高校內(nèi)部規(guī)則完善的法律路徑探究

1、    高校內(nèi)部規(guī)則完善的法律路徑探究    摘要：高校在制定內(nèi)部規(guī)則時(shí)，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)和追求秩序、效率與公平的價(jià)值取向。但當(dāng)前高校內(nèi)部規(guī)則存在著設(shè)定主體權(quán)限劃分不明確、規(guī)則制定缺乏監(jiān)督、設(shè)定內(nèi)容存在著不合法性、設(shè)定形式不規(guī)范、設(shè)定程序嚴(yán)重缺失、自由裁量權(quán)界限模糊、概括條款和類推原則濫設(shè)等方面的合法性缺失現(xiàn)象。高校內(nèi)部規(guī)則完善的現(xiàn)實(shí)出路在于：在制定過程中要體現(xiàn)主體、職權(quán)、程序的法定，遵循權(quán)力制衡原則、法律保留原則；在實(shí)施過程中要遵循比例原則、正當(dāng)程序原則；在司法過程中，應(yīng)遵循有限司法審查原則。關(guān)鍵詞：高校，內(nèi)部規(guī)則，價(jià)值取向，實(shí)踐缺失，法律路徑按照我國(guó)教育法律

2、、法規(guī)以及規(guī)章的規(guī)定，高?？梢罁?jù)法律、法規(guī)以及規(guī)章制定內(nèi)部規(guī)則。基于此，高校出于學(xué)校管理的需要，出臺(tái)了諸多加強(qiáng)學(xué)校管理的規(guī)定。然而，這些規(guī)則的內(nèi)容與形式是否合法？其合法性由誰來審查？如何審查？如果缺乏對(duì)高校內(nèi)部規(guī)則的審查，當(dāng)高校基于內(nèi)部規(guī)則來管理學(xué)生而由此引發(fā)糾紛乃至訴訟時(shí)，高校難免會(huì)陷入被動(dòng)甚至敗訴的境地。因此，完善高校內(nèi)部規(guī)則應(yīng)是高校法制化進(jìn)程中的應(yīng)有之舉。一、高校內(nèi)部規(guī)則的價(jià)值取向所謂高校內(nèi)部規(guī)則就是指高校依據(jù)國(guó)家教育法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定以及高校章程而自行制定的用于學(xué)校規(guī)范管理的制度、校規(guī)和各種管理細(xì)則。從原初的角度來講，高校制定內(nèi)部規(guī)則是為了保證高校的整體運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展，維護(hù)高校教育教學(xué)

3、工作持續(xù)、快速、健康、穩(wěn)定的發(fā)展，即追求規(guī)則的秩序價(jià)值。依據(jù)教育法、高等教育法等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，作為事業(yè)單位法人，高校有權(quán)在法律法規(guī)許可、授權(quán)的范圍之內(nèi)制定自主章程。自主章程是高校在法律法規(guī)授權(quán)的范圍內(nèi)制定的組織機(jī)構(gòu)運(yùn)行過程中必須遵守的規(guī)則。高校自主章程的實(shí)現(xiàn)，就必須有不同程度、方面、層次的規(guī)則。高校規(guī)則是共同體中的“校、師、生”三者在民主，平等、有序的基礎(chǔ)上制定的，服務(wù)于共同體中的人。對(duì)于一所高校來講，沒有凌駕于規(guī)則之上的人；同時(shí)，每一位個(gè)體在對(duì)規(guī)則認(rèn)同的基礎(chǔ)上，必須自覺地遵守規(guī)則。否則，高校的發(fā)展就無秩序可言，其結(jié)果必然走向集權(quán)或放任自流。顯然，高校內(nèi)部規(guī)則是高校對(duì)學(xué)生進(jìn)行規(guī)范管理的一

