關(guān)于城市房屋拆遷立法工作的調(diào)研報(bào)告

1、關(guān)于城市房屋拆遷立法工作的調(diào)研報(bào)告 近日，市人大常委會(huì)副主任*帶領(lǐng)城建環(huán)保工作室、法制工作室、市社科院城市所、市政府法制辦和市建委的有關(guān)同志先后到建設(shè)部拜會(huì)了*副部長(zhǎng)，到天津、南京、揚(yáng)州三市就當(dāng)?shù)爻鞘蟹课莶疬w管理情況進(jìn)行了調(diào)研和考察學(xué)習(xí)，了解了建設(shè)部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于拆遷管理改革的指導(dǎo)性意見(jiàn)以及兄弟城市的先進(jìn)做法和經(jīng)驗(yàn)，特報(bào)告如下。 一、建設(shè)部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于拆遷管理的意見(jiàn) *副部長(zhǎng)就城市房屋拆遷工作中的有關(guān)問(wèn)題談了以下幾點(diǎn)意見(jiàn)： （一）國(guó)家十分重視城市房屋拆遷工作，準(zhǔn)備擬定拆遷法，以加強(qiáng)城市房屋拆遷管理工作。 （二）目前國(guó)務(wù)院城市房屋拆遷管理?xiàng)l例調(diào)整的范圍僅限于城市規(guī)劃區(qū)，隨著城市化建設(shè)的需要，應(yīng)當(dāng)對(duì)城市城鄉(xiāng)

2、結(jié)合部的拆遷工作予以足夠重視，在國(guó)家立法和地方立法中應(yīng)當(dāng)考慮將其納入法律、法規(guī)調(diào)整范圍，以切實(shí)保障人民群眾的利益。 （三）在城市房屋拆遷過(guò)程中，無(wú)論是政府項(xiàng)目還是商業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，拆遷補(bǔ)償安臵的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)一致。 （四）拆遷評(píng)估應(yīng)以即時(shí)市場(chǎng)價(jià)為準(zhǔn)，要建立和完善最低單價(jià)和最低安臵面積的保障制度。 （五）單純依靠貨幣化安臵不能有效地保障被拆遷人的權(quán)益，現(xiàn)行的國(guó)務(wù)院拆遷法規(guī)對(duì)保障制度沒(méi)能有效規(guī)范，在今后具體管1 理工作和立法工作中要切實(shí)予以解決。 （六）應(yīng)當(dāng)減少行政強(qiáng)制拆遷，采用司法強(qiáng)制拆遷為宜。 （七）拆遷許可權(quán)力不宜下放到xx縣區(qū)一級(jí)，最好按照國(guó)務(wù)院拆遷法規(guī)的規(guī)定，由市或縣統(tǒng)一管理。 *副部長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)，應(yīng)當(dāng)

3、樹(shù)立正確的拆遷指導(dǎo)思想，要切實(shí)落實(shí)以人為本、執(zhí)政為民的管理理念。有關(guān)拆遷條例、辦法規(guī)范的重點(diǎn)是約束政府的拆遷行為，切實(shí)保障被拆遷人特別是困難群眾的安臵問(wèn)題。要注意減少政府形象工程，充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用。 二、兄弟城市的先進(jìn)做法和經(jīng)驗(yàn) （一）關(guān)于拆遷保障制度 xx省實(shí)行“評(píng)估+補(bǔ)貼”的補(bǔ)償方式，重點(diǎn)強(qiáng)化房屋安臵，建立了多層次的住房保障：一是享受城鎮(zhèn)最低生活保障待遇或民政部門(mén)定期定量補(bǔ)助且家庭人均住房使用面積不超過(guò)7.5平方米的“雙困”家庭，由政府新建一批戶(hù)型小但環(huán)境好、功能全的廉租房，由這部分居民按每月每平方米1元的價(jià)格承租；二是對(duì)于不符合廉租房租賃條件但家庭年收入低于1.8萬(wàn)元且住房或生活困難

