新型城鎮(zhèn)化-地方財(cái)政研究

1、2013 年第 17 期（總第 229 期）遼寧省財(cái)政科學(xué)研究所遼寧省財(cái)政學(xué)會(huì)2013年 9 月 25 日13本期主題：新型城鎮(zhèn)化按十八大報(bào)告明確提出 ,要堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。 中國(guó)早期的城鎮(zhèn)化建設(shè)存在著一定的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐誤區(qū)， 有的甚至將城鎮(zhèn)化曲解為“造城” ， 結(jié)果導(dǎo)致土地城鎮(zhèn)化的速度大大超過人口城鎮(zhèn)化，現(xiàn)有財(cái)力無法支撐農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公共服務(wù)需求，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遲遲不能融入城市，最終使城鎮(zhèn)化變成了“偽城鎮(zhèn)化” 。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看， 這種城鎮(zhèn)化不僅無法成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)久動(dòng)力， 反而會(huì)成為尾大難甩的包袱。 經(jīng)過多年發(fā)展， 盡快扭轉(zhuǎn)土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展弊

2、端已經(jīng)成為了社會(huì)共識(shí)，新型城鎮(zhèn)化的理念被提出來并最終上升為政府決策。 “新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民。要走集約、節(jié)能、生態(tài)的新路子， 著力提高內(nèi)在承載力，不能人為造城 ， 要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)融合， 讓農(nóng)民工逐步融入城鎮(zhèn)。要為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件、提供市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成。 ”以上表述，可以為未來一個(gè)時(shí)期的新型城鎮(zhèn)化提供一個(gè)遵循范式。新型城鎮(zhèn)化新在哪里城鎮(zhèn)化是農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中遷移的歷史過程，是人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢(shì)，是人口、資本、資源、技術(shù)等生產(chǎn)要素由農(nóng)村向城市的高度集聚。城鎮(zhèn)化發(fā)展是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)文明程度和發(fā)展水

3、平的重要體現(xiàn)。 解決城鄉(xiāng)二元問題乃至實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的科學(xué)發(fā)展，需要促進(jìn)農(nóng)村人口向不同規(guī)模的城鎮(zhèn)集中以及城市要素向不同層次的農(nóng)村地域擴(kuò)散，通過城鎮(zhèn)化建設(shè)將城市和農(nóng)村有機(jī)地融合在一起。 與傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化相比， 新型城鎮(zhèn)化更加關(guān)注人的城鎮(zhèn)化，新就新在以人為本，走高質(zhì)量、可持續(xù)的發(fā)展道路。一、新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城鎮(zhèn)化一切發(fā)展的目的，最終都要?dú)w于人。在看到巨大經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，不要忘了推進(jìn)城鎮(zhèn)化的初衷是為了造福百姓和富裕農(nóng)民。 因此切實(shí)保障相關(guān)群體的合法權(quán)益， 體現(xiàn)公平正義，是城鎮(zhèn)化題中應(yīng)有之意。如果說現(xiàn)代化的本質(zhì)是人的現(xiàn)代化，那么，城鎮(zhèn)化的本質(zhì)也同樣是人的城鎮(zhèn)化。這是城鎮(zhèn)化和偽城鎮(zhèn)化的根本區(qū)別。隨著鄉(xiāng)村人

4、口向城鎮(zhèn)集中轉(zhuǎn)移， 其生產(chǎn)方式要從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向社會(huì)化大生產(chǎn)， 其消費(fèi)方式要從部分自給自足的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向分工細(xì)化、流通充分的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。新移民的身份，改變了他們的生產(chǎn)方式和生活方式， 勢(shì)必要進(jìn)一步影響他們的價(jià)值觀念和處世心態(tài)。 政府有責(zé)任提供就業(yè)、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)，確保進(jìn)城農(nóng)民在物質(zhì)和精神兩個(gè)層面向市民轉(zhuǎn)變，并經(jīng)過一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)從傳統(tǒng)社會(huì)到現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)變。二、新型城鎮(zhèn)化是高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化城鎮(zhèn)化建設(shè)有其自身的客觀規(guī)律，盲目圈地，低水平規(guī)劃和建設(shè)，不僅無效，還將浪費(fèi)巨大的財(cái)力與資源。尤其在資源環(huán)境約束空前嚴(yán)峻的形勢(shì)下，加強(qiáng)地均GD將指標(biāo)考核 約束，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，追求高質(zhì)量的城鎮(zhèn)

5、化刻不容緩。因此，新型城鎮(zhèn)化必需在頂層設(shè)計(jì)上實(shí)現(xiàn)重大突破。將涉及城鎮(zhèn)化的各類要素，包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)等要素，統(tǒng)一放到城鎮(zhèn)化建設(shè)的這個(gè)時(shí)空大棋盤上，進(jìn)行綜合性考慮和戰(zhàn)略性謀劃， 通過科學(xué)規(guī)劃、 政策引導(dǎo)和法規(guī)約束， 使城鎮(zhèn)化布局， 在空間、時(shí)間和內(nèi)涵上都能得到最佳整合并實(shí)現(xiàn)最佳優(yōu)化， 形成科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化發(fā)展新格局， 推 動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展乃至整個(gè)社會(huì)的深刻轉(zhuǎn)型。三、新型城鎮(zhèn)化是可持續(xù)的城鎮(zhèn)化城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)，就是人口集聚和產(chǎn)業(yè)集聚的過程，在集聚過程中，必須輔之以必要的產(chǎn)業(yè)支撐和基本的公共服務(wù)，使人進(jìn)得來、留得住，這樣才能可持續(xù)。當(dāng)前，城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，農(nóng)民工就業(yè)崗位不夠穩(wěn)定，家庭收入偏

