歐洲中亞地區(qū)城公交系統(tǒng)深度改革

1、歐洲、中亞地區(qū)城市公交系統(tǒng)深度改革公共交通服務(wù)承包合同報(bào)告版本 3.2CIE 委員會(huì)2003.12歐洲、中亞地區(qū)城市公交改革公交服務(wù)承包合同報(bào)告有關(guān)說(shuō)明：項(xiàng)目歐洲、中亞地區(qū)城市公交系統(tǒng)改革客戶世界銀行文檔類型終報(bào)告題目交通服務(wù)承包合同報(bào)告版本3.2時(shí)間2003.12.31作者Brendan Finn限制條件無(wú)CIE 委員會(huì) 2003.12第 1 頁(yè)歐洲、中亞地區(qū)城市公交改革公交服務(wù)承包合同報(bào)告目錄1報(bào)告目的及范圍 .51.1背景 .51.2歐洲、中亞地區(qū)城市公交改革.51.3報(bào)告結(jié)構(gòu) .62摘要.62.1目錄 .62.2交通服務(wù)合同 .62.3合同中的供需關(guān)系 .72.4合同風(fēng)險(xiǎn) .82.5責(zé)

2、任方動(dòng)力機(jī)制 .82.6合同管理 .92.7合同擬定的基本思想 .92.8合同結(jié)構(gòu) .102.9標(biāo)準(zhǔn)合同與附件示例 .102.10制定合同的技術(shù)指南 .112.11結(jié)語(yǔ) .113交通服務(wù)合同的制定 .123.1導(dǎo)言 .123.2本報(bào)告適用范圍 .133.3交通服務(wù)合同 .133.4交通服務(wù)的涉及范圍 .133.5公開(kāi)競(jìng)標(biāo)的背景 .143.6供需關(guān)系 .143.7風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān) .153.8總成本和凈成本合約 .173.9管理結(jié)構(gòu)和流程 .173.10合同管理 .184簽約雙方的關(guān)系 .204.1各方責(zé)任 .204.2交通服務(wù)的范圍 .204.3動(dòng)力機(jī)制 .204.4質(zhì)量改進(jìn) .215合同的設(shè)計(jì) .

3、235.1合同設(shè)計(jì)理念 .235.2合同設(shè)計(jì) .23CIE 委員會(huì) 2003.12第 2 頁(yè)歐洲、中亞地區(qū)城市公交改革公交服務(wù)承包合同報(bào)告5.3合同結(jié)構(gòu) .245.4標(biāo)準(zhǔn)合同與調(diào)整項(xiàng)目舉例 .245.5轉(zhuǎn)包合同 .265.6不可抗力因素 .265.7合同解除 .275.8合同自動(dòng)續(xù)約及展期 .275.9處罰制度 .285.10糾紛解決辦法和仲裁 .286績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)與酬金 .306.1服務(wù)產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn) .306.2服務(wù)質(zhì)量的詳細(xì)規(guī)定 .326.3酬金計(jì)算依據(jù) .336.4獎(jiǎng)金和罰款 .336.5總成本和凈成本合同的酬金計(jì)算.346.6收入分配協(xié)議 .346.7資金流 .356.8支付報(bào)酬的時(shí)間 .35

4、6.9保留資金 .367實(shí)際操作注意事項(xiàng) .367.1運(yùn)營(yíng)管理 .367.2直接面向顧客的服務(wù)類型 .377.3品牌一致性 .377.4配套設(shè)備 .377.5收入完整性的保證措施 .387.6方便乘客的措施 .387.7保護(hù)環(huán)境的要求 .387.8保險(xiǎn) .397.9經(jīng)營(yíng)許可 .397.10證明材料 .397.11關(guān)于通報(bào)的要求 .錯(cuò)誤！未定義書(shū)簽。7.12檢查的權(quán)力 .408合同書(shū)管理 .418.1信息流 .418.2業(yè)績(jī)報(bào)告的格式要求 .418.3經(jīng)營(yíng)監(jiān)管 .428.4合同書(shū)管理 .438.5合同管理與執(zhí)行制度 .43CIE 委員會(huì) 2003.12第 3 頁(yè)歐洲、中亞地區(qū)城市公交改革公交服務(wù)

