財(cái)政效益審計(jì)重點(diǎn)初探

1、財(cái)政效益審計(jì)重點(diǎn)初探 關(guān)于效益審計(jì)，歐美發(fā)達(dá)國家早在上個(gè)世紀(jì)四、五十年代其政府審計(jì)，即國家審計(jì)就開始進(jìn)入了以效益審計(jì)為中心，效益審計(jì)與財(cái)務(wù)審計(jì)并存的現(xiàn)代審計(jì)發(fā)展階段。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國審計(jì)機(jī)關(guān)也逐漸認(rèn)識(shí)到了效益審計(jì)重要性。審計(jì)署在20032007年五年審計(jì)工作規(guī)劃中明確提出積極開展效益審計(jì)，并把效益審計(jì)作為今后五年工作的三大任務(wù)之一。筆者認(rèn)為，開展效益審計(jì)是審計(jì)事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。目前，乃至今后財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)都是我們審計(jì)工作永恒的主題，但如何在財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中嘗試財(cái)政效益審計(jì)，特別是如何掌握其審計(jì)重點(diǎn)，是至關(guān)重要的，在此，筆者就財(cái)政效益審計(jì)的重點(diǎn)作一下初步探討。 在目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條

2、件下，公共財(cái)政最大功能就是通過政府配置資源來解決市場(chǎng)失效的問題，即解決市場(chǎng)不能把資源配置到效率狀態(tài)。同時(shí)通過收入分配職能解決社會(huì)公平合理問題，而財(cái)政的職能實(shí)現(xiàn)的主要形式就是通過財(cái)政支出安排來提供社會(huì)需要的公共商品。因此，在公共財(cái)政框架下，財(cái)政管理重點(diǎn)必然由過去的收入轉(zhuǎn)向支出，作為財(cái)政審計(jì)必須研究財(cái)政公共支出，針對(duì)公共支出內(nèi)容和特點(diǎn)有重點(diǎn)的開展財(cái)政效益審計(jì)，做到突出重點(diǎn)，有的放矢。我國公共支出一般是指政府為完成其職能，取得所需商品和勞務(wù)而進(jìn)行的財(cái)政資金支付。按照經(jīng)濟(jì)性質(zhì)劃分為購買性支出和轉(zhuǎn)移性支出。其支出范圍主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： 1政權(quán)建設(shè)領(lǐng)域支出。它涉及國家立法、司法、行政管理、國防等部門

3、和機(jī)構(gòu)，同時(shí)還有依法成立的政黨組織、政協(xié)常設(shè)機(jī)構(gòu)及部分人民團(tuán)體，均必須以公共預(yù)算撥款的形式來保障其正常運(yùn)轉(zhuǎn)的資金需要。 2事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域支出。由公共預(yù)算供給資金的事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域主要是全額撥款的事業(yè)單位，如科教文衛(wèi)等部門，必須由公共預(yù)算保證其全額的經(jīng)費(fèi)需要。同時(shí)還有差額撥款的事業(yè)單位也必須由公共預(yù)算撥補(bǔ)其正常收入不能抵補(bǔ)支出的資金差額。 3、公共投資領(lǐng)域支出。它包括四個(gè)方面內(nèi)容：第一是公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施。第二是自然壟斷產(chǎn)業(yè)。第三是高風(fēng)險(xiǎn)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)。第四是農(nóng)業(yè)這種弱質(zhì)和有風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)。 4收入分配調(diào)節(jié)領(lǐng)域支出。它包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：第一為解決地方政府財(cái)政能力均等化，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府轉(zhuǎn)

4、移支付資金；第二以社會(huì)保障為主對(duì)居民的轉(zhuǎn)移支付，如養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低收入保障、災(zāi)害救濟(jì)等。 從理論上講，上述公共支出范圍及內(nèi)容都是財(cái)政效益審計(jì)的內(nèi)容，但如前所述，公共支出內(nèi)容龐雜，同時(shí)審計(jì)主體與客體也受諸多條件限制，因此審計(jì)機(jī)關(guān)只能把注意力放在財(cái)政管理及耗用資源最多，效益容易衡定的支出項(xiàng)目。筆者認(rèn)為，應(yīng)圍繞預(yù)算管理及預(yù)算支出特點(diǎn)開展效益審計(jì)，確保財(cái)政支出有績(jī)有效。 一是以財(cái)政支出管理為審計(jì)重點(diǎn)。政府是受人民的委托來管理國家財(cái)產(chǎn)，對(duì)人民負(fù)責(zé)，因此為人民當(dāng)好家理好財(cái)是政府的重要職責(zé)。管好用好納稅人的錢必須加強(qiáng)財(cái)政支出管理，財(cái)政支出管理好壞直接影響到財(cái)政支出的效益。作為財(cái)政效益審計(jì)應(yīng)