6、低，難以適應(yīng)城鎮(zhèn)消費(fèi)。城鎮(zhèn)環(huán)境污染嚴(yán)重，水資源和能源緊缺，交通擁堵。社會(huì)隱患較多、社會(huì)矛盾凸顯，城鎮(zhèn)治理方式亟待創(chuàng)新和加強(qiáng)。這些因素都制約著城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。能否突破發(fā)展瓶頸，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的有機(jī)統(tǒng)一，決定著新型城鎮(zhèn)化的成敗。城鎮(zhèn)化只有建立在堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)之上， 才能吸引更多農(nóng)村勞動(dòng)力以及各類人才就業(yè)和創(chuàng)業(yè)， 才能集聚更多的生產(chǎn)生活要素。 城鎮(zhèn)化帶來了社會(huì)結(jié)構(gòu)的日益開放以及巨量人口頻繁流動(dòng)，社會(huì)需求越發(fā)多樣，必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，有效化解各類社會(huì)矛盾。城鎮(zhèn)化過程中還要確立綠色的可持續(xù)發(fā)展理念， 主動(dòng)適應(yīng)全球綠色低碳發(fā)展潮流， 把生態(tài)文明理念融入城鎮(zhèn)化建設(shè)的全過程。我國(guó)城鎮(zhèn)

7、化的總體發(fā)展特點(diǎn)建國(guó)以來，隨著工業(yè)化和現(xiàn)代化的建設(shè)腳步，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程取得了巨大的成就。城鎮(zhèn)化率快速增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)數(shù)量快速增加，城區(qū)規(guī)模不斷擴(kuò)大。我國(guó)城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎貜?949 年的10%增長(zhǎng)到2012年的 52.6%， 超過半數(shù)的人口成為了城鎮(zhèn)居民。 截至 2012 年末，全國(guó)共有設(shè)市城市658 個(gè)，建制鎮(zhèn)的數(shù)量增加至19881 個(gè)。多年來，城鎮(zhèn)地區(qū)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。 城鎮(zhèn)聚集了絕大多數(shù)的資本要素以及大量的勞動(dòng)力。 城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)龐大的體量形成了巨大的集聚效應(yīng)，支撐著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，城際間高速公路和軌道交通越通越長(zhǎng)， 城市建成區(qū)面積越來越大， 高樓大廈越來越多， 電

8、力、 電信、 給排水、供氣供熱等保障生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善，保障著整個(gè)城市系統(tǒng)高速運(yùn)轉(zhuǎn)。整體上看， 雖然不同的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式有著不同的動(dòng)力和途徑， 不過仍存在一些普遍的發(fā)展特點(diǎn)。1. 政府引導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展。 改革開放之后， 市場(chǎng)機(jī)制在城鎮(zhèn)化過程中一直發(fā)揮了重要的主導(dǎo)作用，與此同時(shí)，我國(guó)政府也開始大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化，出臺(tái)了一系列的發(fā)展規(guī)劃與引導(dǎo)政策，投入大量資金進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)。2. 城鎮(zhèn)化是一個(gè)“不完整”的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的人口主體是流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)民工。被統(tǒng)計(jì)成為城鎮(zhèn)居民的人口中， 有較大一部分屬于流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)民工。 這些農(nóng)民工仍是以勞動(dòng)力流動(dòng)而非舉家遷移定居為主，全國(guó)80%被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的農(nóng)民工都

9、是流動(dòng)就業(yè)，舉家遷徙的農(nóng)村人口僅占20%左右，這是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中區(qū)別于其他國(guó)家的一個(gè)鮮明的特點(diǎn)。3. 偏重土地的外延式城鎮(zhèn)化。各個(gè)地區(qū)在城鎮(zhèn)化的過程中，往往偏重土地的城鎮(zhèn)化，以土地開發(fā)作為突破口， 試圖通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動(dòng)農(nóng)村的城鎮(zhèn)化， 外延式開發(fā)特征明顯。各地新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑近年來，我國(guó)一直都在積極探索城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑，城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了較大進(jìn)展。由于各個(gè)地區(qū)在區(qū)域環(huán)境和資源稟賦等方面存在很大差異， 其城鎮(zhèn)化發(fā)展程度和狀況也不盡相同。 經(jīng)過多年的發(fā)展， 盡快扭轉(zhuǎn)土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展弊端逐步成為社會(huì)共識(shí)，新型城鎮(zhèn)化的理念被提出來并最終上升為政府決策。當(dāng)前，各個(gè)地區(qū)秉承以人為本的新

10、理念不斷推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，探索出了一些值得歸納總結(jié)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。一、遼寧：政府主導(dǎo)、協(xié)調(diào)推進(jìn)近年來，遼寧省采取政府主導(dǎo)、協(xié)調(diào)推進(jìn)的方式，堅(jiān)持工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”同步統(tǒng)籌發(fā)展，通過實(shí)施“三大區(qū)域”發(fā)展戰(zhàn)略，調(diào)整城鎮(zhèn)化發(fā)展空間布局，推動(dòng)了全省城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。相繼出臺(tái)政策指導(dǎo)文件，包括遼寧省人民政府關(guān)于推進(jìn)全省城鎮(zhèn)化建設(shè)工作的意見 （遼政發(fā) 20113 號(hào)） 、 遼寧省人民政府關(guān)于全面推進(jìn)縣城建設(shè)的實(shí)施意見 （遼政發(fā) 20128 號(hào)） ，對(duì)全省城鎮(zhèn)化建設(shè)提出了總體目標(biāo)和具體的任務(wù)措施。為了加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，遼寧省專門成立了以省長(zhǎng)為組長(zhǎng)的城鎮(zhèn)化工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在省建設(shè)廳設(shè)立了城鎮(zhèn)化領(lǐng)導(dǎo)小組辦