5、承包合同報(bào)告9管理流程報(bào)告的執(zhí)行概要439.1相關(guān)背景439.2招標(biāo)的核心目的449.3交通部門(mén)的主要決策449.4流程圖459.5招標(biāo)流程介紹469.6交通部門(mén)對(duì)服務(wù)質(zhì)量水平的適當(dāng)要求479.7服務(wù)質(zhì)量的規(guī)定、檢查和管理489.8評(píng)價(jià)服務(wù)質(zhì)量49CIE 委員會(huì) 2003.12第 4 頁(yè)歐洲、中亞地區(qū)城市公交改革公交服務(wù)承包合同報(bào)告1 報(bào)告目的及范圍1.1背景這份文件是 “歐洲、 中亞地區(qū)城市公交改革”這一項(xiàng)目中涉及交通服務(wù)承包合同的報(bào)告。該項(xiàng)目由愛(ài)爾蘭政府資助，是世界銀行為支持歐洲、中亞地區(qū)城市公交部門(mén)的改革而采取的系列措施之一。CIE 委員會(huì)在考察了歐洲、中亞地區(qū)的城市公交系統(tǒng)后撰寫(xiě)了四份

6、報(bào)告，這是第四部分，供城市規(guī)劃者和公交部門(mén)負(fù)責(zé)人員作參考。本報(bào)告的內(nèi)容結(jié)構(gòu)安排如下：1）改革項(xiàng)目報(bào)告：可供歐洲、中亞地區(qū)城市公交部改革選取的模式，另外列舉其他國(guó)家的做法作為案例。2）管理結(jié)構(gòu)報(bào)告：分析城市公交系統(tǒng)的功能、主管部門(mén)、組織結(jié)構(gòu)、報(bào)告和監(jiān)管責(zé)任。3）管理流程報(bào)告：深度分析不同城市公交系統(tǒng)改革模式下的管理流程，包含合同實(shí)施細(xì)則。4）交通服務(wù)承包合同報(bào)告：研究公交服務(wù)的承包合同問(wèn)題，并借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)。附件中的 8 個(gè)案例分別對(duì)應(yīng)上述四份報(bào)告，針對(duì)歐洲、 中亞地區(qū)各城市面臨的困難精心挑選，以期能為其公交部門(mén)的構(gòu)建和改革提供實(shí)際參考。 這些城市包括阿德萊德、 貝斯科科、哥本哈根

7、、哥特伯格、赫爾辛基、利茲、倫敦和奧斯陸。1.2歐洲、中亞地區(qū)城市公交改革世界銀行為歐洲、中亞地區(qū)（ECA ）的城市公交改革制訂了全面的戰(zhàn)略實(shí)施規(guī)劃1。這一戰(zhàn)略規(guī)劃可作為該地區(qū)城市公交體系的政策制訂以及投資順序的基本準(zhǔn)則，同時(shí)也是世界銀行在指導(dǎo)這些國(guó)家改革時(shí)的參考。戰(zhàn)略分為五個(gè)部分： （ 1）推薦做法；（ 2）部門(mén)建設(shè)；（ 3）投資項(xiàng)目；（ 4）與知識(shí)有關(guān)的活動(dòng)； （ 5）各方合作關(guān)系。這份戰(zhàn)略規(guī)劃十分重視很多歐洲、中亞區(qū)國(guó)家面臨的城市公交危機(jī)。出于一系列原因，近年來(lái)這些城市的公交服務(wù)質(zhì)量不斷下降，當(dāng)?shù)卣呢?cái)政能力有限。但是戰(zhàn)略畢竟只能提供規(guī)劃的作用， 不可能深入研究政策制訂以及投資的詳細(xì)實(shí)

8、施步驟。因此，世界銀行和歐洲、中亞區(qū)的有關(guān)部門(mén)都認(rèn)為，為了解決目前的公交危機(jī)，需要制訂更詳細(xì)的行動(dòng)指南。這份報(bào)告的初衷也是為歐洲、中亞區(qū)城市公交改革提供可選的改革措施，同時(shí)也為該項(xiàng)目提供實(shí)際可行的操作指南，從而也構(gòu)成了世界銀行在歐洲、中亞區(qū)的城市交通戰(zhàn)略規(guī)劃的一個(gè)重要組成部分。然而，因?yàn)閰^(qū)域內(nèi)每個(gè)國(guó)家國(guó)情不同，法律法規(guī)也千差萬(wàn)別，即便是該區(qū)域內(nèi)城市公交系統(tǒng)改革最成功的國(guó)家，其經(jīng)驗(yàn)也不可能同樣適用于其他所有國(guó)家。因此，雖然報(bào)告中列舉了俄國(guó)的例子，只能將其作為報(bào)告研究的基礎(chǔ)2。本研究的最終目的是找到一個(gè)穩(wěn)妥的改革方案，使世界銀行資助的城市公交改革項(xiàng)目中各個(gè)國(guó)家的城市公交能夠?qū)崿F(xiàn)可靠運(yùn)行并且能履行其