4、個(gè)基本依據(jù)，其秩序價(jià)值在于保障教育活動(dòng)的有序進(jìn)行、消除個(gè)別違規(guī)行為對(duì)教育活動(dòng)的不良影響。在秩序的基礎(chǔ)上，如何提高效率，也是高校內(nèi)部規(guī)則必然涉及的。如學(xué)生處分的設(shè)定、教師職務(wù)的評(píng)定等，都是建立在；高?；诜煞ㄒ?guī)的授權(quán)之上，為了促進(jìn)高校的高速運(yùn)轉(zhuǎn)與發(fā)展，提高管理的效率，自行設(shè)定規(guī)則來實(shí)現(xiàn)對(duì)相對(duì)人的管理。在現(xiàn)代社會(huì)中，效率價(jià)值具有社會(huì)普遍性和合目的性。效率價(jià)值的社會(huì)普遍性是指效率內(nèi)涵的綜合意義和效率之于人的普遍價(jià)值意義。效率價(jià)值的合目的性是指效率對(duì)于人類生活的合目的性意義。相對(duì)于人類整體的生活目的，效率是一種手段或條件，與人的發(fā)展或人類生活目的無關(guān)的效率是不存在的。反映在高校規(guī)則所追求的效率上，效

5、率的社會(huì)普遍性和合目的性意味著規(guī)則本身的設(shè)置與運(yùn)作以最小的成本費(fèi)用獲得最大化的收益，即通過降低或減少規(guī)則在實(shí)施過程中的成本（如所花費(fèi)的時(shí)間、人力、物力和財(cái)力等）來獲得最大的實(shí)際效果（如人們的普遍認(rèn)同和遵守）。高校規(guī)則的效率價(jià)值本身具有一定的激勵(lì)、規(guī)范和改進(jìn)功能，是組織中任何人、任何機(jī)構(gòu)都認(rèn)同和遵守的，是人們歸屬感與安全感的體現(xiàn)。體現(xiàn)了實(shí)然與應(yīng)然相統(tǒng)一的效率價(jià)值，是一種手段與工具的“善”。同時(shí)，無論是規(guī)則的秩序價(jià)值還是規(guī)則的效率價(jià)值，在很大程度上都是工具合理性抑或形式價(jià)值的體現(xiàn)，更多的是依靠外在的手段與工具對(duì)被管理者的規(guī)范與管理，是一種“治標(biāo)不治本”的價(jià)值取向。為了使被管理者對(duì)規(guī)則達(dá)到“心服口服

6、”的理想狀態(tài)，規(guī)則的制定應(yīng)當(dāng)追求價(jià)值合理性抑或?qū)嵸|(zhì)價(jià)值，體現(xiàn)規(guī)則設(shè)定的最高價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)公平。高校規(guī)則制定過程中的公平價(jià)值，應(yīng)當(dāng)是以反映和平衡各方利益的良好愿望為目的，而不是既得利益的“霸權(quán)”，從而消解了相對(duì)人的“話語權(quán)”。由于“資源的有限性使得教育政策總面臨著誰受益或誰受損的抉擇”，“公正與主體教育利益的實(shí)際享用息息相關(guān)”。但無論如何，“合倫理的教育政策既要考慮與滿足不同社會(huì)群體成員的教育利益需要，同時(shí)也要保障與實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的發(fā)展需要?！?因此，從終極價(jià)值關(guān)懷來講，規(guī)則制定與實(shí)現(xiàn)中的公平是實(shí)現(xiàn)權(quán)力相互制衡的最好武器，是消滅腐敗蔓延的良好手段，是保證高?？缭绞桨l(fā)展的制度平臺(tái)。二、高校內(nèi)部規(guī)則的合法

7、性缺失現(xiàn)實(shí)中高校的內(nèi)部規(guī)則是否體現(xiàn)了秩序、效率與公平的統(tǒng)一呢？事實(shí)上，我國(guó)多數(shù)高校的內(nèi)部規(guī)則都存在著設(shè)定主體權(quán)限劃分不明確、制定缺乏監(jiān)督、形式不規(guī)范、程序嚴(yán)重缺失、概括條款和類推原則濫設(shè)等方面的合法性缺損問題。第一，高校內(nèi)部規(guī)則設(shè)定主體的權(quán)限劃分不明確，主體錯(cuò)位，規(guī)范之間有沖突。下層位主體超越了上層位主體的權(quán)限，下層位規(guī)范與上層位規(guī)范不一致甚至相抵觸，而且同層位主體制定的規(guī)范之間也存在打架的現(xiàn)象。這為規(guī)則的具體執(zhí)行帶來了隱患。如教務(wù)處作為高校的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，在無法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)的情況下，以自己的名義對(duì)學(xué)生作出紀(jì)律處分的決定，這屬于超越職權(quán)的無效行政行為。這也體現(xiàn)了高校內(nèi)部規(guī)則制定中的主體層級(jí)