11、公室， 負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)全省城鎮(zhèn)化工作。 按照國(guó)家和遼寧省關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)的統(tǒng)一部署， 省內(nèi)各地區(qū)逐步完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系， 將產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)結(jié)合起來，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，全面推進(jìn)縣城和新城新市鎮(zhèn)建設(shè)，穩(wěn)步提高城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施水平，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治，加大中心鎮(zhèn)、城中村、城邊村的改造力度，全省城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了較大進(jìn)展，進(jìn)一步改善了全省居民的生產(chǎn)生活條件。目前，全省縣城總體規(guī)劃編制全部完成， 100 個(gè)省級(jí)中心鎮(zhèn)中有90%以上已經(jīng)完成總體規(guī)劃編制和修編。沈陽(yáng)市從 2010年開始，在蘇家屯區(qū)實(shí)行了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)變街道，鄉(xiāng)村變社區(qū)，農(nóng)民變市民”政策，依托體制創(chuàng)新加快城鎮(zhèn)化建設(shè)。累計(jì)投資4000 余萬(wàn)元，新修

12、農(nóng)村公路 360 公里，加快沈本產(chǎn)業(yè)大道、四環(huán)、東部旅游產(chǎn)業(yè)大道等交通工程建設(shè)，域內(nèi)形成“九縱五橫”的大交通格局，域外與沈陽(yáng)母城和渾南新區(qū)構(gòu)成一體化連接。以迎春湖水系改造為示范，分步規(guī)劃實(shí)施渾河、沙河、蘇撫灌渠等水系改造，全區(qū)水系基本實(shí)現(xiàn)景觀化。優(yōu)先發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，打造東北知名的會(huì)展商務(wù)中心、物流商貿(mào)中心、旅游休閑中心，為加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)支撐。同時(shí)，著眼于基礎(chǔ)設(shè)施、教育、衛(wèi)生、文化、社會(huì)保障等公共資源在城鄉(xiāng)之間的均衡配置，讓農(nóng)村居民逐步享受與城市居民同質(zhì)化的公共服務(wù)。二、四川：兩化互動(dòng)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)四川從本省工業(yè)化、 城鎮(zhèn)化發(fā)展階段的實(shí)際出發(fā)， 堅(jiān)持新型工業(yè)化與新型城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展，走

13、出了一條“兩化”互動(dòng)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。四川省在實(shí)踐操作中強(qiáng)調(diào)：堅(jiān)持以工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化，避免缺乏產(chǎn)業(yè)和人口支撐的“空心城鎮(zhèn)化” ；堅(jiān)持同步解決“三農(nóng)”問題，避免城鄉(xiāng)脫節(jié)的“片面城鎮(zhèn)化” ；堅(jiān)持以綠色低碳為導(dǎo)向，避免環(huán)境破壞和資源浪費(fèi)的“粗放城鎮(zhèn)化” ；堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)和保障，避免遍地開花、盲目隨意的“無序城鎮(zhèn)化” ；堅(jiān)持以人為本、群眾主體，避免鞭趕進(jìn)城的“被動(dòng)城鎮(zhèn)化” ，全力加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。成都市以全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)為載體，著重實(shí)施“三項(xiàng)制度改革” 、 “三個(gè)集中” 、 “四大基礎(chǔ)工程”和“六個(gè)一體化” ，加速城鄉(xiāng)一體、協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化步伐。具體而言，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制

14、度、社會(huì)保障制度、戶籍制度改革，讓農(nóng)民帶著財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)城，享受與市民平等的社會(huì)保障，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的自由遷徙。推進(jìn)工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)、土地向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)民分層次向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐能力，改善農(nóng)民生活， 提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量。 推進(jìn)農(nóng)村新型基層治理機(jī)制建設(shè)、 村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理改革、土地綜合整治、 新村綜合體建設(shè)等工程， 筑牢農(nóng)村工作基礎(chǔ)。 推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、 產(chǎn)業(yè)、 市場(chǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、管理等一體化，打破阻礙新型城鎮(zhèn)化的體制障礙。三、安徽：產(chǎn)城融合、分區(qū)分類安徽省通過實(shí)施“ 11221”工程，即推動(dòng)合肥市建設(shè)成為全國(guó)較大影響力的區(qū)域性特大城市，建設(shè)以蕪湖市為中心的濱江城市組群，發(fā)展

15、20 個(gè)以上縣級(jí)中等城市，培育200個(gè)左右特色鎮(zhèn)，實(shí)施萬(wàn)村規(guī)劃綜合整治工程，走出一條產(chǎn)城融合、分區(qū)分類、生態(tài)宜居、彰顯文化的特色城鎮(zhèn)化發(fā)展之路。合肥市借助區(qū)劃調(diào)整、巢湖成為合肥內(nèi)湖之機(jī)，堅(jiān)持“城湖共生” 、 “產(chǎn)城一體”理念推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，堅(jiān)持政府引領(lǐng)、規(guī)劃先行，面向全球公開招標(biāo)，形成了具有國(guó)際水準(zhǔn)的城鎮(zhèn)化規(guī)劃方案。 堅(jiān)持土地使用權(quán)出讓全市統(tǒng)籌控制， 加大了政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，保證土地市場(chǎng)管理決策的民主性、科學(xué)性。堅(jiān)持統(tǒng)拆統(tǒng)補(bǔ)，實(shí)行政府統(tǒng)一拆遷，凈土地出讓，統(tǒng)一補(bǔ)償安置，確保群眾權(quán)益。堅(jiān)持融資模式創(chuàng)新，建立政府性債務(wù)由投融資管理委員會(huì)辦公室統(tǒng)一歸口， “借、用、還”一體化的管理模式。