9、社會(huì)責(zé)任，同時(shí)也為世界銀行未來(lái)的工作提供參考，這也符合世界銀行這類非盈利組織的作風(fēng)。1 “歐洲、中亞地區(qū)城市公交：世界銀行實(shí)施與規(guī)劃”世界銀行亞洲、中亞區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和能源服務(wù)部門(mén)，2002 年 12 月2 “俄國(guó)城市交通項(xiàng)目： 俄聯(lián)邦城市公共交通的現(xiàn)狀和改革推動(dòng)力， 終報(bào)告”，俄聯(lián)邦交通部， 交通投資部，莫斯科， 2002CIE 委員會(huì) 2003.12第 5 頁(yè)歐洲、中亞地區(qū)城市公交改革公交服務(wù)承包合同報(bào)告1.3報(bào)告結(jié)構(gòu)報(bào)告分為三部分：1）摘要（長(zhǎng)約 5-8 頁(yè)）陳述報(bào)告的主要內(nèi)容，供各類讀者瀏覽，因?yàn)樽x者并不全都是交通方面的專家。2）交通服務(wù)合同的技術(shù)報(bào)告（長(zhǎng) 45 頁(yè)）供政府部門(mén)中決定合同的

10、范圍和形式的高級(jí)官員參考， 另外也供具體實(shí)施的經(jīng)理、中層管理機(jī)構(gòu)和技術(shù)負(fù)責(zé)人參考。該部分詳細(xì)介紹了合同中必須明確的問(wèn)題以及合同的結(jié)構(gòu)體系，此外還列舉了部分案例。3）附件（約8 頁(yè)）是管理流程報(bào)告的摘要，也是報(bào)告的參考文獻(xiàn)。2 摘要2.1目錄改革措施報(bào)告中考慮了最適合歐洲、中亞區(qū)情況的兩種常規(guī)改革模式（a 和 b）和一種過(guò)渡模式（ c），而且這三種模式都引入了市場(chǎng)機(jī)制，允許私人資本介入。模式 a：自由市場(chǎng) 低政府監(jiān)管；模式 b： 在政府監(jiān)管下鼓勵(lì)充分競(jìng)爭(zhēng) 在全市招投標(biāo)模式 c：公共供給管制 公交網(wǎng)絡(luò)部分由政府運(yùn)營(yíng)，其他則外包實(shí)現(xiàn)私營(yíng)公認(rèn)最有效的方式是在全市進(jìn)行招投標(biāo)，但是歐洲、中亞區(qū)目前尚不具備

11、這樣做的條件。然而，但是借鑒招投標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)因素卻是可行的。公交服務(wù)招標(biāo)需要重新設(shè)計(jì)相應(yīng)的管理流程，這本身并不復(fù)雜，但是必須要謹(jǐn)慎并且不斷地進(jìn)行調(diào)整。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題， 管理流程報(bào)告中有詳細(xì)的描述。制定的管理流程必須能夠發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的作用同時(shí)保證交通服務(wù)的實(shí)現(xiàn)，也就是要實(shí)現(xiàn)管理的功能性職能（正確的事） 以及質(zhì)量性職能（正確的方法） 。管理流程報(bào)告主要分為兩部分：1）在城市公交系統(tǒng)中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的流程及其有關(guān)的實(shí)際操作，招標(biāo)結(jié)束后交通管理部門(mén)和運(yùn)營(yíng)商簽訂合同。2）服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)及考核，這是合同的主要內(nèi)容。本報(bào)告中的操作指南僅供公交服務(wù)合同體系參考， 其中交通部門(mén)與運(yùn)營(yíng)商簽訂的合同中至少應(yīng)規(guī)定合同雙方應(yīng)負(fù)

12、的責(zé)任及經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)。本報(bào)告中， 由交通部門(mén)或者市政府官員負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)， 詳細(xì)制定合同內(nèi)容， 與運(yùn)營(yíng)商談判并在合同期對(duì)其實(shí)行監(jiān)管。 另外， 報(bào)告僅針對(duì)歐洲、 中亞地區(qū)的國(guó)家的城市公交系統(tǒng)，但其中操作指南的大部分內(nèi)容也可以供其他地區(qū)進(jìn)行參考，但要根據(jù)具體情況相應(yīng)調(diào)整。2.2交通服務(wù)合同交通服務(wù)合同有時(shí)也稱為公交服務(wù)管理合同是一份正式的商業(yè)協(xié)議，合同中詳細(xì)約定了交通服務(wù)的范圍和質(zhì)量水平，酬金計(jì)算方法， 同時(shí)也是管理機(jī)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)商之間合作的依據(jù)。服務(wù)時(shí)間超過(guò)5 年（這也是正式合同期間長(zhǎng)度）的城市公交服務(wù)需要相當(dāng)大的投資，通常是城市建設(shè)的重要組成部分，其中包含五方面的含義：1）必須要能夠?qū)崿F(xiàn)投資效益最大化；2）