4、的被拆遷居民實(shí)行“經(jīng)濟(jì)租賃房”制度，由其按市場(chǎng)價(jià)租賃房屋，政府補(bǔ)貼50%的房租；三是對(duì)于收入低于全市平均水平且拆遷補(bǔ)償所得低于10萬(wàn)元的被拆遷居民，提供經(jīng)濟(jì)適用住房供其優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)，經(jīng)濟(jì)適用住房?jī)r(jià)格約為當(dāng)?shù)厣唐贩績(jī)r(jià)格的2/3。 xx市全面推行“市場(chǎng)+保障”的拆遷政策，重點(diǎn)推進(jìn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，即推進(jìn)拆遷補(bǔ)償由政府定價(jià)向市場(chǎng)定價(jià)的轉(zhuǎn)變，拆遷行為由政府直接抓向中介機(jī)構(gòu)規(guī)范服務(wù)的轉(zhuǎn)變，拆遷弱勢(shì)群體從2 買(mǎi)房難向政府托底、綜合保障的轉(zhuǎn)變。在補(bǔ)償水平上，實(shí)行拆遷最低單價(jià)保障和最低總額保障兩條保障線(xiàn)，被拆遷房屋市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格低于最低單價(jià)保障線(xiàn)的，按最低保障單價(jià)進(jìn)行計(jì)算；被拆遷居民所得貨幣補(bǔ)償總額低于最低總額保障線(xiàn)的

5、，按最低保障總額補(bǔ)償，使拆遷群眾買(mǎi)得起房、租得起房，實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”，大大改善了群眾的居住條件。最低單價(jià)根據(jù)各類(lèi)區(qū)二手房交易價(jià)格確定，最低總額保障線(xiàn)根據(jù)年度最小戶(hù)型標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)適用住房銷(xiāo)售價(jià)格確定，以確保居民拆遷后能夠得到安臵。與此同時(shí)，xx市建立了多層次的拆遷住房保障體系：補(bǔ)償款在10萬(wàn)元以下的被拆遷居民，可申請(qǐng)購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房（每平方米1500元至1800元，不到當(dāng)?shù)厣唐贩績(jī)r(jià)格的二分之一，經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)充分發(fā)揮政府的調(diào)控作用，政府負(fù)責(zé)土地劃撥，控制銷(xiāo)售對(duì)象和銷(xiāo)售價(jià)格，房屋建設(shè)由開(kāi)發(fā)單位代建）；拆遷補(bǔ)償款在10萬(wàn)元至20萬(wàn)元之間的被拆遷居民，可購(gòu)買(mǎi)中低價(jià)商品房（每平方米2600元至3200元

6、）。 xx市在按市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格進(jìn)行拆遷補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，全面推行“831”工程，即每年遞增建設(shè)一定數(shù)量的解困定銷(xiāo)房，用于解決人均住房面積不足8平方米、人均月收入不足300元、持有市區(qū)戶(hù)口10年以上的困難家庭的住房問(wèn)題。按照經(jīng)濟(jì)、適用原則和住得下、分得開(kāi)、人均一間房的要求，房型設(shè)計(jì)為 52、6 5、75平方米三種。首批定銷(xiāo)房的綜合平均價(jià)格為每平方米790元。其基本特征是“三定一不”，即定向供應(yīng)、定價(jià)購(gòu)買(mǎi)、定點(diǎn)建設(shè)和不能上市。符合上述條件的被拆遷居民優(yōu)先安臵，2人戶(hù)可購(gòu)買(mǎi)52平方3 米的戶(hù)型，3人戶(hù)可購(gòu)買(mǎi)65平方米的戶(hù)型，4人戶(hù)可購(gòu)買(mǎi)75平方米的戶(hù)型。xx市還提供一定數(shù)量的公房、廉租房和限價(jià)商品房來(lái)解決被