16、堅(jiān)持產(chǎn)城互動(dòng)，打造合肥濱湖新區(qū)國(guó)際金融后臺(tái)服務(wù)基地， 多家銀行已經(jīng)簽約入駐， 預(yù)計(jì) 3-5 年金融后臺(tái)服務(wù)業(yè)將提供 8-10 萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位，成為合肥乃至安徽的支柱產(chǎn)業(yè)。堅(jiān)持生態(tài)環(huán)保，將循環(huán)理念引入新區(qū)生活，打造宜居宜業(yè)的生態(tài)新城。四、天津：市場(chǎng)化運(yùn)作、保障農(nóng)民權(quán)益天津市從 2006 年開始就通過開展示范鎮(zhèn)建設(shè)，以市場(chǎng)化運(yùn)作、保障農(nóng)民權(quán)益為基本原則，推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。其城鎮(zhèn)化建設(shè)示范鎮(zhèn)必須符合“四個(gè)要件” ：通過市場(chǎng)化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)示范鎮(zhèn)建設(shè)所需資金收支平衡；通過宅基地?fù)Q房，實(shí)現(xiàn)土地占補(bǔ)平衡；充分尊重農(nóng)民意愿，必須達(dá)到95%以上贊成，5%以下不反對(duì)，并保證無上訪；必須落實(shí)農(nóng)民的薪金、租金、股金、保障金

17、待遇，讓農(nóng)民能夠安居樂業(yè)。其具體做法是：一是以宅基地?fù)Q房建設(shè)新型小城鎮(zhèn)，即農(nóng)民以宅基地?fù)Q取小城鎮(zhèn)中的住宅并遷入居住，原有宅基地統(tǒng)一整理復(fù)耕，同時(shí)規(guī)劃出一塊可供市場(chǎng)開發(fā)出讓的土地， 用土地出讓收入平衡小城鎮(zhèn)建設(shè)資金。 二是通過“三區(qū)”聯(lián)動(dòng)，利用房屋置換節(jié)約出來的土地建設(shè)工業(yè)園區(qū)，利用復(fù)墾的宅基地建設(shè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，加強(qiáng)居住社區(qū)管理和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展。三是堅(jiān)持“三改一化” 。即通過集體經(jīng)濟(jì)組織股份制改革、 農(nóng)業(yè)戶口改為非農(nóng)業(yè)戶口、 撤消村委會(huì)組建社區(qū)委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化， 保留農(nóng)民原有待遇， 增加其市民待遇。 目前， 示范鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著提升，華明鎮(zhèn)財(cái)政收入已近10 億元。 天津已累計(jì)批準(zhǔn)四

18、批43 個(gè)鎮(zhèn)開展試點(diǎn)， 共規(guī)劃建設(shè)農(nóng)民安置住宅 5400萬(wàn)平方米，總投資300億元，到 2014年全部建成，將有100萬(wàn)農(nóng)民受益。城鎮(zhèn)化發(fā)展的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)從世界范圍內(nèi)來看， 大多數(shù)國(guó)家都曾經(jīng)歷過城鄉(xiāng)差距拉大、 社會(huì)矛盾加劇的發(fā)展階段，出現(xiàn)了城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)所帶來的種種社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，并采取了多種措施促進(jìn)城鄉(xiāng)趨向一體化，確保城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。目前，西方發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)基本完成了城鎮(zhèn)化，一些發(fā)展中國(guó)家也對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)行了長(zhǎng)期的探索。這些經(jīng)驗(yàn)做法，對(duì)于我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要啟示作用。一、部分國(guó)家的基本情況與做法1. 歐美發(fā)達(dá)國(guó)家。歐洲是世界上最早開始城鎮(zhèn)化的地區(qū)。隨著18 世紀(jì)工業(yè)革命的到來， 市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮了主導(dǎo)作用

19、， 城鎮(zhèn)化開始加速。 德國(guó)是歐美國(guó)家城鎮(zhèn)化均衡發(fā)展的典范。全國(guó)共有大中小城市580 多個(gè)，城鎮(zhèn)化水平高達(dá)90%以上，各類城市相對(duì)協(xié)調(diào)發(fā)展，布局較為合理，在城鎮(zhèn)化過程中呈現(xiàn)出分散型的人口流動(dòng)方式，沒有出現(xiàn)過分集中的局面，避免了社會(huì)兩極分化和畸形發(fā)展。 村鎮(zhèn)改造或建設(shè)的投資由國(guó)家、 地方政府和農(nóng)民共同分擔(dān)。對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施、公用建筑以及住宅等建設(shè)項(xiàng)目，國(guó)家和地方政府各自補(bǔ)貼總投資的35%，剩余的 30% 由農(nóng)民個(gè)人負(fù)擔(dān)。從 19 世紀(jì)末到 20世紀(jì) 70 年代，美國(guó)工業(yè)化迅猛發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平達(dá)到75%。一是大力推行大規(guī)模援助公路建設(shè)的財(cái)政政策。 公路網(wǎng)尤其是高速公路網(wǎng)對(duì)美國(guó)城市化向城郊化過渡起到了極為