13、在保證服務(wù)質(zhì)量水平的情況下，以最合理的招標(biāo)價(jià)格成交；3）高投資的合同意味著運(yùn)營(yíng)商會(huì)有大筆現(xiàn)金支出，而通常營(yíng)商的生存能力及經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定性取決于其現(xiàn)金流。因此，招標(biāo)過(guò)程必須公開(kāi)、公平，能夠最大程度地實(shí)現(xiàn)招標(biāo)目的，決策過(guò)程必須公開(kāi)透明，不允許徇私舞弊。CIE 委員會(huì) 2003.12第 6 頁(yè)歐洲、中亞地區(qū)城市公交改革公交服務(wù)承包合同報(bào)告4）合同條款必須精心設(shè)計(jì)，必須保證合同各方都清楚理解各條款內(nèi)涵，合同要能夠充分調(diào)動(dòng)運(yùn)營(yíng)商的積極性，同時(shí)包含適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管干預(yù)機(jī)制。5）合同期間內(nèi)的各項(xiàng)支出。必須設(shè)計(jì)有效的合同管理及行政管理制度，以保證向運(yùn)營(yíng)商及時(shí)支付各類款項(xiàng)，從而保證交通服務(wù)的質(zhì)量。本報(bào)告可以作為合同文書(shū)的

14、制作指南，其中包括一份高質(zhì)量的合同書(shū)應(yīng)該涵蓋的范圍、各類經(jīng)濟(jì)事務(wù)、 責(zé)任以及合同雙方合作的基礎(chǔ)。 合同雙方必須理解合同的所有內(nèi)容， 合同條款應(yīng)該不僅能在正常情況下實(shí)現(xiàn)有效管理， 在出現(xiàn)糾紛時(shí)也應(yīng)能夠依據(jù)有關(guān)條款使其得到及時(shí)的解決。本報(bào)告中的交通服務(wù)合同是指在經(jīng)過(guò)公開(kāi)招標(biāo)后簽訂的， 招標(biāo)過(guò)程在管理流程報(bào)告中已有詳細(xì)描述，以下是與合同有關(guān)的各個(gè)方面情況：1）合同中必須明確約定經(jīng)營(yíng)范圍，可以是招標(biāo)前就談妥，亦可以由運(yùn)營(yíng)商在中標(biāo)后自主申請(qǐng)。兩種情況下，所有或大部分的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)都在招標(biāo)和談判的過(guò)程中確定。2）運(yùn)營(yíng)商必須要達(dá)到的業(yè)績(jī)指標(biāo)也在投標(biāo)時(shí)確定。3）運(yùn)營(yíng)商在投標(biāo)中提出收益分配方案，談判時(shí)雙方洽談后

15、最終確定。4）通常，在招標(biāo)時(shí)交通部門(mén)就會(huì)提出參考財(cái)務(wù)框架，投標(biāo)者也可以提出自己的財(cái)務(wù)構(gòu)架，定標(biāo)后雙方也可以就此進(jìn)一步地協(xié)商。5）關(guān)于運(yùn)營(yíng)、車輛的要求以及相關(guān)制度在招標(biāo)前已經(jīng)確定。這就是說(shuō)，交通部門(mén)和運(yùn)營(yíng)商在簽約時(shí)已經(jīng)就交通服務(wù)的范圍和雙方的行為準(zhǔn)則達(dá)成一致。簽訂合同的目的就是以書(shū)面形式記錄雙方的口頭協(xié)議，明確雙方權(quán)責(zé)，使運(yùn)營(yíng)合法化。2.3合同中的供需關(guān)系交通服務(wù)合同中的供需關(guān)系 有以下幾個(gè)特點(diǎn)：交通部門(mén)是交通服務(wù)的需求方；運(yùn)營(yíng)商是交通服務(wù)的供應(yīng)商；交通部門(mén)和運(yùn)營(yíng)商的法律地位平等；交通部門(mén)和運(yùn)營(yíng)商雙方自愿締結(jié)合同；合同雙方都充分理解并接受合同中各條款；合同各條款合法并且可行。這和很多商務(wù)實(shí)務(wù)都是

