美國(guó)聯(lián)邦政府高等教育的治理機(jī)構(gòu)及其組織設(shè)計(jì)_2

1、    美國(guó)聯(lián)邦政府高等教育的治理機(jī)構(gòu)及其組織設(shè)計(jì)    摘要：美國(guó)作為世界頭號(hào)高等教育強(qiáng)國(guó)，其聯(lián)邦政府在高等教育治理機(jī)構(gòu)的組織設(shè)計(jì)中如何布局和分配高等教育公共治理權(quán)，對(duì)他國(guó)高等教育公共治理具有重要的參考價(jià)值。通過(guò)對(duì)聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)中高等教育的主管機(jī)構(gòu)、立法機(jī)關(guān)中高等教育的主治機(jī)構(gòu)以及作為高等教育外部治理主體但無(wú)“對(duì)口”的主治機(jī)構(gòu)的聯(lián)邦司法機(jī)關(guān)的介紹及其組織設(shè)計(jì)的描述，歸納出了上述三類高等教育治理機(jī)構(gòu)的權(quán)能和主要權(quán)力清單。研究發(fā)現(xiàn)，美國(guó)聯(lián)邦政府高等教育公共治理權(quán)具有多元共治和間接駕馭這兩大主要特點(diǎn)。這兩大特點(diǎn)使美國(guó)大學(xué)等高等教育機(jī)構(gòu)既不偏離國(guó)家利益的軌道，又

2、能按照高等教育的發(fā)展規(guī)律自主辦學(xué)。關(guān)鍵詞：聯(lián)邦政府，大學(xué)，高等教育，治理機(jī)構(gòu)，組織設(shè)計(jì)，權(quán)能，權(quán)力基金項(xiàng)目：教育部人文社科規(guī)劃項(xiàng)目“混合研究方法應(yīng)用中的美國(guó)府學(xué)關(guān)系問題研究以權(quán)力邊界為切入點(diǎn)”(16yjazh019)；江西省社科規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“學(xué)科交叉、視角切入：美國(guó)聯(lián)邦、州兩個(gè)層級(jí)的政府與大學(xué)的權(quán)力關(guān)系研究”(15zqzd06)。研究美國(guó)政府高等教育的治理機(jī)構(gòu)及其組織設(shè)計(jì)問題有助于理解美國(guó)政府是如何介入大學(xué)自治事務(wù)以及對(duì)大學(xué)自治權(quán)干預(yù)的權(quán)力邊界問題。組織設(shè)計(jì)是為了有效地實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，對(duì)組織結(jié)構(gòu)、組織溝通渠道體系、分工、協(xié)調(diào)、控制、權(quán)力與責(zé)任進(jìn)行合理配置和組合的過(guò)程。要深入了解美國(guó)政府與大學(xué)關(guān)系

3、(下文簡(jiǎn)稱“府學(xué)關(guān)系”)中的權(quán)力邊界問題，就有必要對(duì)高等教育治理機(jī)構(gòu)的組織設(shè)計(jì)進(jìn)行研究。具體地講，就是研究政府的高等教育公共治理權(quán)主要分配給了哪些部門？在不同層次的政府間以及在同一層次的不同的政府主治部門間其權(quán)力是如何分配的。而要研究美國(guó)政府高等教育治理機(jī)構(gòu)的組織設(shè)計(jì)，就必須要了解美國(guó)的憲政。憲政是指人類創(chuàng)設(shè)的控制公權(quán)力行使，保障人權(quán)，保護(hù)公權(quán)力相對(duì)人權(quán)利、自由，體現(xiàn)現(xiàn)代政治文明的一種國(guó)家和社會(huì)治理機(jī)制1。憲政是活的憲法，其包括創(chuàng)制憲法(立憲)、實(shí)施憲法(行憲)、維護(hù)憲法(護(hù)憲)、發(fā)展憲法(修憲)整個(gè)政治運(yùn)作過(guò)程及民主、法制、人權(quán)三大要素2。憲政治理是指一個(gè)國(guó)家在民主、法制、人權(quán)三大要素的框架

