微型國家與地區(qū)高等教育管治體系研究-基于澳門、香港、馬耳他的比較

1、    微型國家與地區(qū)高等教育管治體系研究基于澳門、香港、馬耳他的比較        摘要：香港、澳門回歸后，國內(nèi)對香港、澳門高等教育的研究呈增多之勢。在世界體系中，澳門、香港屬于典型的微型地區(qū)。當(dāng)前，國內(nèi)對微型國家與地區(qū)高等教育關(guān)注較少，且很少有研究者將香港與澳門納入到微型國家與地區(qū)這一視角下進行審視。高等教育管治體系是維系高等教育有效運行的重要保障。通過對澳門、香港、馬耳他三個微型國家與地區(qū)的比較分析，探析其高等教育管治體系是否具有相關(guān)獨特性。最后籍借香港、馬耳他的經(jīng)驗對完善澳門高等教育管治體系提出了些許思考。關(guān)鍵詞：微

2、型國家與地區(qū)，高等教育管治，澳門微型國家與地區(qū)的面積較小，人口較少，通常兩方面特征兼而有之。在世界體系中，澳門、香港和馬耳他的人口及面積皆屬于微小型。微型國家與地區(qū)并非是“大型”或“巨型”國家的“縮小版”，微型國家與地區(qū)有其自身的獨特性1。如多數(shù)微型國家與地區(qū)自然資源、人力資源有限，經(jīng)濟難以實現(xiàn)規(guī)模效益2，社會開放與國際化程度較高等。這種獨特性形塑了微型國家與地區(qū)高等教育發(fā)展的獨特征貌，微型國家與地區(qū)高等教育發(fā)展擁有自身獨特的優(yōu)勢及非同一般的發(fā)展困境，因此其高等教育發(fā)展應(yīng)探尋“別樣”的發(fā)展路徑。完備的高等教育管理體制是高等教育系統(tǒng)有效運行的重要保障。當(dāng)我們言及宏觀高等教育管理體制通常指涉“中央

3、政府地方政府高等院?！敝g的權(quán)責(zé)關(guān)系。對于微型國家與地區(qū)而言，通常不存在地方政府這一級，其高等教育管理體制表現(xiàn)為“（特區(qū)）政府高等院校”的直接關(guān)系。隨著公共治理理念的興起3，治理理論被引入到高等教育領(lǐng)域。高等教育出現(xiàn)由管理范式向治理范式的轉(zhuǎn)換，多元利益主體開始參與到高等教育治理中，高等教育的治理主體漸趨多元化。微型國家與地區(qū)高等教育管治體系的組織構(gòu)成及其運行機制如何？本研究旨在通過對澳門、香港和馬耳他的比較以解析微型國家與地區(qū)高等教育管治體系的特征，并提供可資借鑒的經(jīng)驗。一、澳門高等教育管治體系高等教育管理體制系開展高等教育管理活動所涉及的組織制度體系，其中包括負(fù)責(zé)高等教育管理活動的組織機構(gòu)以

4、及機構(gòu)間的運行機制。高等教育管理體制分為宏觀管理體制和微觀管理體制兩個維度，宏觀管理體制是政府與高等院校之間的職責(zé)權(quán)限關(guān)系，微觀管理體制是指高等院校的內(nèi)部管理體制。當(dāng)前，世界各國高等教育衍生出三種典型的宏觀管理體制模式：一是中央集權(quán)式高等教育管理體制；二是分權(quán)式高等教育管理體制；三是集權(quán)與分權(quán)并存式高等教育管理體制。中央集權(quán)式高等教育管理體制意指高等教育完全處于中央政府的控制之下，政府與高校之間是一種管理與依附的關(guān)系，高等院校的辦學(xué)經(jīng)費幾乎全部來源于政府。該體制是典型的歐洲大陸國家傳統(tǒng)高等教育管理模式4。分權(quán)式高等教育管理體制則不同，中央政府對高等院校實行“無為而治”，將高等教育管理權(quán)下放給地

5、方政府、社會中介組織和高等院校。集權(quán)與分權(quán)并存式高等教育管理體制是對前兩種管理模式的融合。我國高等教育管理體制屬于中央集權(quán)式，政府對高等教育實行的是一種自上而下的管理模式。澳門作為我國的一個特別行政區(qū)，自行制定其教育政策。因此，分析澳門的高等教育宏觀管理體制須從澳門社會內(nèi)部特區(qū)政府、社會組織及高等院校之間的關(guān)系展開。澳門特區(qū)政府通過社會文化司下設(shè)的高等教育輔助辦公室管理澳門高等教育事務(wù)。澳門高等教育輔助辦公室成立于1992年，其主要職責(zé)包括：構(gòu)思澳門高等教育發(fā)展策略，輔助、跟蹤及發(fā)展澳門高等教育，協(xié)助評核高等教育機構(gòu)的表現(xiàn)等5。高等教育輔助辦公室是一個官方機構(gòu)，專責(zé)澳門高等教育的相關(guān)事務(wù)，成為