16、一致的，這里只談?wù)勗诳瓦\(yùn)合同的特殊之處（一系列的歷史原因）：這里主要介紹三個(gè)重要方面：1）一切以合同為依據(jù)。至少?gòu)姆缮蟻?lái)講，客戶不能要求供應(yīng)方提供超出合同規(guī)定的范圍之外的服務(wù)，這就是說(shuō)客戶必須能夠預(yù)見(jiàn)到其在合同期內(nèi)的需求，并寫(xiě)入合同， 否則未來(lái)會(huì)有大麻煩。2）客戶選擇他認(rèn)為合適的供應(yīng)商。有效的合同應(yīng)該幫助簽約雙方建立積極的合作關(guān)系，當(dāng)然不能使之成為其負(fù)擔(dān)?？赡艿脑?，還應(yīng)該給供應(yīng)商留足空間，以充分調(diào)動(dòng)其積極性，才能達(dá)到甚至超越合同中約定的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。3）盡管如此，合同中還應(yīng)該制定可行并且嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)督促供應(yīng)商履行其責(zé)任。而這也應(yīng)該能夠同時(shí)保護(hù)合同雙方的積極合作關(guān)系，除非有明確跡象表示供應(yīng)商

17、不能繼續(xù)履行合同義務(wù)，這時(shí)應(yīng)該有相應(yīng)的合同解除機(jī)制（詳見(jiàn)管理流程報(bào)告中4.16 小節(jié)的討論和案例分析）。CIE 委員會(huì) 2003.12第 7 頁(yè)歐洲、中亞地區(qū)城市公交改革公交服務(wù)承包合同報(bào)告2.4合同風(fēng)險(xiǎn)雙方在簽約時(shí)要明白各類經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，這點(diǎn)很重要。通常情況下， 風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)方必須有承擔(dān)或者減輕風(fēng)險(xiǎn)的能力。 如果供應(yīng)商無(wú)法控制所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)， 就一定會(huì)要求增加報(bào)酬， 使之與風(fēng)險(xiǎn)水平相當(dāng)；反過(guò)來(lái)講， 要求交通部門(mén)承擔(dān)由供應(yīng)商薄弱的內(nèi)部管理或質(zhì)量控制而帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)或后果也是不合理的。與風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的四條準(zhǔn)則包括：1）沒(méi)有責(zé)任人的風(fēng)險(xiǎn)源是很危險(xiǎn)的，很有可能引起雙方糾紛，造成一方的質(zhì)量或財(cái)務(wù)損失。2）風(fēng)險(xiǎn)必須明確

18、由合同一方單獨(dú)承擔(dān)。風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)容易出現(xiàn)雙方互相推卸責(zé)任。恰當(dāng)?shù)淖龇ㄊ前汛蟮娘L(fēng)險(xiǎn)要素分解。3）風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方有責(zé)任和權(quán)力降低其風(fēng)險(xiǎn)，這一點(diǎn)也應(yīng)該體現(xiàn)在合同中。4）風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)方應(yīng)該能夠控制風(fēng)險(xiǎn)水平，合同中應(yīng)該包含相應(yīng)的動(dòng)力或激勵(lì)制度，促使其盡力降低風(fēng)險(xiǎn)水平。 例如，如果交通部門(mén)承擔(dān)所有的收入風(fēng)險(xiǎn)， 就應(yīng)該為運(yùn)營(yíng)商設(shè)立某些基于客運(yùn)量或乘客滿意度的獎(jiǎng)勵(lì)。同樣，這樣的制度安排也應(yīng)該寫(xiě)入合同中。五個(gè)主要的風(fēng)險(xiǎn)源是指（資料來(lái)源：ISOTOPE 報(bào)告，歐委會(huì)，2000）：生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)收入風(fēng)險(xiǎn)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)計(jì)劃風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)詳見(jiàn) 3.7 小節(jié)內(nèi)容。實(shí)際上多數(shù)風(fēng)險(xiǎn)都體現(xiàn)在收入分配基礎(chǔ)中。在城市客運(yùn)業(yè)中主要存在兩種收入分配框架：總成本

