英國高等教育監(jiān)管新趨勢_2

1、    英國高等教育監(jiān)管新趨勢    英國大學(xué)校長聯(lián)盟（universities uk）2015年2月發(fā)布了題為質(zhì)量、公平、可持續(xù)發(fā)展：高等教育監(jiān)管的未來（quality，equity，sustainability：the future of higher education regulation）的報(bào)告。該報(bào)告由該聯(lián)盟的大學(xué)監(jiān)管工作委員會(huì)主席、倫敦大學(xué)瑪麗皇后學(xué)院校長西蒙·蓋斯卡爾（simon gaskell）領(lǐng)銜的小組編寫，旨在分析如何調(diào)整當(dāng)前英格蘭高等教育監(jiān)管體制，保障學(xué)生和其他高等教育利益攸關(guān)者的權(quán)益，確保監(jiān)管體系與高等教育的長期發(fā)展目

2、標(biāo)保持一致，維護(hù)英格蘭高等教育的質(zhì)量和國際聲譽(yù)。結(jié)合調(diào)研情況，該小組提出如下建議：建立完善的高等教育機(jī)構(gòu)注冊備案名單；建立一個(gè)更有效的引領(lǐng)和監(jiān)督高等教育監(jiān)管系統(tǒng)的英格蘭高等教育撥款委員會(huì)；建立高等教育機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)停辦時(shí)能切實(shí)保護(hù)學(xué)生利益的措施；改革相關(guān)方案，推動(dòng)該報(bào)告提出的建議的實(shí)施。該小組結(jié)合高等教育監(jiān)管的系列文件，調(diào)研了包括學(xué)生代表、監(jiān)管者和機(jī)構(gòu)在內(nèi)的利益攸關(guān)者的意見。報(bào)告認(rèn)為，當(dāng)前的高等教育機(jī)構(gòu)涉及的事務(wù)較多，包括研究生教育、科學(xué)研究、知識轉(zhuǎn)化及與國家或地區(qū)相關(guān)的文化活動(dòng)。大學(xué)應(yīng)充分認(rèn)識到對本科教育監(jiān)管的直接調(diào)整可能為這些事務(wù)帶來的影響。報(bào)告圍繞高等教育質(zhì)量和學(xué)生利益的保障，探討了英格蘭本

3、科教育機(jī)構(gòu)的多樣性，從當(dāng)前的高等教育監(jiān)管體系、改革的壓力、當(dāng)前的反應(yīng)、改革后的監(jiān)管環(huán)境展望、改革建議五方面分析了英格蘭高等教育監(jiān)管。一、當(dāng)前的高等教育監(jiān)管體系（一）外部監(jiān)管1.公立高等教育機(jī)構(gòu)監(jiān)管當(dāng)前，英格蘭高等教育機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)管主要通過向教育機(jī)構(gòu)撥付公共資金時(shí)所提出的要求來實(shí)現(xiàn)。這些要求主要圍繞高等教育機(jī)構(gòu)治理、質(zhì)量評估、信息提供和財(cái)政可持續(xù)性發(fā)展，其提出的法律依據(jù)是1992年繼續(xù)教育和高等教育法（further and higher education act 1992）、英格蘭高等教育機(jī)構(gòu)保障問責(zé)備忘錄（memorandum of assurance and accountability

4、）和英格蘭高等教育撥款委員會(huì)（higher education funding council for england）頒布的條例。作為監(jiān)管體系的重要組成機(jī)構(gòu)，英格蘭高等教育撥款委員會(huì)與高等教育機(jī)構(gòu)緊密聯(lián)系，建立了一系列有效的制度，并適時(shí)地對部分高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。這些要求也體現(xiàn)了英格蘭高等教育撥款委員會(huì)在高等教育質(zhì)量評估中的法定作用。其中，公立繼續(xù)教育學(xué)院主要從技能經(jīng)費(fèi)資助機(jī)構(gòu)（skill funding agency）獲得公共資金。目前，英格蘭高等教育撥款委員會(huì)與高等教育質(zhì)量保障署（quality assurance agency）簽訂了協(xié)議。該協(xié)議的主要任務(wù)是對英格蘭高等教育撥款委員會(huì)