7、拆遷居民的安臵問(wèn)題。 （二）關(guān)于拆遷評(píng)估體系建設(shè) 天津、南京、揚(yáng)州三市均對(duì)拆遷評(píng)估制定了專(zhuān)門(mén)的管理辦法，其中尤以xx市的做法最具代表性。xx市通過(guò)一系列配套制度，建立了完備的拆遷評(píng)估體系： 1.評(píng)估機(jī)構(gòu)選定的市場(chǎng)化。xx市拆遷管理部門(mén)每年向社會(huì)公布拆遷機(jī)構(gòu)名錄，供拆遷當(dāng)事人雙方選擇。當(dāng)事人雙方就評(píng)估機(jī)構(gòu)達(dá)不成一致意見(jiàn)的，由拆遷管理部門(mén)以抽簽方式確定。 2.評(píng)估價(jià)格的市場(chǎng)化與監(jiān)管的公開(kāi)化、科學(xué)化。xx市不僅對(duì)評(píng)估操作程序、評(píng)估方法與技術(shù)路線(xiàn)、評(píng)估工作準(zhǔn)則、評(píng)估報(bào)告的內(nèi)容和形式、評(píng)估資料的存檔作了原則性規(guī)定，而且還結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，對(duì)評(píng)估的各種參數(shù)作了具體的設(shè)定，既充分體現(xiàn)了房屋的市場(chǎng)價(jià)值，又以嚴(yán)格的

8、程序規(guī)定，保障了監(jiān)管措施的到位。 3.評(píng)估爭(zhēng)議的解決。xx市制定了拆遷評(píng)估鑒定制度。由持有爭(zhēng)議的當(dāng)事人委托具有資格的評(píng)估機(jī)構(gòu)重新評(píng)估，重新評(píng)估結(jié)果與原評(píng)估結(jié)果的誤差超出允許的范圍的，由xx市拆遷管理部門(mén)組建的拆遷估價(jià)專(zhuān)家委員會(huì)抽簽選定3人以上成員組成鑒定小組進(jìn)行鑒定。為減少政府干預(yù)色彩，專(zhuān)家委員會(huì)成員全部由社會(huì)人士擔(dān)任，避免政府與群眾的矛盾。重新評(píng)估和鑒定費(fèi)用由未被采用評(píng)估結(jié)果的評(píng)估機(jī)構(gòu)及其委托人各承擔(dān)50%。 （三）關(guān)于強(qiáng)制拆遷程序 天津、南京、揚(yáng)州三市對(duì)于強(qiáng)制拆遷特別是行政強(qiáng)制拆遷的態(tài)度均比較慎重，對(duì)于商業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目均與被拆遷居民充分協(xié)商，一般不實(shí)施行政強(qiáng)制拆遷程序；對(duì)于市重點(diǎn)工程項(xiàng)目慎重實(shí)

9、施行政強(qiáng)制拆遷。xx市自今年2月1日新的拆遷管理辦法實(shí)施以來(lái)實(shí)際行政強(qiáng)制拆遷的僅有3戶(hù)，xx市近兩年來(lái)未實(shí)施任何強(qiáng)制拆遷。三市認(rèn)為，強(qiáng)制拆遷的關(guān)鍵在于一是要依法進(jìn)行，尤其要組織聽(tīng)證和進(jìn)行公證，xx市制定了行政強(qiáng)制拆遷辦法，xx市在必要時(shí)還邀請(qǐng)新聞媒體參與，以充分保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益；二是要補(bǔ)償?shù)轿?，天津的同志甚至認(rèn)為強(qiáng)制拆遷必須以房屋安臵為基礎(chǔ)；三是要有選擇性，xx市僅針對(duì)重點(diǎn)工程實(shí)施行政強(qiáng)制拆遷，非重點(diǎn)工程中的強(qiáng)制拆遷均通過(guò)司法強(qiáng)制拆遷程序?qū)嵤?（四）關(guān)于拆遷管理體制 xx省實(shí)行二級(jí)拆遷管理體制，區(qū)縣拆遷管理部門(mén)主要負(fù)責(zé)拆遷許可的審批，市拆遷管理部門(mén)主要負(fù)責(zé)拆遷許可的核準(zhǔn)以及政策的制定。