8、太低，在一定程度上模糊了規(guī)則的效力，導(dǎo)致主體錯(cuò)位。同時(shí)，高校內(nèi)部規(guī)則在制定過程中，缺少相關(guān)主管部門的合法性審查，從而給高校內(nèi)部規(guī)則留下了許多硬傷和漏洞。許多高校內(nèi)部規(guī)則的出臺(tái)只需通過校內(nèi)某個(gè)范圍的表決程序。學(xué)生對(duì)校規(guī)只有學(xué)習(xí)的義務(wù)而沒有質(zhì)疑的權(quán)利。學(xué)校與相對(duì)人的關(guān)系是不對(duì)等的管教服從的關(guān)系。這種情況反映了高校內(nèi)部規(guī)則的制定、實(shí)施深受“特別權(quán)力關(guān)系”的影響，彰顯了高校與學(xué)生之間的權(quán)力服從特性。第二，高校內(nèi)部規(guī)則設(shè)定的內(nèi)容不規(guī)范、不健全，甚至模糊不清，導(dǎo)致高校權(quán)力的擴(kuò)張。這突出表現(xiàn)為對(duì)受教育者義務(wù)的增加或?qū)κ芙逃吆戏?quán)益的限制，且人為地、任意地?cái)U(kuò)大高校自身的權(quán)限。也就是說，高校內(nèi)部規(guī)則的內(nèi)容存在

9、著權(quán)利與義務(wù)不對(duì)等的現(xiàn)象，可以形象地稱為高校中的“霸王條款”。將“霸王條款”一詞借用到高校內(nèi)部規(guī)則制定與實(shí)施過程中，主要表現(xiàn)為高校與學(xué)生權(quán)利與義務(wù)的不對(duì)等性。高校基于管理與教育需要而相對(duì)在校生具有優(yōu)越地位，可以對(duì)相對(duì)人權(quán)利加以限制，對(duì)學(xué)生任意強(qiáng)加各種義務(wù)而不承擔(dān)責(zé)任。大多數(shù)高校為其學(xué)生制定的內(nèi)部規(guī)則中，最常見的詞匯就是“不準(zhǔn)”、“不許”、“不得”、“嚴(yán)禁”等帶有命令和禁止意味的“不”系列詞匯。每一個(gè)“不”的背后，都有一個(gè)相應(yīng)的懲處條款。在高校內(nèi)部規(guī)則中，這種現(xiàn)象常常見諸于：限制學(xué)生的結(jié)婚自由、異性交往自由、結(jié)社自由；規(guī)定統(tǒng)一著裝、學(xué)生發(fā)型、學(xué)校紀(jì)律；對(duì)不遵守校紀(jì)校規(guī)、不按時(shí)完成作業(yè)的學(xué)生，有權(quán)

10、予以懲戒；等等。這些條款都是學(xué)校單方面作出的，并沒有考慮到學(xué)生的利益。這樣就直接導(dǎo)致了高校所制定的規(guī)定常常與國(guó)家相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)章相抵觸。第三，高校內(nèi)部規(guī)則設(shè)定的程序嚴(yán)重缺失，突出表現(xiàn)為受教育者的被告知權(quán)、申辯權(quán)、申訴權(quán)等得不到充分的保障。高校的內(nèi)部規(guī)則基本上都是由學(xué)校甚至由個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)說了算，在處理學(xué)生違紀(jì)違規(guī)事件時(shí)，往往不能做到透明公開，沒能給當(dāng)事學(xué)生充分的申辯機(jī)會(huì)。當(dāng)前，高校內(nèi)部基于“效率取向、控制中心”的指導(dǎo)思想制定了大量的實(shí)體規(guī)則，缺乏程序規(guī)則的設(shè)定，導(dǎo)致了高校內(nèi)部規(guī)則的程序失范。這種“重實(shí)體，輕程序”的傾向非常嚴(yán)重。高校內(nèi)部規(guī)則的設(shè)定缺乏“程序”意識(shí)，一方面是我國(guó)整體教育法律制度不健全