5、資助的高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，確保這些機(jī)構(gòu)的運(yùn)行符合相應(yīng)要求。外部監(jiān)管的主要目標(biāo)是提高高等教育質(zhì)量和國際聲譽(yù)，監(jiān)管撥付到高等教育機(jī)構(gòu)的財(cái)政資金，促進(jìn)其有效使用，實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)。1992年繼續(xù)教育和高等教育法強(qiáng)調(diào)，學(xué)術(shù)自由和機(jī)構(gòu)自治是高等教育的核心。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，獲得公共資助的高等教育機(jī)構(gòu)自動(dòng)擁有學(xué)生貸款公司（student loans company）資助學(xué)生入學(xué)貸款的資格。政府和議會(huì)通過樞密院（privy council）掌握學(xué)位和大學(xué)校名的授予權(quán)，或通過皇家特許狀（royal charter）和議會(huì)法（act of parliament）等方式來管理新高等教育機(jī)構(gòu)的審批。在學(xué)位授予和大學(xué)

6、校名授予方面，高等教育質(zhì)量保障署發(fā)揮著咨詢作用。一般情況下，公立高等教育機(jī)構(gòu)首次通過審批后，即可作為永久性的公立機(jī)構(gòu)，但私立高等教育機(jī)構(gòu)通過審批后還需每六年重新申請資格。2.私立高等教育機(jī)構(gòu)監(jiān)管部分沒有被納入公共財(cái)政資助體系的高等教育機(jī)構(gòu)被稱作私立高等教育機(jī)構(gòu)。私立高等教育機(jī)構(gòu)采用營利或非營利模式，采用不同的內(nèi)部治理模式，少數(shù)機(jī)構(gòu)擁有大學(xué)校名和（或）學(xué)位授予權(quán)。他們通過與擁有學(xué)位授予權(quán)的機(jī)構(gòu)合作，獲得特許經(jīng)營授權(quán)或提供經(jīng)認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)證的高等國家證書的方式辦學(xué)。私立高等教育機(jī)構(gòu)能否獲得公共財(cái)政資金取決于指定專業(yè)層次，即其開設(shè)的課程需符合代表商務(wù)、創(chuàng)新與技能部（department for busi

7、ness，innovation and skills）的學(xué)生貸款公司的要求，并通過商務(wù)、創(chuàng)新與技能部的審批。盡管行政審批權(quán)仍掌握在政府手中，但是隨著行政審批責(zé)任移交到英格蘭高等教育撥款委員會(huì)，私立高等教育機(jī)構(gòu)的認(rèn)證程序得到了強(qiáng)化。認(rèn)證程序包括加強(qiáng)對私立教育機(jī)構(gòu)質(zhì)量保障體系、財(cái)務(wù)可持續(xù)發(fā)展能力及其內(nèi)部治理的審核。但是，對公立高等教育機(jī)構(gòu)的一些常規(guī)要求并沒有在私立教育機(jī)構(gòu)完全實(shí)施。例如，還未正式要求私立教育機(jī)構(gòu)向負(fù)責(zé)處理英格蘭和威爾士的大學(xué)生對大學(xué)投訴事項(xiàng)的英國獨(dú)立仲裁員辦公室（office of the independent adjudicator）提交相關(guān)報(bào)告。雖然部分私立教育機(jī)構(gòu)向高等教育

8、統(tǒng)計(jì)局（higher education statistics agency）提供了其辦學(xué)資料，但這僅限于規(guī)模較大的機(jī)構(gòu)?？傮w來看，英格蘭高等教育設(shè)立了一系列外部監(jiān)管要求。這些要求既包括高等教育機(jī)構(gòu)作為公立機(jī)構(gòu)本身應(yīng)遵守的規(guī)范，也涉及其教學(xué)和科研活動(dòng)。英格蘭高等教育撥款委員會(huì)發(fā)布的高等教育運(yùn)行框架（higher education operating framework）包含了高等教育監(jiān)管的現(xiàn)有體系。許多高等教育機(jī)構(gòu)也承擔(dān)了由公共財(cái)政資助的專門研究。大部分資助均有其本身的任務(wù)或預(yù)期及要求，這些要求也與高等教育機(jī)構(gòu)的教學(xué)保障機(jī)制互動(dòng)。3.英國高等教育監(jiān)管情況雖然英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭地

