(qū)，向企業(yè)和居民收取的排污費很低（甚至沒有），如果由投資者運營（BOT），除去處理成本額外付給投資者的運營費用和投資回報將令政府不堪負重，而由政府運營，只需付出最基本的處理成本，政府的壓力和負擔顯然大大的減輕。 4.2 在大部分地區(qū)，政府收取的排污費已能保證污水處理的成本，政府無需財政補貼，污水廠完全能夠自給自足。例如，遼寧某城市，政府收取的排污費除去相關費用（管網(wǎng)維護等其他費用）后，實際用于污水廠0.

21、6元/噸，而噸水處理的全部成本為0.35元左右，每處理一噸水，政府可以獲利0.25元，如果污水廠的規(guī)模是5萬噸/日，那么污水廠一年的收益將365萬元（可以把這部分收益用于污水管網(wǎng)的維護和改造或其他環(huán)保設施）。 4.3 如果在污水處理的基礎上能夠使中水回用（中水的售價為0.9元），那么污水處理廠給政府帶來的收益將更加巨大。 小結：國內已經(jīng)有幾十家采用BT模式建設的城市污水處理廠項目取得了成功，目前均運行穩(wěn)定、經(jīng)營正常。這與BOT模式雨點小、雷聲大，建成的少、半途而廢的多，負面新聞不斷形成了鮮明的對比。 經(jīng)濟效益比較 1.污水廠處理規(guī)模5萬噸/日； 2.單位污水處理總成本0.35元/噸； 3.政府向企業(yè)和居民收取的排污費除去相關費用（管網(wǎng)維護