6、架接政府與高等院校之間的橋梁。澳門的高等教育以1992年修訂的澳門高等教育法作為主要的管治依據(jù)，由政府及高等教育輔助辦公室負(fù)責(zé)相關(guān)管理事務(wù)，高等院校在法律的規(guī)管、政府的指令下辦學(xué)（公立院校更以公共行政部門的方式運作）。澳門公立高等教育機構(gòu)的經(jīng)費主要依靠澳門特區(qū)政府的財政撥款，因此，高等教育行政管理部門理應(yīng)對高等院校具有較強的管理效力。然而，正如其名稱所意指，高等教育輔助辦公室的“輔助”職能強于其管理職能。高等教育輔助辦公室對公立院校的管理效能尚且如此，更遑論私立院校，其對私立院校的管理更為松散。高等教育輔助辦公室作為特區(qū)政府管理高等院校的“代理機構(gòu)”，間接反映了特區(qū)政府對高等院校的管理效能。特

7、區(qū)政府對公立院校的管控集中于財政、人事等方面，而對高等教育的整體統(tǒng)籌規(guī)劃效力較弱。雖然澳門社團眾多，但缺乏關(guān)注高等教育的中介組織。因此，當(dāng)前澳門高等教育管治體系的主體以特區(qū)政府轄下的高等教育輔助辦公室為主，但其宏觀管理效力弱化。二、香港高等教育管治體制與澳門情況一樣，香港特區(qū)政府也是通過其下設(shè)機構(gòu)來間接管理高等院校（見圖1）。香港特區(qū)政府下設(shè)教育局（education bureau）專責(zé)教育的有關(guān)事務(wù)。教育局通過其下設(shè)立的大學(xué)教育資助委員會（university grants committee）與職業(yè)訓(xùn)練局（vocational training council）來管理?？茖哟我陨系慕逃４?/p>

8、學(xué)教育資助委員會負(fù)責(zé)對香港最優(yōu)質(zhì)的8所高等院校進行間接管理，職業(yè)訓(xùn)練局則負(fù)責(zé)對其屬下的專業(yè)教育學(xué)院進行管理。此外，公立的香港演藝學(xué)院歸民政事務(wù)局所管，而香港學(xué)術(shù)及職業(yè)資歷評審局（hong kong council for accreditation of academic and vocational qualifications）則主要負(fù)責(zé)對自負(fù)虧盈院校、香港演藝學(xué)院及院校開設(shè)的自資副學(xué)士學(xué)位課程的資歷進行評審。 大學(xué)教育資助委員會資助的8所高等院校是香港最優(yōu)秀的高校，大學(xué)教育資助委員會與8所高校之間的關(guān)系映射了特區(qū)政府管理高等院校的理念。大學(xué)教育資助委員會是一個非法定的咨詢機構(gòu)，

9、負(fù)責(zé)對各高等院校的發(fā)展及所需經(jīng)費向香港特區(qū)政府提供意見。大學(xué)教育資助委員會成立于1965年，是仿照英國的大學(xué)撥款委員會而設(shè)，設(shè)立之初對香港僅有的兩所大學(xué)（香港大學(xué)和香港中文大學(xué)）的發(fā)展及經(jīng)費提供建議。1972年，隨著香港理工學(xué)院納入到大學(xué)教育資助委員會，大學(xué)教育資助委員會便易名為大學(xué)及理工撥款委員會，后又于1994年恢復(fù)“大學(xué)教育資助委員會”這一最初的名稱6。大學(xué)教育資助委員會是獨立于政府的咨詢及撥款委員會，實際上充當(dāng)了政府與高等院校之間的“緩沖器”。一方面，保證了各高等院校獨立運作，使其不受政府過度干涉，從而保證其學(xué)術(shù)自治；另一方面，作為一個獨立的第三方機構(gòu)實行對高等院校發(fā)展的監(jiān)管，代表高等