9、區(qū)在高等教育資助、問責(zé)、治理體系及法規(guī)方面存在較大差異，但四地相互影響，任何一個(gè)地區(qū)高等教育監(jiān)管條例的變更都會(huì)對其他地區(qū)產(chǎn)生潛在影響。該報(bào)告主要涉及英格蘭高等教育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管體系，但也需對英國其他地區(qū)的高等教育監(jiān)管體系進(jìn)行探討。在蘇格蘭，高等教育機(jī)構(gòu)和蘇格蘭撥款委員會(huì)（scottish funding council）通過財(cái)務(wù)備忘錄（financial memorandum）建立了高等教育問責(zé)制和報(bào)告制。蘇格蘭撥款委員會(huì)對其資助的高等教育機(jī)構(gòu)的質(zhì)量負(fù)有法定責(zé)任。與其他地區(qū)不同，蘇格蘭高等教育質(zhì)量保障體系采用引導(dǎo)促進(jìn)模式，也被稱為質(zhì)量提高框架（quality enhancement framewo

10、rk）。蘇格蘭的大學(xué)遵守蘇格蘭高等教育良好治理準(zhǔn)則（scottish code of good he governance）。作為蘇格蘭財(cái)政備忘錄的一部分，蘇格蘭高等教育機(jī)構(gòu)必須遵守結(jié)果協(xié)議（outcome agreements）。根據(jù)這份協(xié)議，高等教育機(jī)構(gòu)能否承擔(dān)世界一流研究、為促進(jìn)人類生活條件改善和蘇格蘭經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長作出貢獻(xiàn)將直接影響其評估結(jié)果。英格蘭的學(xué)生如在蘇格蘭學(xué)習(xí)，只能申請英格蘭學(xué)生貸款系統(tǒng)的資助并需繳納高于蘇格蘭學(xué)生的學(xué)費(fèi)（不超過9000磅）。蘇格蘭關(guān)于這部分學(xué)生的資助與管理制度存在較多問題。目前，蘇格蘭政府正積極磋商其高等教育治理的發(fā)展策略。威爾士當(dāng)前的監(jiān)管框架與英格蘭相似。

11、按照1998年教育改革法（education reform act 1988）和1992年繼續(xù)教育和高等教育法，商務(wù)、創(chuàng)新與技能部的國務(wù)大臣掌握威爾士高等教育監(jiān)管權(quán)?；谝陨戏桑?998年，威爾士發(fā)布了威爾士政府法（government of wales act 1998）。自此，威爾士高等教育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主要通過威爾士高等教育撥款委員會(huì)（higher education funding council for wales）和威爾士政府發(fā)布的撥款函（remit letter）進(jìn)行。威爾士財(cái)政備忘錄關(guān)于高等教育機(jī)構(gòu)設(shè)置的主要標(biāo)準(zhǔn)與英格蘭一致。威爾士高等教育撥款委員會(huì)也成立了高等教育質(zhì)量保障署，以

12、保障其高等教育質(zhì)量。針對高等教育的實(shí)際情況，參考了全英高等教育的整體質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管體系，威爾士設(shè)立了高等教育評估體系和標(biāo)準(zhǔn)。與英格蘭一致，樞密院和商務(wù)、創(chuàng)新與技能部發(fā)布的大學(xué)命名和學(xué)位授予標(biāo)準(zhǔn)在威爾士同樣適用。威爾士的高等教育管理框架和英格蘭也有不同，如英格蘭和威爾士同時(shí)實(shí)施的2004年高等教育法（higher education act 2004）根據(jù)兩個(gè)地區(qū)不同的學(xué)費(fèi)情況做出了專門規(guī)定。威爾士高等教育管理體系的核心特征是高等教育機(jī)構(gòu)需上報(bào)預(yù)算和促進(jìn)高等教育公平的方案，以上預(yù)算和方案需通過威爾士高等教育撥款委員會(huì)的審批。威爾士高等教育管理框架的主要變化是即將實(shí)施的威爾士高等教育法案（high

13、er education wales bill）。該法案旨在為威爾士高等教育提供一個(gè)新的監(jiān)管框架，促使高等教育機(jī)構(gòu)開設(shè)的課程更加符合學(xué)生貸款資助和其他資助要求。該法案預(yù)計(jì)于2017年秋季實(shí)施，威爾士的所有高等教育機(jī)構(gòu)均被納入該法案的管理范圍。根據(jù)該法案，威爾士高等教育撥款委員會(huì)將被授予一系列新的權(quán)力，包括可通過強(qiáng)制性的命令管理高等教育機(jī)構(gòu)、對高等教育機(jī)構(gòu)的法定指導(dǎo)建議權(quán)，以及高等教育機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、審批和資格取消權(quán)。在北愛爾蘭，高等教育機(jī)構(gòu)遵守由北愛爾蘭教育學(xué)習(xí)部（department for education and learning，northern ireland）頒布的財(cái)政備忘錄（fin