20、重要的促進(jìn)作用。 1921 年-1983 年， 聯(lián)邦政府用于公路建設(shè)的費(fèi)用高達(dá)5000 億美元。二是實(shí)施有利于郊區(qū)發(fā)展的住宅政策。 20 世紀(jì) 30 年代經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)期，美國(guó)政府幫助中高收入者獲得住宅建筑抵押貸款，鼓勵(lì)他們?cè)诮紖^(qū)建新房。 1968 年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過新城市開發(fā)法，并首批批準(zhǔn)建立63 個(gè)新城市，其平均人口規(guī)模在2 萬(wàn)人左右。由于過于強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)主導(dǎo)， 美國(guó)也為城鎮(zhèn)化帶來的問題付出了高昂代價(jià)。 突出的表現(xiàn)就是過度郊區(qū)化，城市不斷向外低密度蔓延，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境惡化。為此， 20 世紀(jì) 90 年代美國(guó)提出了“精明增長(zhǎng)”理念，強(qiáng)調(diào)集約利用土地，保護(hù)空間與環(huán)境，有效解決了空間和社會(huì)結(jié)

21、構(gòu)性問題。2. 亞洲發(fā)達(dá)國(guó)家。日本和韓國(guó)具有基本一致的城鎮(zhèn)化歷程，雖然屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，但政府對(duì)工業(yè)化發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)都發(fā)揮了重要作用， 最終形成了資源高度集中的城鎮(zhèn)化模式。 日本政府十分重視城鎮(zhèn)發(fā)展。 一是注重運(yùn)用法律和規(guī)劃手段促進(jìn)農(nóng)村的城鎮(zhèn)化建設(shè)，出臺(tái)半島振興法 、 山區(qū)振興法 ，制定多層次多類型的發(fā)展規(guī)劃。二是在工業(yè)建設(shè)用地、交通設(shè)施建設(shè)等多方面持續(xù)提供多種資金支持，極大地促進(jìn)了城鎮(zhèn)的企業(yè)遷入、人口增加和商業(yè)繁榮， 加速了城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)集聚的進(jìn)程。 三是直接運(yùn)用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和稅收調(diào)節(jié)來提高落后地區(qū)的財(cái)政能力。 從 1950 年到 2003 年， 日本中央財(cái)政通過國(guó)庫(kù)支出金和地方交付稅等方式對(duì)北

22、海道地方財(cái)政補(bǔ)助的比例高達(dá)70%。韓國(guó)從 20 世紀(jì) 60 年代就開始實(shí)行“政府主導(dǎo)性增長(zhǎng)戰(zhàn)略” 。為了推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，韓國(guó)政府不斷加大對(duì)農(nóng)村的財(cái)政投入力度。 1992 年-2002 年， 韓國(guó)用于農(nóng)業(yè)方面的投融資達(dá) 82 兆韓元。 1970 年，韓國(guó)開始實(shí)施新村運(yùn)動(dòng)。政府無償提供物資改善農(nóng)民居住條件，修建橋梁、公路等基礎(chǔ)設(shè)施，推動(dòng)農(nóng)村電氣化，縮小了城鄉(xiāng)差距。3. 拉美發(fā)展中國(guó)家。 19 世紀(jì)末，一些拉美國(guó)家開始了工業(yè)化進(jìn)程，城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了令人矚目的成就。但是這些國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步的速度沒有趕上人口集中的速度。在缺乏工業(yè)產(chǎn)業(yè)支撐的情況下，人口過于集中在城市，造成了“過度城市化” 。城鎮(zhèn)化

23、水平與歐洲國(guó)家接近，但經(jīng)濟(jì)水平只相當(dāng)于西方國(guó)家的 1/10-1/20 ，城市發(fā)展質(zhì)量很低。巴西就是一個(gè)典型的例子。 巴西的城鎮(zhèn)化有較好的規(guī)劃與組織， 政府的行政行為和國(guó)家基礎(chǔ)建設(shè)的拉動(dòng)為城鎮(zhèn)化提供了動(dòng)力。 1950 年-1980 年，巴西的城市化水平從36.2%增長(zhǎng)到67.6%。在同樣增幅內(nèi)，發(fā)達(dá)國(guó)家的人均國(guó)民生產(chǎn)總值增加了2.5 倍，而巴西只增加了 60%。城市化速度超過了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在城市形成貧民窟，給巴西帶來了諸如人口過度膨脹、嚴(yán)重失業(yè)、收入差距過大、城市環(huán)境惡化等諸多問題。二、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的啟示發(fā)揮公共政策的重要作用。 世界各國(guó)大都經(jīng)歷了或者是正在進(jìn)行著城鎮(zhèn)化， 在此過程中都不同程度

24、的遇到了這樣那樣的問題， 在發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制配置資源作用的同時(shí)， 也都積極運(yùn)用公共政策手段， 開發(fā)建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施， 改善城市生態(tài)環(huán)境， 提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化與市場(chǎng)化、工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。在發(fā)揮公共政策促進(jìn)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展方面，日本和韓國(guó)政府都做出了積極的努力，在開發(fā)落后地區(qū)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)時(shí)，普遍采取了政府干預(yù)的做法，包括國(guó)家投資改善基礎(chǔ)設(shè)施，提供各種優(yōu)惠政策甚至直接興辦國(guó)有企業(yè)等，較好地帶動(dòng)了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展，值得我們加以學(xué)習(xí)。反觀美國(guó)和巴西都是過于放任市場(chǎng)發(fā)揮調(diào)節(jié)作用， 最終導(dǎo)致城鎮(zhèn)化出現(xiàn)問題， 并為此付出了代價(jià)。美國(guó)人崇尚自由選擇，為了避開城市中心的擁擠人潮