19、合同凈成本合同詳見(jiàn) 3.8 小節(jié)內(nèi)容。2.5責(zé)任方動(dòng)力機(jī)制動(dòng)力機(jī)制的作用對(duì)象指有權(quán)決定或變更客運(yùn)服務(wù)有關(guān)要求的合同方，其職責(zé)可以包括交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃、 車輛運(yùn)行班次、 車型、車站、票價(jià)、面向乘客的一系列服務(wù)以及其他社會(huì)服務(wù)。詳情參閱管理結(jié)構(gòu)報(bào)告第4 章。上述責(zé)任方動(dòng)力的法定或有效權(quán)限主要包括兩種1）在招標(biāo)過(guò)程中，交通部門(mén)已經(jīng)明確規(guī)定所有有關(guān)事項(xiàng)，也有可能會(huì)允許競(jìng)標(biāo)者自主提出經(jīng)營(yíng)方案， 這就是所謂的交通部門(mén)主導(dǎo)、競(jìng)標(biāo)者參與機(jī)制。 因?yàn)檫\(yùn)營(yíng)商承擔(dān)了收入風(fēng)險(xiǎn)，因而已經(jīng)會(huì)積極擴(kuò)大收入，這是典型的凈成本合同，運(yùn)營(yíng)商在競(jìng)標(biāo)過(guò)程中處于主動(dòng)地位。2）在整個(gè)合同期間內(nèi)，運(yùn)營(yíng)商有責(zé)任或者說(shuō)有權(quán)利對(duì)全部或部分服務(wù)指標(biāo)進(jìn)

20、行調(diào)整，有時(shí)只要能夠保證基本的服務(wù)指標(biāo)（例如最小出車率、服務(wù)時(shí)間、 道路網(wǎng)絡(luò)覆蓋率等）達(dá)標(biāo)，運(yùn)營(yíng)商無(wú)需事先經(jīng)過(guò)交通部門(mén)的批準(zhǔn)；而有時(shí)候， 運(yùn)營(yíng)商則必須先獲得交通部門(mén)的批準(zhǔn)。這種合同和城市或區(qū)域合同類似（無(wú)論是總成本還是凈成本合同），目的終歸還是充分調(diào)動(dòng)運(yùn)營(yíng)商的積極性，從而協(xié)助交通部門(mén)實(shí)現(xiàn)最有績(jī)效。第一種情況和合同內(nèi)容無(wú)關(guān)， 只是在合同中體現(xiàn)的另一種工作方式； 第二種情況對(duì)于合同設(shè)計(jì)者而言工作量會(huì)比較大，因?yàn)榭梢越梃b的做法比較少。更重要的是， 因?yàn)榻煌ú块T(mén)給運(yùn)營(yíng)商留出了較大的自由空間， 所以其控制力有限， 這樣一來(lái)，就很難依據(jù)合同來(lái)控制經(jīng)營(yíng)績(jī)效。由于運(yùn)營(yíng)商必然是追求自身利益最大化的，因此，CIE

21、 委員會(huì) 2003.12第 8 頁(yè)歐洲、中亞地區(qū)城市公交改革公交服務(wù)承包合同報(bào)告如果交通部門(mén)希望仍保留對(duì)部分利益的控制權(quán)，則也必須存在相應(yīng)的動(dòng)機(jī)。詳見(jiàn)第 4 章。2.6合同管理合同經(jīng)理負(fù)責(zé)合同的管理工作， 這也是交通部門(mén)官員的一部分職責(zé)， 也取決于組織機(jī)構(gòu)以及合同涉及的范圍。合同管理數(shù)據(jù)庫(kù)就是為了協(xié)助合同管理工作而建，同時(shí)也被用來(lái)備份有關(guān)數(shù)據(jù)以備將來(lái)監(jiān)控和更新之需。管理工作包括下面幾方面：運(yùn)營(yíng)商上報(bào)以及合同管理職能計(jì)算每個(gè)運(yùn)營(yíng)商每期應(yīng)獲得的償付額，包括獎(jiǎng)金和罰款支付渠道并保證及時(shí)支付運(yùn)營(yíng)商酬金在經(jīng)營(yíng)年度內(nèi)以及合同期內(nèi)各年間的調(diào)整與運(yùn)營(yíng)商之間的信息溝通，包括通告、變更合同內(nèi)容、報(bào)告、警告以及常規(guī)

22、往來(lái)雙方往來(lái)文件和相關(guān)記錄的存檔期為整個(gè)合同期及其后的一段時(shí)間。合同應(yīng)該指定專人管理，可以是合同經(jīng)理或者如質(zhì)量經(jīng)理之類的責(zé)任人。項(xiàng)目管理的首要任務(wù)是檢查合同的執(zhí)行情況，如發(fā)現(xiàn)違規(guī)要及時(shí)實(shí)施干預(yù)。合同招標(biāo)價(jià)格是固定的，如果運(yùn)營(yíng)商經(jīng)營(yíng)有方可以控制服務(wù)或質(zhì)量成本上漲，就可以進(jìn)一步增加利潤(rùn)。 除非有客戶監(jiān)督， 供應(yīng)商總是會(huì)想方設(shè)法減少成本支出，并且會(huì)不斷地調(diào)整。負(fù)責(zé)合同的經(jīng)理必須能夠建立適當(dāng)?shù)目?jī)效監(jiān)督機(jī)制，通常包括下述三方面因素：運(yùn)營(yíng)商自行上報(bào)其經(jīng)營(yíng)情況、其他業(yè)務(wù)、時(shí)間安排調(diào)度、意外事件以及合同約定的其他信息。服務(wù)質(zhì)量水平的客觀指標(biāo)，也就是運(yùn)營(yíng)商實(shí)際報(bào)告和模板的差別所在。服務(wù)質(zhì)量的主觀指標(biāo)，具體形式有