4、內(nèi)，經(jīng)過(guò)對(duì)“活憲法”某個(gè)過(guò)程的政治運(yùn)作，合理界定公權(quán)力的邊界，以保護(hù)公權(quán)力相對(duì)人權(quán)利、自由為目的的頂層政治設(shè)計(jì)。美國(guó)政府高等教育治理機(jī)構(gòu)的組織設(shè)計(jì)受制于美國(guó)憲政。在美國(guó)的憲政設(shè)計(jì)中，美國(guó)實(shí)行聯(lián)邦制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式。雖然聯(lián)邦可以制定一部統(tǒng)一的全國(guó)性憲法和法律，但各州作為相當(dāng)于國(guó)家的政治實(shí)體也可以制定各自的憲法和法律。很顯然，在美國(guó)憲政設(shè)計(jì)中，合眾國(guó)實(shí)行的是分權(quán)管理體制。另外，在美國(guó)的憲政設(shè)計(jì)中，美國(guó)實(shí)行“三權(quán)分立”的政治體制，而“三權(quán)分立”只在聯(lián)邦和州兩級(jí)政府實(shí)施，州以下的地方政府的“三權(quán)”并不一定分立。同時(shí)，美國(guó)憲法并沒有賦予聯(lián)邦政府直接管理教育的權(quán)力，而是將聯(lián)邦憲法沒有列舉的教育權(quán)保留給州政府

5、，這樣州政府就擁有了直接管理教育的權(quán)力。但聯(lián)邦憲法也為聯(lián)邦政府間接介入教育事務(wù)預(yù)留了一定的空間。美國(guó)憲法決定了美國(guó)高等教育的責(zé)任主體主要在州一級(jí)政府，但聯(lián)邦政府并沒有因此完全放棄高等教育的治理責(zé)任。上述美國(guó)憲政的這些頂層設(shè)計(jì)，決定了美國(guó)政府高等教育治理機(jī)構(gòu)的組織設(shè)計(jì)涉及到州和聯(lián)邦兩級(jí)政府，其中州政府在組織設(shè)計(jì)中的權(quán)力更廣泛、更直接。上述美國(guó)憲政的這些頂層設(shè)計(jì)，也決定了政府高等教育治理機(jī)構(gòu)的權(quán)力必定分散在聯(lián)邦和州兩級(jí)政府的行政、立法和司法部門且各自的權(quán)力邊界會(huì)有所不同。盡管美國(guó)聯(lián)邦憲法并沒有賦予聯(lián)邦政府直接管理教育的權(quán)力，但在美國(guó)高等教育史中聯(lián)邦政府對(duì)大學(xué)的影響極為深遠(yuǎn)：“在克拉克·克

6、爾看來(lái)，盡管美國(guó)私立和公立的高教機(jī)構(gòu)各接近一半，但是導(dǎo)致這些機(jī)構(gòu)在過(guò)去130年內(nèi)發(fā)生改變的絕大多數(shù)重大政策來(lái)自聯(lián)邦政府”3。聯(lián)邦政府對(duì)大學(xué)的深遠(yuǎn)影響離不開聯(lián)邦政府高等教育治理機(jī)構(gòu)的功能發(fā)揮，研究這些治理機(jī)構(gòu)及其組織設(shè)計(jì)對(duì)從國(guó)家的層面審視、借鑒高等教育公共治理權(quán)的權(quán)力邊界問題具有重要的參考價(jià)值。基于此并因篇幅限制，本文只對(duì)美國(guó)聯(lián)邦政府高等教育治理主體及其組織設(shè)計(jì)進(jìn)行專門研究。在此需要特別強(qiáng)調(diào)的是，主治機(jī)構(gòu)有別于主管機(jī)構(gòu)。主治機(jī)構(gòu)是指作為治理主體的主要的和“對(duì)口的”治理機(jī)構(gòu)；主管機(jī)構(gòu)是指作為管理主體的主要的“對(duì)口的”管理機(jī)構(gòu)，而治理和管理是兩個(gè)不同的概念。主管機(jī)構(gòu)一般也是主治機(jī)構(gòu)，而主治機(jī)構(gòu)未必是