25、，人口逐漸郊區(qū)擴(kuò)散，政府沒有采取相應(yīng)的政策手段進(jìn)行調(diào)控，形成了過度郊區(qū)化問題。同樣，巴西在沒有形成足夠產(chǎn)業(yè)支撐的情況下，放任人口向城市聚集，政府也沒有解決好就業(yè)、收入分配以及環(huán)境保護(hù)問題，導(dǎo)致城市失業(yè)率居高不下、收入分配兩極分化、城市環(huán)境不斷惡化，造成了過度城市化的問題。對(duì)于這些前車之鑒，我們決不能忽視。妥善協(xié)調(diào)人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化。 人口和土地是城鎮(zhèn)化最重要的兩個(gè)要素。 人口城鎮(zhèn)化要求農(nóng)村剩余勞動(dòng)力與城鎮(zhèn)居民一樣在教育、 醫(yī)療以及社保方面享受相當(dāng)?shù)墓卜?wù)，這能為城鎮(zhèn)帶來勞動(dòng)力供給和消費(fèi)需求。土地是城鎮(zhèn)化得以實(shí)現(xiàn)的空間載體，沒有土地，城鎮(zhèn)化就無法落到實(shí)處。如果較好地處理了人口與土地之間的關(guān)

26、系，城鎮(zhèn)化就能得到均衡發(fā)展。例如，德國(guó)的城市布局相對(duì)合理，分散式的人口流動(dòng)使得大中小城市齊頭并進(jìn)。與此同時(shí)，德國(guó)實(shí)行了事權(quán)劃分明確的財(cái)政管理體制，各級(jí)政府之間各負(fù)其責(zé)?？偟膩碚f， 得益于自身的優(yōu)勢(shì)和合理的財(cái)政制度， 德國(guó)的農(nóng)村勞動(dòng)力沒有出現(xiàn)過分集中的局面，城鎮(zhèn)建設(shè)也保持了均衡的發(fā)展態(tài)勢(shì)。如果沒有處理好人口與土地之間的關(guān)系，就會(huì)在城鎮(zhèn)化過程中形成種種問題。例如，韓國(guó)最初片面追求將人口集中在城市地區(qū)實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化， 忽視了農(nóng)村的土地城鎮(zhèn)化， 導(dǎo)致農(nóng)村衰敗蕭條。最后不得不實(shí)施“新村運(yùn)動(dòng)” ，付出了幾十年的努力，投入了巨額財(cái)力，才逐步改善了農(nóng)村地區(qū)的生活環(huán)境。再如，巴西比較重視人口的城鎮(zhèn)化，農(nóng)民進(jìn)城后

27、就可以享受到與城市居民相同的福利待遇。 但是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低， 土地城鎮(zhèn)化程度不足，沒有足夠的產(chǎn)業(yè)支撐、基礎(chǔ)設(shè)施以及財(cái)政收入，政府也就無法提供足夠的公共服務(wù)。隨著越來越多的人口涌入城市，過度城市化的問題開始出現(xiàn)，導(dǎo)致社會(huì)發(fā)展陷入困境。注重保護(hù)自然和人文環(huán)境。 城鎮(zhèn)化不可避免地要對(duì)自然環(huán)境進(jìn)行改造， 在土地上修建道路橋梁，在生活居住區(qū)修建高樓大廈，在工業(yè)園區(qū)建設(shè)廠房。這對(duì)自然環(huán)境造成了影響，甚至是污染和破壞。當(dāng)人們逐漸認(rèn)識(shí)到問題的嚴(yán)重性之后，多數(shù)國(guó)家開始致力于環(huán)境保護(hù)，保持自然景觀的原貌。例如，二戰(zhàn)后的倫敦向外圍的迅速擴(kuò)展對(duì)農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)生了巨大的壓力，于是在1935年，倫敦郡通過了“綠帶開發(fā)限

28、制法案” ，由倫敦郡政府收購(gòu)?fù)恋刈鳛椤熬G化隔離帶” ，引導(dǎo)城市建設(shè)開發(fā)，減少鄉(xiāng)村環(huán)境和利益的損害。在人文環(huán)境方面， 歐洲國(guó)家的做法值得我們學(xué)習(xí)。 從英國(guó)到德國(guó)， 從大城市到小城鎮(zhèn)，歐洲各個(gè)國(guó)家的歷史、文化各異，不過在高度重視歷史傳統(tǒng)、保護(hù)民族文化遺產(chǎn)，協(xié)調(diào)處理舊城保護(hù)與城市化、現(xiàn)代化的關(guān)系方面，都是共通的。這得益于相關(guān)保護(hù)法規(guī)、市民強(qiáng)烈的保護(hù)意識(shí)、嚴(yán)格的城市管理和民間團(tuán)體的積極參與等。新型城鎮(zhèn)化需要“五大突破”推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，還有相當(dāng)長(zhǎng)的路要走。關(guān)鍵要把握好發(fā)展方向，突出新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展重點(diǎn)，從全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略高度，統(tǒng)籌謀劃出更加清晰、更可操作、更為可行的發(fā)展思路和關(guān)鍵舉措。具體地說，新型城鎮(zhèn)

29、化需要在五個(gè)方面實(shí)現(xiàn)重大突破。一、在以人為本上實(shí)現(xiàn)突破新型城鎮(zhèn)化說到底就是人的城鎮(zhèn)化。如果人沒有實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化、農(nóng)民沒有轉(zhuǎn)化為市民，就不能說是真正實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化。體現(xiàn)在新型城鎮(zhèn)化過程中，必須做到“六個(gè)轉(zhuǎn)變” ：一是從注重物質(zhì)形態(tài)城鎮(zhèn)化向更加注重人的全面發(fā)展的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，徹底改變“重物輕人”的錯(cuò)誤導(dǎo)向，加快農(nóng)民工及其家庭成員市民化進(jìn)程。 二是從注重市民城鎮(zhèn)化向更加注重農(nóng)民工市民化的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變， 徹底改變城鄉(xiāng)居民待遇不一樣、不平等的現(xiàn)象，促進(jìn)城鎮(zhèn)勞動(dòng)者人人平等。三是從注重進(jìn)城農(nóng)民工市民化向同時(shí)注重農(nóng)民工家庭成員市民化轉(zhuǎn)變，徹底解決農(nóng)民工家庭成員兩地分居、妻兒分離等問題，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民家庭幸福、安居樂業(yè)。四