14、ancial memorandum）的要求，該備忘錄旨在評估公立高等教育機(jī)構(gòu)的質(zhì)量。（二）自治和專業(yè)治理作為世界上最成功的高等教育系統(tǒng)之一，英國高等教育高度自治。所有接受公共資助的高等教育機(jī)構(gòu)都需遵守問責(zé)制并實(shí)行獨(dú)立的法人治理和專業(yè)治理，以保障機(jī)構(gòu)的可持續(xù)性和質(zhì)量及財(cái)務(wù)的良好運(yùn)行。高等教育機(jī)構(gòu)通過內(nèi)部項(xiàng)目和框架行使自由裁量權(quán)。受英格蘭財(cái)政資助的高等教育機(jī)構(gòu)的治理遵循由大學(xué)理事長委員會(huì)（committee of university chairs）頒布的大學(xué)治理準(zhǔn)則（code of good governance）。該文件為英格蘭高等教育機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理提供了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)框架，其與保障問責(zé)備忘錄及其他

15、外部監(jiān)管規(guī)定構(gòu)成了英格蘭高等教育機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系。該體系確保了高等教育機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)和質(zhì)量保障體系符合學(xué)位授予、財(cái)政資助和學(xué)生貸款資助的要求。高等教育機(jī)構(gòu)否定了其對政府集權(quán)或外部監(jiān)管過度干預(yù)的需要，形成了有效的高等教育機(jī)構(gòu)與外部機(jī)構(gòu)共同監(jiān)管的模式。如2000年信息自由法（freedom of information act 2000）要求，公立高等教育機(jī)構(gòu)需將其治理結(jié)構(gòu)和程序清楚地告知學(xué)生和社會(huì)。同時(shí)，私立教育機(jī)構(gòu)的治理體系呈現(xiàn)出了多樣化形式。盡管對于私立高等教育機(jī)構(gòu)的治理沒有類似于英國大學(xué)理事長委員會(huì)發(fā)布的治理準(zhǔn)則或前面涉及的如蘇格蘭頒布的文件，也沒有關(guān)于信息透明的要求，對其治理的監(jiān)督通過多種手段來

16、實(shí)施，如學(xué)生貸款體系、大學(xué)名稱的授予等。在機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理體系不完善的情況下，以上外部監(jiān)管能促進(jìn)機(jī)構(gòu)的健康持續(xù)發(fā)展。二、改革的壓力英格蘭高等教育經(jīng)歷了一系列重大改革，包括本科教學(xué)經(jīng)費(fèi)資助方式的變化、高等教育機(jī)構(gòu)自主招生機(jī)制改革等。該經(jīng)費(fèi)資助方式允許提供本科教育的私立高等教育機(jī)構(gòu)獲得資助。這些改革提升了高等教育的發(fā)展動(dòng)力和學(xué)生對于高等教育的預(yù)期，也使現(xiàn)有的監(jiān)管體系面臨挑戰(zhàn)和壓力。（一）重新調(diào)整資助方式和取消招生數(shù)量限制為獲得公共資金，高等教育機(jī)構(gòu)同意接受外部監(jiān)管。隨著2012年政府經(jīng)費(fèi)資助方式改革，財(cái)政撥款逐漸調(diào)整為學(xué)費(fèi)貸款資助（見圖1），這意味著對高等教育機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)管日益困難。在當(dāng)前監(jiān)管框架下，公立高等教育機(jī)構(gòu)自動(dòng)被指定有資格讓學(xué)生獲得貸款，不受直接監(jiān)管（因其在獲得財(cái)政撥款時(shí)已有外部監(jiān)管）。為適應(yīng)當(dāng)前變化，高等教育機(jī)構(gòu)也采取了相應(yīng)措施（如提出機(jī)構(gòu)指派協(xié)議），但這些只是臨時(shí)措施，并沒有可持續(xù)的監(jiān)管方案。資助方式發(fā)生變化的同時(shí)，高等教育機(jī)構(gòu)招生限制也被取消。增加了高等教育機(jī)構(gòu)在滿足學(xué)生需求方面的靈活性和主動(dòng)性，強(qiáng)化了機(jī)構(gòu)間的競爭，這在高等教育機(jī)