7、主管機(jī)構(gòu)。行政機(jī)關(guān)中的主治機(jī)構(gòu)實(shí)際上就是主管機(jī)構(gòu)，而立法機(jī)關(guān)中的主治機(jī)構(gòu)在習(xí)慣上一般不稱呼為主管機(jī)構(gòu)。美國(guó)聯(lián)邦司法系統(tǒng)并沒有“對(duì)口”治理高等教育的專門法院，但聯(lián)邦政府所有具有憲法地位的各級(jí)法院(共100多個(gè))都可以在自己司法管轄范圍內(nèi)受理與高等教育有關(guān)的案件。因此，盡管美國(guó)聯(lián)邦法院并沒有高等教育的主治機(jī)構(gòu)，實(shí)際上卻是參與大學(xué)等高等教育機(jī)構(gòu)外部治理的主體之一。為了更全面地理解聯(lián)邦政府與大學(xué)關(guān)系中的權(quán)力邊界問題，本文除介紹聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的主治機(jī)構(gòu)之外，也花了一定的筆墨介紹作為高等教育治理主體但無(wú)主治機(jī)構(gòu)的聯(lián)邦司法機(jī)關(guān)(即聯(lián)邦法院)的概況及其在高等教育公共治理中的權(quán)能。根據(jù)美國(guó)的憲政設(shè)計(jì)，美

8、國(guó)聯(lián)邦政府高等教育的治理主體主要是行政、立法和司法三大國(guó)家機(jī)關(guān)。其中聯(lián)邦有關(guān)行政機(jī)關(guān)往往被視為具有對(duì)口管理權(quán)(以間接為主)的主治機(jī)構(gòu)，習(xí)慣上更傾向稱為主管機(jī)構(gòu)；聯(lián)邦有關(guān)立法機(jī)關(guān)往往被視為具有對(duì)口治理權(quán)的主治機(jī)構(gòu)，習(xí)慣上更傾向稱為主治機(jī)構(gòu)。而聯(lián)邦法院雖然也是高等教育的外部治理主體，但卻沒有“對(duì)口”的主治機(jī)構(gòu)，因而習(xí)慣上更傾向稱為作為非主治機(jī)構(gòu)的治理主體。這樣，聯(lián)邦政府高等教育的治理機(jī)構(gòu)的主體實(shí)際上為聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)中的主管機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦立法機(jī)關(guān)的主治機(jī)構(gòu)以及無(wú)主治機(jī)構(gòu)的聯(lián)邦法院。下面筆者分別對(duì)這三類主要的高等教育治理機(jī)構(gòu)及其組織設(shè)計(jì)分別加以介紹和專門研究。一、聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)中的高等教育主管機(jī)構(gòu)及其組織設(shè)計(jì)

9、行政機(jī)關(guān)即狹義上的政府。美國(guó)的行政機(jī)關(guān)包括總統(tǒng)執(zhí)行辦公室、部委(內(nèi)閣成員機(jī)構(gòu)，相當(dāng)于我國(guó)的政府組成部門)、獨(dú)立機(jī)構(gòu)、獨(dú)立監(jiān)管委員會(huì)、政府公司和半官方機(jī)構(gòu)。美國(guó)管理教育的行政機(jī)關(guān)主要在相關(guān)部委。美國(guó)是一個(gè)實(shí)行大部制的國(guó)家，截至今日，美國(guó)共有15個(gè)部委，其中教育部(department of education，簡(jiǎn)稱ed)是教育的行政主管部門4?！懊绹?guó)聯(lián)邦教育部最早設(shè)立于1867年，其任務(wù)僅限收集資料與研究發(fā)展，功能極為有限。到了1953年改隸屬于衛(wèi)生教育福利部。1979年10月國(guó)會(huì)通過(guò)教育部組織法，教育部從衛(wèi)生教育福利部脫離獨(dú)立，教育部長(zhǎng)具有內(nèi)閣成員身份”5。目前，美國(guó)聯(lián)邦教育部?jī)?nèi)設(shè)了26個(gè)管理