30、是從注重本地農(nóng)民工市民化向同時(shí)注重外來農(nóng)民工市民化轉(zhuǎn)變， 徹底改變對(duì)外來農(nóng)民工的社會(huì)歧視， 促進(jìn)勞動(dòng)力有序流動(dòng)。 五是從注重農(nóng)民工就業(yè)保障向同時(shí)注重農(nóng)民工市民化的全面社會(huì)保障轉(zhuǎn)變， 徹底改變農(nóng)民工在社會(huì)保障方面的后顧之憂， 促進(jìn)農(nóng)民工及其家庭成員得到全面發(fā)展。 六是從注重進(jìn)城農(nóng)民市民化保障向同時(shí)注重城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障一體化轉(zhuǎn)變， 徹底改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、社會(huì)和諧穩(wěn)定。二、在頂層設(shè)計(jì)上實(shí)現(xiàn)突破涉及城鎮(zhèn)化的各類要素，包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)等要素，都要進(jìn)行綜合性考慮和戰(zhàn)略性謀劃，使城鎮(zhèn)化布局，在空間、時(shí)間和內(nèi)涵上都能得到最佳整合并實(shí)現(xiàn)最佳優(yōu)化。一是優(yōu)化戰(zhàn)略規(guī)劃。 充分發(fā)揮

31、規(guī)劃的科學(xué)導(dǎo)向和法律約束作用， 努力實(shí)現(xiàn)以科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展。要切實(shí)做到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和生態(tài)保護(hù)規(guī)劃“四規(guī)有機(jī)統(tǒng)一” 。切實(shí)做到工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃“四化同步推進(jìn)” 。切實(shí)做到城鎮(zhèn)化頂層設(shè)計(jì)與基層探索緊密結(jié)合。切實(shí)做到政府、企業(yè)和社會(huì)對(duì)規(guī)劃內(nèi)容以及實(shí)施步驟、實(shí)施方法高度共識(shí)。切實(shí)做到城鎮(zhèn)化“一張藍(lán)圖繪到底” ，一任接著一任干，不達(dá)目標(biāo)不罷休。二是優(yōu)化空間布局。充分尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律、社會(huì)規(guī)律、自然規(guī)律，尤其是充分尊重城鎮(zhèn)化的普遍規(guī)律和特殊規(guī)律，充分考慮區(qū)位條件、發(fā)展需要和資源環(huán)境承載能力，緊密結(jié)合人多地少的基本國(guó)情，突破行政區(qū)劃限制，重點(diǎn)解決好

32、13 億人口的空間布局和整合。堅(jiān)持走集約化、智能化、低碳化的城鎮(zhèn)化道路，加快形成以城市群為主體形態(tài)、以大型城市為核心、 衛(wèi)星城鎮(zhèn)為支撐、 大中小城市和重點(diǎn)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、 良性互動(dòng)、 城鄉(xiāng)互補(bǔ)的新格局。三是優(yōu)化推進(jìn)時(shí)序。堅(jiān)持分類指導(dǎo)，循序漸進(jìn)。順應(yīng)國(guó)際潮流，把握時(shí)代特征。適應(yīng)不同地區(qū)、不同階段、不同發(fā)展水平的需要，促進(jìn)東中西地區(qū)城鎮(zhèn)、大中小各類城市和城鎮(zhèn)化梯度推進(jìn)、有序競(jìng)爭(zhēng)、合作發(fā)展。無論是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，還是社會(huì)建設(shè)、生態(tài)建設(shè)等基本公共服務(wù)的政策設(shè)計(jì)，都能符合發(fā)展規(guī)律和是人民群眾期待，都能經(jīng)得住時(shí)間和歷史檢驗(yàn)。三、在低成本運(yùn)作上實(shí)現(xiàn)突破在新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中， 不可避免地會(huì)出現(xiàn)一些

33、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。 化解風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵是降低成本，降低成本的根本出路在于深化改革。而深化改革的重中之重是創(chuàng)新住房、土地、戶籍和公共財(cái)政管理制度，最大程度地謀求未來城鎮(zhèn)化的成本優(yōu)勢(shì)。第一， “人房掛鉤” 。淡化農(nóng)民工這一特殊群體城鎮(zhèn)住房的商品化概念，確立農(nóng)民工住房的社會(huì)保障性質(zhì)， 明確政府對(duì)農(nóng)民工居住權(quán)的保障責(zé)任。 借鑒新加坡建設(shè)居民保障住房的成功經(jīng)驗(yàn)，大規(guī)模推進(jìn)保障房供給計(jì)劃，真正讓農(nóng)民工“居者有其屋” 。在大量增加城鎮(zhèn)居民特別是農(nóng)民工保障性住房的同時(shí)，進(jìn)一步完善激勵(lì)政策，支持城中村、城郊村等組織利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)農(nóng)民公寓；支持城鎮(zhèn)農(nóng)民工居住的小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為大產(chǎn)權(quán)房；支持農(nóng)民工自主購(gòu)買住房并在首付比例