23、專家評(píng)定和乘客意見(jiàn)反饋。管理流程報(bào)告第4.16小節(jié)描述了如何建立適當(dāng)?shù)慕煌ǚ?wù)合同干預(yù)機(jī)制。合同條款的制定必須要十分謹(jǐn)慎，必須保證交通部門(mén)能夠獲取所需信息，以履行其監(jiān)管職責(zé)。 合同中還要包括干預(yù)體制框架和相應(yīng)的調(diào)整機(jī)制。上述責(zé)任機(jī)制必須要內(nèi)容清晰，實(shí)際可行，具有彈性，有調(diào)整的空間，當(dāng)然還要符合當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)和實(shí)際的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。上述內(nèi)容在本報(bào)告的第4、 5、 6 章有詳細(xì)介紹。2.7擬定合同的基本思想交通服務(wù)合同擬定的基本思想包括下述幾方面：交通服務(wù)合同本質(zhì)上仍是商業(yè)協(xié)議書(shū)合同的簽訂建立在雙方自愿的基礎(chǔ)之上合同書(shū)是商業(yè)協(xié)定的參考文書(shū)簽訂合同的根本目的是以書(shū)面的形式記錄雙方的口頭協(xié)議，而不是為了給雙方

24、增加負(fù)擔(dān)或糾正錯(cuò)誤合同中必須明確服務(wù)水平的衡量標(biāo)準(zhǔn)及糾紛的處理對(duì)策保證交通服務(wù)到位以及相應(yīng)的獎(jiǎng)懲安排明確各合同方的責(zé)任義務(wù)使合同各方和潛在的未來(lái)競(jìng)標(biāo)者明確了解所有的相關(guān)信息合同書(shū)必須涵蓋各方商定的所有事項(xiàng)及其對(duì)彼此的要求合同中應(yīng)該預(yù)見(jiàn)合同期內(nèi)可能出現(xiàn)的各種情況，包括條件變化、糾紛，并約定相應(yīng)的處理方法合同條款須要完整、獨(dú)立、意思表示清晰CIE 委員會(huì) 2003.12第 9 頁(yè)歐洲、中亞地區(qū)城市公交改革公交服務(wù)承包合同報(bào)告合同中只能包含與服務(wù)有關(guān)的事項(xiàng)合同條款不能損害任何一方的利益， 這樣有利于未來(lái)發(fā)生糾紛時(shí)雙方調(diào)解和協(xié)商， 當(dāng)然違約方也可能在此之前就已經(jīng)改正。 合同僅僅用來(lái)記錄經(jīng)雙方的協(xié)議，

25、并約定能在合同期內(nèi)及其后一段時(shí)間中的合同履行機(jī)制。因此，必須要十分謹(jǐn)慎地制定合同各項(xiàng)條款，以下是一些基本原則：1）交通部門(mén)的有關(guān)負(fù)責(zé)人必須要參與合同的制定過(guò)程2）必須要采納專業(yè)機(jī)構(gòu)提供的合理法律建議3）合同要采用標(biāo)準(zhǔn)合同格式4）避免制定一次性合同如前述， 大城市的交通服務(wù)合同中涉及的資金額可能會(huì)很大， 因而可能給雙方造成沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。合同中不能包含任何不相關(guān)的內(nèi)容，因?yàn)闆](méi)什么意義，最壞的情況下可能會(huì)很糟糕。因此，對(duì)合同條款的指定工作應(yīng)該重視并提供足夠的資源。2.8合同結(jié)構(gòu)合同條款的書(shū)寫(xiě)應(yīng)該依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)流程來(lái)做，這里有一份標(biāo)準(zhǔn)合同模版作以用作參考，其中包括所有的主要內(nèi)容、 責(zé)任義務(wù)描述以及城市管理