10、某些或某類內(nèi)部或外部具體事務(wù)的教育行政機(jī)構(gòu)，這些內(nèi)設(shè)行政機(jī)構(gòu)由部長(zhǎng)辦公室(office of the secretary)、副部長(zhǎng)辦公室(office of the deputy secretary)、次部長(zhǎng)辦公室(office of the under secretary)三個(gè)部門分別管轄6。在表1中的26個(gè)內(nèi)設(shè)教育行政機(jī)構(gòu)中，大多數(shù)與大學(xué)有直接或間接的關(guān)系。其中，高中后教育司(office of postsecondary education，簡(jiǎn)稱ope)是管理與服務(wù)高等教育的“對(duì)口”部門，是教育行政機(jī)關(guān)中高等教育的主治機(jī)構(gòu)，與大學(xué)的關(guān)系最為緊密。ope的主要權(quán)能概括起來(lái)主要兩項(xiàng)：一是制定

11、聯(lián)邦高等教育的規(guī)劃性政策；二是管理能滿足全國(guó)性的重大需求并以此來(lái)增加國(guó)民接受優(yōu)質(zhì)高等教育機(jī)會(huì)之項(xiàng)目。具體而言，其權(quán)能可以描述如下：為合格的學(xué)生上大學(xué)提供聯(lián)邦援助；通過(guò)為合格的高等教育機(jī)構(gòu)提供財(cái)政支持來(lái)改善高等教育的設(shè)施和完善高等教育的項(xiàng)目；吸納并訓(xùn)練弱勢(shì)學(xué)生使其成功完成高等教育學(xué)習(xí)計(jì)劃；促進(jìn)在美國(guó)本土進(jìn)行的外語(yǔ)和國(guó)際事務(wù)學(xué)習(xí)并支持國(guó)際教育研究和學(xué)生互換活動(dòng)7。ope下轄高等教育項(xiàng)目管理處，政策、計(jì)劃和創(chuàng)新管理處，國(guó)際和外語(yǔ)教育管理處三個(gè)管理具體業(yè)務(wù)的職能處室，其權(quán)能描述見表2。表1 美國(guó)聯(lián)邦教育部的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分管領(lǐng)導(dǎo)分管的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)部長(zhǎng)通訊與外聯(lián)司(office of communications

12、 and outreach)總法律顧問辦公室(office of the general counsel)監(jiān)察總長(zhǎng)辦公室(office of inspector general)教育科學(xué)研究所(institute of education sciences)民權(quán)司(office for civil rights)立法與國(guó)會(huì)事務(wù)司(office of legislation and congressional affairs)首席財(cái)務(wù)官辦公室(office of the chief financial officer)管理司(office of management)首席信息官辦公室(offic

13、e of the chief information officer)計(jì)劃、評(píng)估、政策發(fā)展司(office of planning，evaluation and policy development)預(yù)算司(budget office)宗教和鄰里伙伴關(guān)系互動(dòng)中心(center for faith based and neighborhood partnerships)教育技術(shù)司(office of educational technology)國(guó)際事務(wù)司(international affairs office)副部長(zhǎng)創(chuàng)新與改進(jìn)司(office of innovation and improv