34、、貸款利率、期限以及稅收等方面給予政策優(yōu)惠，努力走出一條多途徑解決農(nóng)民工住房的新路子。第二， “人地掛鉤” 。 實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)定居規(guī)模掛鉤的政策， 保障農(nóng)民工及其家人市民化過程中基礎(chǔ)設(shè)施、 公共服務(wù)設(shè)施和保障性住房建設(shè)的用地需求。同時(shí)，打通城鄉(xiāng)土地轉(zhuǎn)換渠道。鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城后用農(nóng)村承包土地轉(zhuǎn)換城鎮(zhèn)戶口、社會(huì)保障、社會(huì)福利和公共服務(wù)，用宅基地和房屋轉(zhuǎn)換城鎮(zhèn)住房。第三， “人錢掛鉤” 。在政府投入方面，將農(nóng)民工市民化的基本公共服務(wù)支出列入政府公共財(cái)政預(yù)算， 合理界定不同層級(jí)政府的公共支出責(zé)任， 調(diào)整以戶籍人口為基礎(chǔ)的資源分配關(guān)系。設(shè)立農(nóng)民工市民化專項(xiàng)補(bǔ)助資金，形

35、成地區(qū)之間、中央與地方之間合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，減輕流入地吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的財(cái)政負(fù)擔(dān)。在社會(huì)融資方面，鼓勵(lì)符合條件的投融資平臺(tái)采取發(fā)行城市建設(shè)債券、上市融資、信托計(jì)劃等形式籌集建設(shè)資金。探索實(shí)行城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)制度，吸引社會(huì)資金包括民間資本和國(guó)外資本參與城鎮(zhèn)建設(shè)。四、在多主體推進(jìn)上實(shí)現(xiàn)突破提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，絕不能再走政府一廂情愿的老路。要正確處理城鎮(zhèn)化過程中，政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，充分發(fā)揮政府、企業(yè)社會(huì)等各類主體的智慧和能力。一是強(qiáng)化企業(yè)帶動(dòng)。 要進(jìn)一步釋放企業(yè)參與和支持城鎮(zhèn)化的活力。 目前民營(yíng)企業(yè)吸納了 90%的進(jìn)城農(nóng)民工。實(shí)踐表明，企業(yè)在促進(jìn)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、吸引農(nóng)民就業(yè)遷徙、加快

36、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保護(hù)環(huán)境、傳承文化等方面具有不可替代的作用。要總結(jié)推廣近幾年來“以企帶村” 、 “以企帶鄉(xiāng)”的城鎮(zhèn)化新模式，制定更加寬松的激勵(lì)政策，引導(dǎo)各類有實(shí)力的企業(yè)帶動(dòng)農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)，在未來城鎮(zhèn)化過程中承擔(dān)更多社會(huì)責(zé)任，做出更大社會(huì)貢獻(xiàn)。二是強(qiáng)化社會(huì)配合。 要進(jìn)一步凝聚更多力量主動(dòng)參與和服務(wù)城鎮(zhèn)化。 要鼓勵(lì)大城市的連鎖超市、文化娛樂項(xiàng)目、商業(yè)服務(wù)項(xiàng)目等有重點(diǎn)地向中小城市轉(zhuǎn)移，帶動(dòng)中小城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。引導(dǎo)大城市的名校、名醫(yī)等優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療資源向中小城市流動(dòng)，增強(qiáng)中小城市的吸引力。加快建立大城市和中小城市間人才、資源、項(xiàng)目彈性流動(dòng)機(jī)制，形成大城市和中小城市之間的雙向交流通道，吸引更多高學(xué)歷、高科技

37、人才到中小城市安家落戶。三是強(qiáng)化農(nóng)民參與。農(nóng)民是城鎮(zhèn)化的重要主體，城鎮(zhèn)化需要農(nóng)民主動(dòng)參與。進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)民工市民化的自覺性和主動(dòng)性。 既要允許農(nóng)民工市民化有多種選擇， 也要積極引導(dǎo)農(nóng)民工積極參與城鎮(zhèn)化。 目前 80 后和 90 后出生的新生代農(nóng)民工規(guī)模將近1 億人。 要引導(dǎo)他們提高生存本領(lǐng)和發(fā)展能力，充分發(fā)揮新生代農(nóng)民工市民化的生力軍作用。與此同時(shí)，要引導(dǎo)更多的傳統(tǒng)型農(nóng)民， 主動(dòng)適應(yīng)城鎮(zhèn)化的時(shí)代潮流， 加快實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)方式和生活方式從農(nóng)村向市民化轉(zhuǎn)型，加快融入城鎮(zhèn)化步伐。五、在可持續(xù)發(fā)展上實(shí)現(xiàn)突破促進(jìn)城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展，必須圍繞人口集聚這一本質(zhì)要求，切實(shí)強(qiáng)化“三大內(nèi)功” ，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)和諧和生態(tài)良

38、好有機(jī)統(tǒng)一，不斷增強(qiáng)城鎮(zhèn)化的內(nèi)生發(fā)展能力。一是夯實(shí)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根基。 要形成以產(chǎn)業(yè)集聚帶動(dòng)人口集聚， 以人口集聚促進(jìn)城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展的良好格局； 充分發(fā)揮企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的主體作用， 促進(jìn)企業(yè)集群與產(chǎn)業(yè)集群互動(dòng)并進(jìn)；嚴(yán)格遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)功能建設(shè)，提升園區(qū)服務(wù)效率，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境， 不斷增強(qiáng)園區(qū)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口集聚的綜合承載能力； 高度重視發(fā)展農(nóng)業(yè)，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位。二是促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。加快轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)和社會(huì)管理的能力建設(shè)；實(shí)行積極的就業(yè)政策，持續(xù)增加城鎮(zhèn)居民收入；積極調(diào)整收入分配格局，加快縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域以及不同行業(yè)、不同人群之間的收入差距；要統(tǒng)籌推進(jìn)與城鎮(zhèn)化密切相關(guān)的戶籍、住房、土地、社保、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的改革創(chuàng)新，不斷提高城鎮(zhèn)