10、實(shí)行這種管理體制的理由是天津城市大、人口多、情況復(fù)雜，區(qū)縣拆遷管理部門(mén)更加了解情況；優(yōu)點(diǎn)在于可以充分調(diào)動(dòng)區(qū)縣政府部門(mén)的積極性，便于把工作做細(xì)，而且便于拆遷行政裁決；缺點(diǎn)在于一是難于全市統(tǒng)一（補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)），二是區(qū)縣拆遷管理行為因干預(yù)較多而不盡規(guī)范。在行政許可法實(shí)施后，區(qū)縣拆遷管理部門(mén)的違規(guī)行為已經(jīng)大大減少，日漸規(guī)范。 xx市和xx市均同我市一樣實(shí)行一級(jí)拆遷管理體制。 （五）關(guān)于新老法規(guī)銜接 xx省在新的拆遷補(bǔ)償安臵機(jī)制實(shí)施后，對(duì)于那些按老辦法5 實(shí)施補(bǔ)償?shù)晕吹玫酵咨瓢才Z的居民，按照“一戶(hù)一策”的原則，為被拆遷人提供價(jià)格適宜的住房，“在操作中解決，不在立法中解決”。 xx市新的拆遷管理辦法公布后實(shí)

11、施的拆遷項(xiàng)目均屬重點(diǎn)工程，對(duì)于面臨的歷史遺留問(wèn)題，由有關(guān)單位在不改變政策的前提下采用適當(dāng)增加補(bǔ)償?shù)霓k法予以解決，但目前適用老辦法拆遷而尚未達(dá)成一致意見(jiàn)的有2000戶(hù)，解決難度較大。 三、工作建議 我市實(shí)施新的拆遷條例的前兩年，由于立法思路新、補(bǔ)償價(jià)位得當(dāng)，且與當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件相銜接，起到了積極作用。但是近一二年來(lái)，由于補(bǔ)償價(jià)位與市場(chǎng)價(jià)位差距越來(lái)越大，拆遷中合法不合理的現(xiàn)象越來(lái)越突出，導(dǎo)致一系列群體上訪(fǎng)惡性事件時(shí)有發(fā)生，引發(fā)的社會(huì)矛盾越來(lái)越尖銳，如不及時(shí)解決，將演變?yōu)閲?yán)重的政治問(wèn)題。因此，我市拆遷法規(guī)必須與時(shí)俱進(jìn)，學(xué)習(xí)外地的經(jīng)驗(yàn)，作出相應(yīng)的修改完善。 通過(guò)調(diào)研，我們深切體會(huì)到，兄弟城市的城

12、市房屋拆遷工作之所以能夠開(kāi)展得相對(duì)順利，主要是因?yàn)樗麄冏プ×恕皟蓚€(gè)核心”和“兩個(gè)優(yōu)先”，即以最低保障制度作為拆遷補(bǔ)償政策的核心，以政府標(biāo)準(zhǔn)作為最低保障制度的核心；優(yōu)先安臵被拆遷居民和優(yōu)先安臵住房與生活“雙困”戶(hù)。要解決當(dāng)前我市的拆遷難問(wèn)題，必須改變思路，使行政干預(yù)退出拆遷一線(xiàn)，實(shí)現(xiàn)政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的角色回歸，政府不再作為拆遷主體，真正成為市場(chǎng)的調(diào)控者、管理者，通過(guò)合理控制拆遷規(guī)模、調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)供求、建立分6 層次的住房保障體系，切實(shí)維護(hù)群眾利益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。 （一）突出房屋安置，完善拆遷保障機(jī)制 過(guò)分傾向于貨幣拆遷補(bǔ)償方式，對(duì)被拆遷居民的經(jīng)濟(jì)狀況不加區(qū)分，必然會(huì)給