11、的體現(xiàn)，另一方面凸現(xiàn)了高校在對(duì)學(xué)生管理中缺乏必要的法治精神。高校中“程序失范”現(xiàn)象的存在，必然使學(xué)生的權(quán)利在受到侵犯后無法獲得正當(dāng)?shù)木葷?jì)，為高校管理在運(yùn)行中的偶然性、隨意性創(chuàng)造了客觀條件，致使學(xué)生合法的請(qǐng)求權(quán)、正當(dāng)?shù)倪x擇權(quán)、合理的知情權(quán)等難以得到保障和維護(hù)。第四，高校內(nèi)部規(guī)則中存在著大量的概括條款和類推原則濫設(shè)，違反明確性原則。各個(gè)高校的學(xué)生手冊(cè)中對(duì)于學(xué)生行為的規(guī)范有很多概括性條款。如某大學(xué)學(xué)籍管理規(guī)定實(shí)施細(xì)則的第二條規(guī)定：“凡高考有舞弊行為者，一經(jīng)查實(shí)，立即取消學(xué)籍，退回原戶口所在地；情節(jié)嚴(yán)重者，報(bào)請(qǐng)有關(guān)部門處理，直至追究法律責(zé)任?！贝送猓愅圃瓌t也在高校內(nèi)部規(guī)則中普遍運(yùn)用和存在。如某大學(xué)學(xué)

12、籍管理規(guī)定實(shí)施細(xì)則的第十條規(guī)定：“學(xué)生在一學(xué)期內(nèi)，無故遲到、早退三次或曠課在一天以內(nèi)者，給予批評(píng)教育；遲到早退屢教不改或曠課在10節(jié)（不含10節(jié)）以內(nèi)者，令其寫出書面檢查；曠課超過10節(jié)（含10節(jié)）者，按學(xué)校有關(guān)規(guī)定處理?！泵鞔_性原則包括法律明確性、行政行為明確性、刑罰明確性三個(gè)基本原則。高校內(nèi)部規(guī)則為學(xué)生設(shè)定行為規(guī)范和界限，應(yīng)當(dāng)符合明確性原則，即規(guī)范對(duì)象、規(guī)范行為和法律效果等構(gòu)成要件應(yīng)當(dāng)清楚明白，使接受規(guī)范者能夠預(yù)見其作為或不作為是否構(gòu)成義務(wù)的違反或者是否應(yīng)當(dāng)受到懲戒。同時(shí)，高校內(nèi)部規(guī)則的規(guī)定中存在著認(rèn)識(shí)不到位、歧視性的條款，不符合教育的大方向與發(fā)展趨勢(shì)。如某大學(xué)學(xué)籍管理規(guī)定實(shí)施細(xì)則的第十三

13、條規(guī)定：“專業(yè)必修課考核不及格者必須重修；公共必修課考核不及格者實(shí)行補(bǔ)考?！痹诋?dāng)下大力提倡培養(yǎng)學(xué)生人文素養(yǎng)與精神的時(shí)代背景下，公共必修課的開設(shè)旨在拓寬學(xué)生的知識(shí)視野、提高學(xué)生的人文素質(zhì)。因此，對(duì)公共必修課和專業(yè)必修課應(yīng)該一視同仁。某大學(xué)學(xué)籍管理規(guī)定實(shí)施細(xì)則第十九條規(guī)定：“平時(shí)成績(jī)不得超過總成績(jī)的30%?！睆哪壳暗膶W(xué)生評(píng)價(jià)機(jī)制來看，我們應(yīng)該提倡終結(jié)性評(píng)價(jià)與形成性、發(fā)展性評(píng)價(jià)的相互結(jié)合，且更應(yīng)側(cè)重于形成性、發(fā)展性評(píng)價(jià)。而該校的這一條款，明顯受應(yīng)試教育價(jià)值導(dǎo)向的影響，仍然是一種典型的終結(jié)性評(píng)價(jià)，大大地抹殺了教師公正評(píng)價(jià)學(xué)生的自主權(quán)。三、完善高校內(nèi)部規(guī)則的法律路徑高校依法治校主要是指高校管理學(xué)生的行為