10、教育利益相關(guān)者對高等院校實施監(jiān)控，保證公共經(jīng)費用得其所。大學(xué)教育資助委員會充當(dāng)了統(tǒng)籌規(guī)劃者的角色，如通過經(jīng)費的調(diào)配以配合香港高等教育的策略性發(fā)展，并從宏觀上向高等教育界提供方向性的指引，協(xié)調(diào)高等院校之間的合作，從而使香港高等教育體系成為一個緊密相扣的系統(tǒng)，以提升整體的國際競爭力。從某種意義上講，大學(xué)教育資助委員會充當(dāng)了高等院校、政府及社會的“代理人”，溝通、協(xié)調(diào)三者之間的關(guān)系。究其實質(zhì)而言，大學(xué)教育資助委員會對各高等院校的監(jiān)管是社會參與高等教育治理的表征，因為大學(xué)教育資助委員會既無法定權(quán)力，亦無行政權(quán)力，致力于促進高等院校、政府和社會各界之間的了解。然而，大學(xué)教育資助委員會對各高等院校具有較強

11、的管理效力，根本原因在于其擁有一支構(gòu)成多元的專家團隊，通過對各高等院校發(fā)展的評審就高校發(fā)展所需經(jīng)費向特區(qū)政府提供建議。這些建議一方面得到政府的采納，從而具有官方權(quán)威性；另一方面，專家團隊的評審建議也得到了各高校的認(rèn)同。三、馬耳他高等教育管治體系馬耳他是一個微型島國，素有“地中海心臟”之稱。教育與就業(yè)部（ministry of education and employment）是馬耳他最高教育管理機構(gòu)，其下設(shè)教育委員會（專門負(fù)責(zé)管理教育方面的各項事務(wù)），與高等教育有關(guān)的機構(gòu)包括馬耳他資格委員會（malta qualifications council）、馬耳他資格認(rèn)證信息中心（malta qua

12、lifications recognition information centre）、歐盟項目機構(gòu)（european unions programme agency）、國家高等教育委員會（the national commission for higher education）（見圖2）。馬耳他資格委員會成立于2005年，主要負(fù)責(zé)引導(dǎo)“國家終身學(xué)習(xí)資格框架”（nqf）的發(fā)展，監(jiān)管“框架”內(nèi)的培訓(xùn)及證書的資質(zhì)，并對資質(zhì)的等級和能力進行界定。馬耳他資格認(rèn)證信息中心創(chuàng)設(shè)于2002年，2008年該中心并入馬耳他資格委員會，其主要負(fù)責(zé)認(rèn)證馬耳他及國外學(xué)術(shù)與職業(yè)資質(zhì)，保證資格的透明化并促進資格互認(rèn)。其中

13、與高等教育管理緊密相關(guān)的機構(gòu)是國家高等教育委員會及馬耳他資格委員會。 馬耳他國家高等教育委員會成立于2006年8月，它是一個就高等教育通過教育部長咨詢政府的意見并向政府提供建議的咨詢機構(gòu)，國家高等教育委員會主要負(fù)責(zé)促進所有延續(xù)及高等院校之間的對話；向利益相關(guān)者公布相關(guān)的研究、數(shù)據(jù)及信息；對馬耳他所有經(jīng)授權(quán)及認(rèn)可的高等院校進行注冊，并對馬耳他高等教育機構(gòu)的所有課程進行注冊；形成高等教育發(fā)展的國家戰(zhàn)略；依據(jù)國際高等教育發(fā)展?fàn)顩r作為標(biāo)桿，形成關(guān)鍵績效指標(biāo)和基準(zhǔn)7。此外，高等教育委員會還發(fā)布年度報告。為有效地收集數(shù)據(jù)、進行相關(guān)研究、制定宏觀高等教育戰(zhàn)略，馬耳他高等教育委員會有權(quán)要求公立及私立院校在規(guī)定期限內(nèi)提供其所需的數(shù)據(jù)資料。馬耳他高等教育委員會還就撥款政策及可選的融資體系向政府提供建議，以處理撥款的適量性及使用績效。國家高等教育委員會的具體事務(wù)由其下設(shè)的委員會秘書處執(zhí)行，秘書處由首席執(zhí)行官、運作管理員及五位專業(yè)人員組成。專業(yè)人員主要圍繞策略發(fā)展、學(xué)生相關(guān)政策、資助政策、質(zhì)量保障、管治架構(gòu)、國際事務(wù)、數(shù)據(jù)及基準(zhǔn)等領(lǐng)域開展工作。馬耳他高等教育委員會更多地發(fā)揮了一個“智囊團”的作用，為馬耳他高等教育的整體規(guī)劃