5、該對(duì)財(cái)政支出管理進(jìn)行審計(jì)，而對(duì)財(cái)政支出管理審計(jì)首要的是從財(cái)政分配入手。對(duì)財(cái)政分配審計(jì)，著重看在預(yù)算編制中對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)安排上是否按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政要求，有效地解決財(cái)政支出“越位”與“缺位”的矛盾；財(cái)政公共支出安排是否與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，是否重視總量控制；分配中是否注重財(cái)政公共支出的結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化；分配中是否體現(xiàn)了“成本效益”的原則，這種效益包括經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。通過審計(jì)促進(jìn)財(cái)政改革，建立起一個(gè)能夠有效地規(guī)范支出行為、管理方式符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的支出運(yùn)行機(jī)制，使財(cái)政分配體現(xiàn)公平、合理、效率。財(cái)政效益審計(jì)還必須著重對(duì)財(cái)政支出管理配套措施進(jìn)行審計(jì)。在公共財(cái)政框架下，建立部門預(yù)算管理制度、國庫

6、集中收付制度、政府采購制度等都是使財(cái)政資源得到優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政職能目的的制度保證。通過審計(jì)促進(jìn)財(cái)政部門建立和完善相關(guān)管理制度，并嚴(yán)格有效執(zhí)行。 二是以公共部門行政管理成本為審計(jì)重點(diǎn)。行政支出是財(cái)政支出的重要部分，政府及權(quán)力部門運(yùn)轉(zhuǎn)要有一定的耗費(fèi)，即運(yùn)行成本。從經(jīng)濟(jì)角度看，效益與成本是密切相關(guān)的。降低各種消耗，提高資源的利用率，增加了成本的有效性，必然會(huì)提高效益。同時(shí)，行政成本的過度增長(zhǎng)，不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，而且是個(gè)社會(huì)問題，因此進(jìn)行財(cái)政效益審計(jì)，尋找提高財(cái)政支出效益的途徑時(shí)，政府行政成本審計(jì)顯得十分重要。開展行政成本審計(jì)就是要抓住與行政成本有關(guān)的人財(cái)物進(jìn)行監(jiān)督，綜合評(píng)價(jià)其經(jīng)濟(jì)性、效益性，

7、并延伸到部門工作目標(biāo)完成情況，最終經(jīng)過部門決算審簽，將審計(jì)成本轉(zhuǎn)化為財(cái)政管理成果，從而遏制行政成本的過渡膨脹。 三是以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金和各級(jí)政府安排專項(xiàng)資金為審計(jì)重點(diǎn)。實(shí)行轉(zhuǎn)移支付制度是我國一大特色。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，緩解地方政府困難和推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著重要作用。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有兩種形式，一種是一般性（無條件）轉(zhuǎn)移支付，一種是專項(xiàng)（有條件）轉(zhuǎn)移支付。在現(xiàn)行體制下，掌握和分配這些資金的部門眾多，既有財(cái)政機(jī)關(guān)也有各部門，在財(cái)政機(jī)關(guān)內(nèi)部又分散于各職能機(jī)構(gòu)；分配時(shí)既“切塊”又“分條”（由財(cái)政機(jī)關(guān)撥給主管部門，主管部門再按條下?lián)埽?；使用單位眾多，致使資金分散，難以發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。對(duì)轉(zhuǎn)移資金

8、審計(jì)，一要看轉(zhuǎn)移支付形式是否規(guī)范，是否符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政支出的要求，是否符合公共服務(wù)均衡化原則；二要看一般性轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額確定依據(jù)是否科學(xué)；三要看專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付（專項(xiàng)撥款）是否有明確嚴(yán)格的事權(quán)依據(jù)和規(guī)范的分配方法，分配過程中是否存在隨意性，透明度差，使錢用到論證不足的項(xiàng)目上，導(dǎo)致財(cái)政資金的低效甚至無效運(yùn)作。對(duì)各級(jí)政府安排用于本級(jí)支出的專項(xiàng)資金審計(jì)，主要審查是否按批準(zhǔn)的預(yù)算安排資金，有無用于其他方面或沒有完成預(yù)算；資金是否用在了批準(zhǔn)的項(xiàng)目上，有無擅自改變項(xiàng)目，將生產(chǎn)性資金用于建房購車，彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)等非生產(chǎn)性項(xiàng)目；項(xiàng)目支出是否按照計(jì)劃完成并能夠發(fā)揮作用。通過審計(jì)，促進(jìn)財(cái)政及有關(guān)部門配套和細(xì)化管理制度，發(fā)揮有限資金的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效果。作為縣、市級(jí)（基層）審計(jì)機(jī)關(guān)來說，開展轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)應(yīng)著重對(duì)專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金和地方財(cái)政安排的專項(xiàng)資金使用情況進(jìn)行審計(jì)。 四是以公共投資建設(shè)項(xiàng)目為審計(jì)重點(diǎn)。向社會(huì)提供公共產(chǎn)品是公共財(cái)政的基本職能，同時(shí)也是財(cái)政支出社會(huì)效益的根本體現(xiàn)。而這種體現(xiàn)一部分又是通過公共投資建設(shè)項(xiàng)目去實(shí)現(xiàn)的。公共投資建設(shè)項(xiàng)目具有資金數(shù)量大，領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心、社會(huì)關(guān)注的特點(diǎn)。如果決策稍有不慎就會(huì)造成極大的損失浪費(fèi)，給社會(huì)帶來不安定的因素，甚至損害政府形象。因此必須加強(qiáng)公共投資建設(shè)項(xiàng)目效益審計(jì)。從效益角度，應(yīng)開展對(duì)投資項(xiàng)目的前期決策工作、設(shè)計(jì)工作、投資估算、設(shè)計(jì)