14、必須符合法的規(guī)則與法的精神。從微觀層面來講，就是高校依據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)自行制定的內(nèi)部規(guī)則必須合法，不能在設(shè)定主體、內(nèi)容、程序等方面存在瑕疵，以保證高校各項(xiàng)行政管理工作長(zhǎng)期按照依法治校的理念進(jìn)行。第一，從高校內(nèi)部規(guī)則的制定過程來看，要體現(xiàn)主體、職權(quán)、程序的法定。首先，在制定主體層面，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)各方參與的意識(shí)，做到各權(quán)力（利）主體廣泛的參與，遵循“權(quán)力制衡原則”。一個(gè)健全的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)。需要在各權(quán)力主體間形成一種相互制衡的治理結(jié)構(gòu)，不允許不受制約的權(quán)力主體存在。不同主體需要對(duì)高校內(nèi)部規(guī)則進(jìn)行集體合法性審查，從而達(dá)到“權(quán)力的相互制衡”。高校內(nèi)部規(guī)則的制定更應(yīng)該體現(xiàn)權(quán)力的多中心化理念，平衡各權(quán)力主體的利

15、益，尤其應(yīng)當(dāng)有學(xué)生利益代表者的參與。高校內(nèi)部規(guī)則大多是指向?qū)W生的，與學(xué)生的生活、學(xué)習(xí)是直接相關(guān)的。因此，高校制定內(nèi)部規(guī)則甚至學(xué)校的重大決策，必須尊重學(xué)生的知情權(quán)、參與權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時(shí)我們也應(yīng)該看到，高校學(xué)生的參與權(quán)是有限的，對(duì)于適合學(xué)生參與的事項(xiàng)則不應(yīng)將學(xué)生的地位僅限于意見的表達(dá)和反映，而應(yīng)使學(xué)生享有直接參與權(quán)和決策權(quán)。尤其是事關(guān)學(xué)生事務(wù)的事項(xiàng)，包括學(xué)生懲戒制度、學(xué)生學(xué)業(yè)證書授予制度、選課制度等，應(yīng)當(dāng)建立學(xué)生直接參與決策的程序。其次，在制定主體的職權(quán)層面，要確保高校自主設(shè)定規(guī)則的權(quán)限范圍，遵循“法律保留原則”。在高校內(nèi)部規(guī)則制定過程中適用“法律保留原則”是指：高校在制定自治規(guī)則時(shí)，在法

16、律、法規(guī)、規(guī)章沒有現(xiàn)行規(guī)定的情況下，不能自行設(shè)定規(guī)則的內(nèi)容，以限制相對(duì)人的權(quán)利；學(xué)校的章程、其他自治規(guī)則不能與國(guó)家的法律法規(guī)、地方性法規(guī)規(guī)章相沖突、相抵觸。因此在法律保留原則的適用下，肅清不合法的規(guī)章和其他規(guī)范性文件就是我們的當(dāng)務(wù)之急，以確保法制的嚴(yán)肅和統(tǒng)一。同時(shí)，基于不同的運(yùn)行規(guī)則，即公權(quán)力遵循“法律授權(quán)即擁有”、私權(quán)利遵循“法不禁止即自由”的原則，高校在不同的法律關(guān)系之中，其權(quán)限的劃分是不同的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的情況確定密度不等的法律保留。如高校的招生權(quán)、頒發(fā)學(xué)業(yè)證書權(quán)、退學(xué)權(quán)、教師資格認(rèn)定與職務(wù)評(píng)定權(quán)等屬于法律法規(guī)授權(quán)的范圍，完全屬于法律保留；而有些屬于高校自主范圍的事項(xiàng)，如教師的聘任、高校