13、部分困難拆遷家庭造成安臵難問(wèn)題。為了避免這一傾向，同時(shí)又不至于矯枉過(guò)正，天津、南京、揚(yáng)州三市在解決拆遷難問(wèn)題時(shí)，均充分考慮到了房源問(wèn)題。有針對(duì)性地實(shí)施房屋安臵，突出房屋安臵的作用，既符合具體問(wèn)題具體分析的哲學(xué)原理，又便于房屋拆遷的實(shí)際操作，對(duì)于促進(jìn)城市發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定均具有重要意義。 建議在我市現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上，強(qiáng)化房屋安臵，建立多層次的拆遷住房保障機(jī)制。一是對(duì)于拆遷后無(wú)力購(gòu)房并且符合條件的被拆遷居民，按照規(guī)定通過(guò)廉租房確保其得到安臵；二是優(yōu)先保障被拆遷居民優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用住房和普通商品住房。為確保被拆遷居民能夠“買(mǎi)得起、住得下”，應(yīng)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用住房管理，通過(guò)政府統(tǒng)一征地、統(tǒng)一劃撥，招標(biāo)確定開(kāi)

14、發(fā)主體，實(shí)行開(kāi)發(fā)企業(yè)代建制，嚴(yán)格控制土地成本，統(tǒng)一定價(jià)，政府指定管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一銷(xiāo)售，禁止企業(yè)自行銷(xiāo)售，以切實(shí)解決拆遷中的困難家庭的住房問(wèn)題。 （二）建立科學(xué)公正的拆遷評(píng)估體系 xx市的拆遷評(píng)估體系，不僅充分利用了市場(chǎng)的專(zhuān)業(yè)化資源，而且實(shí)現(xiàn)了政府的有效監(jiān)管，突出體現(xiàn)了科學(xué)原則和公正原則；尤其賦予被拆遷居民選定評(píng)估機(jī)構(gòu)時(shí)的參與權(quán)和對(duì)評(píng)估結(jié)果的認(rèn)7 可權(quán)，又重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了對(duì)于弱勢(shì)群體的保護(hù)。 建議借鑒xx市的做法，建立與上位法相銜接、以市場(chǎng)評(píng)估的即時(shí)價(jià)格為準(zhǔn)的拆遷補(bǔ)償方式，建立科學(xué)、公正的拆遷評(píng)估制度。對(duì)于評(píng)估機(jī)構(gòu)的選定、評(píng)估過(guò)程的監(jiān)管和評(píng)估爭(zhēng)議的解決應(yīng)做出明確具體的設(shè)定，落實(shí)拆遷評(píng)估的公示制度、當(dāng)事人平

15、等參與制度、評(píng)估鑒定制度，既要遵重市場(chǎng)規(guī)律，又不能放松監(jiān)管，使之成為可操作性強(qiáng)、保障性突出、權(quán)利義務(wù)關(guān)系平衡的完善體系。 （三）慎用強(qiáng)制拆遷 建議對(duì)行政裁決和強(qiáng)制拆遷予以嚴(yán)格限制，原則上應(yīng)通過(guò)司法程序?qū)嵤?qiáng)制拆遷。確需采取行政強(qiáng)制拆遷的，要對(duì)實(shí)施對(duì)象、實(shí)施程序、補(bǔ)償安臵問(wèn)題進(jìn)行嚴(yán)格的限定，對(duì)于市重點(diǎn)工程慎用行政裁決和強(qiáng)制拆遷，對(duì)于商業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目禁用行政裁決和強(qiáng)制拆遷；進(jìn)行行政裁決和實(shí)施強(qiáng)制拆遷之前必須按照建設(shè)部城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程的規(guī)定組織聽(tīng)證，并進(jìn)行公證，確保程序合法；凡進(jìn)行行政裁決并實(shí)施強(qiáng)制拆遷的，必須實(shí)行房屋安臵。要杜絕行政裁決和強(qiáng)制拆遷過(guò)濫、操作不規(guī)范、補(bǔ)償安臵不落實(shí)等現(xiàn)象。 （四）在拆遷中區(qū)分公共利益與商業(yè)開(kāi)發(fā) 建議此次法規(guī)修訂將國(guó)家利益和社會(huì)公益項(xiàng)目的拆遷開(kāi)發(fā)通過(guò)列舉的方式予以明確，以便于執(zhí)法