26、部門(mén)和運(yùn)營(yíng)商之間的協(xié)商機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)，每份合同不會(huì)完全一樣（指服務(wù)的具體描述、 運(yùn)營(yíng)商酬金、服務(wù)質(zhì)量水平、 服務(wù)價(jià)目表等方面），這些在合同附件中應(yīng)該有詳細(xì)記錄。標(biāo)準(zhǔn)合同應(yīng)該經(jīng)過(guò)政府法律顧問(wèn)的檢查。 使用標(biāo)準(zhǔn)合同的好處是可以避免因?yàn)椴痪邆浞煞矫嫦嚓P(guān)資質(zhì)的人 （即使是好心） 的失職， 而給城市管理部門(mén)造成不必要的損失或影響其行使權(quán)力。使用統(tǒng)一格式的合同可以避免不必要的管理支出，減少雙方因誤解而造成損失的風(fēng)險(xiǎn)。因此一份標(biāo)準(zhǔn)合同主要包括下面兩方面：1）標(biāo)準(zhǔn)合同2）調(diào)整項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)合同模版在使用時(shí)是不變的，有的地方如合同雙方名稱、日期、定價(jià)等是留空的。如果合同適用條件有變化，就需要相應(yīng)調(diào)整合同模版。在合同

27、續(xù)簽時(shí)使用標(biāo)準(zhǔn)合同的話， 運(yùn)營(yíng)商很熟悉各個(gè)條款， 從而無(wú)需研究新合同的潛在含義，合同各方都很清楚整個(gè)系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制，因而具有連貫性。2.9標(biāo)準(zhǔn)合同與附件示例下面是一份標(biāo)準(zhǔn)合同模版：第一部分標(biāo)準(zhǔn)合同導(dǎo)言，合同方簡(jiǎn)介，有關(guān)定義合同期間，生效日期服務(wù)內(nèi)容描述參照調(diào)整項(xiàng)目1、2運(yùn)營(yíng)商義務(wù)詳見(jiàn)調(diào)整項(xiàng)目3、 4酬金計(jì)算詳見(jiàn)調(diào)整項(xiàng)目5、 6交通部門(mén)義務(wù)報(bào)告要求，知情權(quán)，有關(guān)信息獲取，合同履行情況的監(jiān)督和檢查監(jiān)控機(jī)制，違規(guī)操作的公示，對(duì)合同方改正錯(cuò)誤的要求，警告機(jī)制，交通部門(mén)的干預(yù)，更換運(yùn)營(yíng)商依據(jù)合同履行情況調(diào)整酬金的方法CIE 委員會(huì) 2003.12第 10 頁(yè)歐洲、中亞地區(qū)城市公交改革公交服務(wù)承包合同報(bào)告

28、合同的展期合同的解除糾紛的處理程序第二部分合同的調(diào)整項(xiàng)目（合同各方名稱、編號(hào)、具體路線或服務(wù)類型）調(diào)整項(xiàng)目1具體的行車路線，服務(wù)水平調(diào)整項(xiàng)目2最低載客量 /車型調(diào)整項(xiàng)目3車票價(jià)目表調(diào)整項(xiàng)目4監(jiān)查運(yùn)營(yíng)商的經(jīng)營(yíng)行為、票款收繳、定價(jià)調(diào)整項(xiàng)目5運(yùn)營(yíng)商酬金的計(jì)算方法2.10制定合同的技術(shù)指南接下來(lái)本報(bào)告是合同制定的技術(shù)指南，內(nèi)容結(jié)構(gòu)如下：第 5 章包括合同本身的工作機(jī)制，包括合同的更新、中止、展期、強(qiáng)制執(zhí)行、酬獎(jiǎng)、仲裁和糾紛處理等。第 6 章包括合同的具體條款和運(yùn)營(yíng)商酬金的有關(guān)內(nèi)容， 指服務(wù)范圍、 經(jīng)營(yíng)規(guī)模、 業(yè)務(wù)量、服務(wù)質(zhì)量、酬金計(jì)算基礎(chǔ)、獎(jiǎng)懲、票款收繳、現(xiàn)金流、酬金支付的時(shí)間安排等。第 7 章是實(shí)際操作的有關(guān)方面情況，包括運(yùn)營(yíng)管理、客戶服務(wù)、品牌授權(quán)、設(shè)備、收入保護(hù)、各種規(guī)章制度要求、資格認(rèn)證及交通部門(mén)的監(jiān)督權(quán)限等。第 8 章主要是合同管理的有關(guān)內(nèi)容，包括信息共享、報(bào)告、監(jiān)控與強(qiáng)制執(zhí)行制度。2.11結(jié)語(yǔ)這份報(bào)告為供交通部門(mén)在制定服務(wù)合同時(shí)參考。每個(gè)城市都要以其實(shí)際情況為依據(jù)，才能保證制定出一份高質(zhì)量的合同書(shū)。借鑒其它城市的成功經(jīng)驗(yàn)可以節(jié)省時(shí)間和精