17、的紀(jì)律處分（不包括退學(xué)權(quán)）等只是部分保留。當(dāng)高校為調(diào)整其與平等主體間的民事法律關(guān)系而制定內(nèi)部規(guī)則時(shí)，則不需要法律的授權(quán)，只要法律沒有禁止的事項(xiàng)，高校都可以規(guī)定。同時(shí)，在高校內(nèi)部規(guī)則起草完成后，高校應(yīng)將其報(bào)送相關(guān)教育行政部門進(jìn)行批準(zhǔn)、備案，教育行政部門也應(yīng)加大對(duì)其審查與論證的力度。如果在高校內(nèi)部規(guī)則的制定過程中，教育主管部門依據(jù)普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定和國(guó)家其他相關(guān)法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行合法性審查的話，那么高校內(nèi)部規(guī)則就不僅僅代表高校的意志，也代表著法律的意志，其存在也就有了法理支撐。而且，經(jīng)過這個(gè)審查程序，高校內(nèi)部規(guī)則中那些可能有悖國(guó)家法律理念的規(guī)定就會(huì)被要求撤銷或由教育行政部門直接刪改。教育主管機(jī)

18、關(guān)對(duì)高校內(nèi)部規(guī)則的審查存在著合法性審查與合理性審查的爭(zhēng)論。比如，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)主張的是合法性審查，即“當(dāng)規(guī)定為大學(xué)自治事項(xiàng)的，有關(guān)辦法授權(quán)由各大學(xué)自行擬定，報(bào)請(qǐng)教育部核備后實(shí)施，故教育部對(duì)各大學(xué)之運(yùn)作僅屬于適法性監(jiān)督之地位。教育部監(jiān)督權(quán)之行使，應(yīng)符合學(xué)術(shù)自由之保障及大學(xué)自治之尊重，不得增加法律所未規(guī)定之限制，當(dāng)屬當(dāng)然?！?但在德國(guó)，教育行政機(jī)關(guān)對(duì)高校內(nèi)部規(guī)則的審查既有合法性審查也有合理性審查。德國(guó)政府在承認(rèn)大學(xué)自治的領(lǐng)域內(nèi)，允許國(guó)家機(jī)關(guān)的高度介入。因此，國(guó)家對(duì)大學(xué)在制定學(xué)習(xí)規(guī)則、考試規(guī)則等方面享有一定程度的參與權(quán)，可以基于合目的性或?qū)嵸|(zhì)理由拒絕給予許可。我們認(rèn)為，在我國(guó)現(xiàn)有體制下，為了避免過度的

19、行政干預(yù)，妨礙高等學(xué)校獨(dú)立的法人地位，除非法律有特別規(guī)定，否則教育行政機(jī)關(guān)的審查應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制在合法性審查的范圍內(nèi)。這樣既保障了教育行政機(jī)關(guān)的審查權(quán)，又確保了高校的辦學(xué)自主權(quán)，在審查和自治之間維持了平衡。最后，在高校內(nèi)部規(guī)則出臺(tái)前，要體現(xiàn)程序正義，可以適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行“聽證”。當(dāng)然，讓所有學(xué)生參與高校內(nèi)部規(guī)則出臺(tái)前的聽證過程是不現(xiàn)實(shí)的，畢竟學(xué)生的流動(dòng)性很大，而高校內(nèi)部規(guī)則必須有穩(wěn)定性。所以，這種利益的協(xié)調(diào)應(yīng)該有第三方審查的參與，比如相關(guān)的專家、教授、學(xué)者，尤其是法律人士，從而保證高校內(nèi)部規(guī)則的公平性和權(quán)威性。否則，最后以“學(xué)生告母?！钡男问綄彶楦咝?nèi)部規(guī)則的合法性，既傷害了高校內(nèi)部規(guī)則的權(quán)威，也傷害了

20、學(xué)生與學(xué)校的感情。第二，從高校內(nèi)部規(guī)則的實(shí)施與執(zhí)行過程來看，要遵循比例原則與正當(dāng)程序原則。在高校基于內(nèi)部規(guī)則對(duì)學(xué)生進(jìn)行管理時(shí)，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)“比例原則”的精神實(shí)質(zhì)?！氨壤瓌t，又稱最小侵害原則，其基本含義是行政主體實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，在做出的行政處分、處罰決定可能對(duì)相對(duì)人的權(quán)益造成某種不利影響時(shí)，應(yīng)將這種不利影響限制在盡可能小的范圍內(nèi)，使目的和手段之間處于適當(dāng)?shù)谋壤??！?97-98也就是說，高等學(xué)校對(duì)學(xué)生實(shí)施管理和處分權(quán)力的合法與合理，并不意味著高校對(duì)學(xué)生實(shí)際實(shí)施了合理與合法的處分。同時(shí)，在高?；趦?nèi)部規(guī)則對(duì)學(xué)生進(jìn)行紀(jì)律處分時(shí)，應(yīng)使學(xué)生有充分行使救濟(jì)權(quán)利的渠道，即應(yīng)當(dāng)