14、ement)特殊教育與康復(fù)服務(wù)司(office of special education and rehabilitative services)風(fēng)險(xiǎn)管理服務(wù)中心(risk management service)小學(xué)和中學(xué)教育司(office of elementary and secondary education)英語(yǔ)語(yǔ)言習(xí)得司(office of english language acquisition)次部長(zhǎng)聯(lián)邦學(xué)生援助司(office of federal student aid)職業(yè)教育與成人教育司(office of vocational and adult education)

15、高中后教育司(office of postsecondary education)亞裔美國(guó)人和大平洋島居民的白宮行動(dòng)辦公室(white house initiative on asian americans and pacific islanders)拉美裔卓越教育白宮行動(dòng)辦公室(white house initiative on educational excellence for hispanics)黑人高等院校白宮行動(dòng)辦公室(white house initiative on historically black colleges and universities)美國(guó)印第安和阿拉斯加土

16、著居民民教育白宮行動(dòng)辦公室(white house initiative on american indian and alaskan native education)表2 美國(guó)聯(lián)邦教育部高中后教育司的主要權(quán)能8序號(hào)職能處室權(quán)能描述1高等教育項(xiàng)目管理處管理聯(lián)邦政府的trio項(xiàng)目，增加低收入家庭、美國(guó)原生家庭及身有殘疾的學(xué)生接受高等教育的機(jī)會(huì)；通過(guò)加強(qiáng)學(xué)術(shù)項(xiàng)目和慈善機(jī)構(gòu)的管理，改善機(jī)械設(shè)備，提高捐助基金，以增強(qiáng)高等院校服務(wù)更多弱勢(shì)學(xué)生的能力；為促進(jìn)高等教育改革、創(chuàng)新和進(jìn)步提供補(bǔ)助資金；給各州提供補(bǔ)助以提升高等教育質(zhì)量并與各州在高等教育公共行政中加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)。2政策、計(jì)劃和創(chuàng)新管理處發(fā)展高等教

17、育政策并提出立法建議；負(fù)責(zé)高等教育項(xiàng)目的預(yù)算編制；掌控高中后教育司的戰(zhàn)略計(jì)劃；負(fù)責(zé)一些數(shù)據(jù)的收集和報(bào)告。3國(guó)際和外語(yǔ)教育管理處負(fù)責(zé)鼓勵(lì)和促進(jìn)美國(guó)本土基礎(chǔ)較差的學(xué)生學(xué)習(xí)外語(yǔ)和他國(guó)文化；管理能夠增進(jìn)外語(yǔ)和國(guó)際研究專門知識(shí)的教育項(xiàng)目；協(xié)調(diào)其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)國(guó)際和國(guó)外語(yǔ)言教育的項(xiàng)目；給高等教育機(jī)構(gòu)和研究人員提供補(bǔ)助基金，以增強(qiáng)他們用外語(yǔ)和國(guó)際研究進(jìn)行“美國(guó)式教育”的能力。另外，在聯(lián)邦教育部的26個(gè)內(nèi)設(shè)行政機(jī)構(gòu)中，黑人高等院校白宮行動(dòng)辦公室(white house initiative on historically black colleges and universities)的主要權(quán)能是為美國(guó)黑人和歷史上形成的黑人大學(xué)(簡(jiǎn)稱hbcus)提供服務(wù)并管理相關(guān)業(yè)務(wù)，因此，其成為hbcus特殊的“對(duì)口”管理部門9。聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)中主治高等教育的機(jī)構(gòu)是教育部的高中后教育司。根據(jù)前文對(duì)教育部高中后教育司的介紹，其主要權(quán)能可概括如下：為全國(guó)的大學(xué)生提供各種學(xué)生資助，增進(jìn)弱勢(shì)群體的教育公平；為促進(jìn)高等教育發(fā)展提供資金，包括為鼓勵(lì)各州提升高等教育質(zhì)量提供補(bǔ)助；在高等教育公共行政中與各州加強(qiáng)溝