21、遵循“正當(dāng)程序原則”?！八^正當(dāng)程序原則，是指行政主體在做出影響相對(duì)人權(quán)益的行政行為時(shí)，必須遵循正當(dāng)法律程序，包括事先告知相對(duì)人，向相對(duì)人說明行為的根據(jù)和理由，聽取相對(duì)人的陳述、申辯，事后為相對(duì)人提供相應(yīng)的救濟(jì)途徑，以保證所做出的行為公開、公正、公平。該原則源于英國(guó)古老的自然正義原則，其基本規(guī)則有二：任何人不應(yīng)成為自己案件的法官；任何人在受到懲罰和其他不利處分時(shí)，應(yīng)為之提供公正的聽證或其它聽取其意見的機(jī)會(huì)?！?98目前，發(fā)生在高校中的有些事件之所以引起了強(qiáng)烈的社會(huì)反響，其中最主要的原因就在于，各高校處理學(xué)生違紀(jì)違規(guī)事件的過程沒能做到透明、公開，沒能給當(dāng)事學(xué)生充分的申辯機(jī)會(huì)，不符合“程序正義”的

22、要求。在學(xué)生交費(fèi)上大學(xué)的今天，學(xué)生應(yīng)該是學(xué)校的“主人”，是大學(xué)教育的“主體”，而不再是單純的服從者、被管理者。學(xué)生在學(xué)校建設(shè)、規(guī)章制度的制定、學(xué)生違紀(jì)事件的處理等方面，應(yīng)該有充分的發(fā)言權(quán)和參與決策的權(quán)利。“程序瑕疵”是高校訴訟案反映出來的一個(gè)較為普遍存在的問題。貫徹“正當(dāng)程序原則”，不僅有利于高校依法管理、提高管理效率，而且有利于保障學(xué)生權(quán)利；不僅是減少高校訴訟案的一個(gè)有效途徑，也是避免“程序失范”的合法性保障。所以，當(dāng)高校作出涉及學(xué)生權(quán)益的具體決定，特別是對(duì)學(xué)生權(quán)益產(chǎn)生不利影響的決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)尊重學(xué)生陳述和申辯的權(quán)利。“權(quán)利是受規(guī)制的，但不是受禁止的”，當(dāng)權(quán)利受到限制時(shí)，管理者必須“公開地交代他們所追求的合法性與重要性以及采取手段的適當(dāng)性。”4第三，從高校內(nèi)部規(guī)則的可訴性來看，要遵循有限的司法審查原則。當(dāng)高?；趦?nèi)部規(guī)則作出對(duì)學(xué)生的紀(jì)律處分，學(xué)生表示不服時(shí)，應(yīng)遵循“有限司法審查原則”。隨著時(shí)代的發(fā)展、形勢(shì)的變化，德日等國(guó)對(duì)特別權(quán)力關(guān)系理論進(jìn)行了修正，其中尤以德國(guó)為典型代表。在德國(guó)，理論界提出了區(qū)分特別權(quán)力關(guān)系的設(shè)想。一種是把特別權(quán)力關(guān)系分為基礎(chǔ)關(guān)系與管理關(guān)系?；A(chǔ)關(guān)系是指產(chǎn)生、變更或消滅特別權(quán)力身份的行為及其特別權(quán)力關(guān)系之身份將受影響的行為。對(duì)涉及基礎(chǔ)關(guān)系的決定，如公務(wù)員、軍人、學(xué)生的身份資格的取得、喪失或降級(jí)等，可以視為可訴行政行為。管理關(guān)系是指行政機(jī)關(guān)為達(dá)成設(shè)立特