鐵路外工程單位施工的鐵路建設(shè)工程和路內(nèi)單位在非既有線施工的工程發(fā)生的安全事故案件

1、鐵路外工程單位施工的鐵路建設(shè)工程和路內(nèi)單位在非既有線施工的工程發(fā)生的安全事故 案件，應(yīng)由事故發(fā)生地管轄；鐵路檢察機(jī)關(guān)的管轄范圍應(yīng)限定為發(fā)生在鐵路交通運(yùn)輸領(lǐng)域和路內(nèi)工程單位在 鐵路即有線施工中發(fā)生的安全事故；鐵路檢察機(jī)關(guān)處理鐵路安全事故應(yīng)該由偵查監(jiān)督或公訴部門承擔(dān)；鐵路檢察機(jī)關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪工作的范圍應(yīng)該擴(kuò)展至預(yù)防安全事故的宣傳教育層 面。今年，在沿海鐵路建設(shè)工程中連續(xù)發(fā)生的 2 起重大傷亡事故，引起社會(huì)各界對(duì)涉鐵 工程安全問(wèn)題的關(guān)注。最近，筆者通過(guò)對(duì) 2006 年以來(lái)浙江省范圍內(nèi)鐵路交通運(yùn)輸和建設(shè)工 程等重大安全事故進(jìn)行的專題調(diào)研， 從鐵路檢察的角度， 對(duì)涉鐵安全事故發(fā)生原因進(jìn)行分析， 以期對(duì)預(yù)

2、防和查處涉鐵安全事故有所裨益。對(duì)鐵路安全事故發(fā)生原因的分析1. 違章操作，冒險(xiǎn)作業(yè)。鐵路系統(tǒng)是一般為國(guó)有大型企業(yè)，有關(guān)鐵路安全生產(chǎn)的規(guī) 章制度比較齊全，出事故的直接原因，幾乎都是有關(guān)人員違章操作所致。如 2008 年 8 月 21 日發(fā)生的甬臺(tái)溫鐵路工程黃巖橋梁垮塌事故， 就是因?yàn)椴僮鞴み`章操作， 擅自將尚未合攏的 橋梁支撐鋼架拆除，造成在建的橋梁垮塌，壓死2 人。2. 規(guī)章制度滯后。近年來(lái)，鐵路全面提速。上海局管內(nèi)，多條線路進(jìn)行了電氣化改 造，特別是開(kāi)行動(dòng)車組以后，各單位添置了大量的新設(shè)備，行車組織也有了新要求，但與之 相應(yīng)的規(guī)章制度卻跟不上，甚至有些工程、有些環(huán)節(jié)處于邊設(shè)計(jì)、邊施工，邊投產(chǎn)

3、、邊摸索 的狀態(tài)。3. 職工素質(zhì)有待進(jìn)一步提高。由于近年來(lái)鐵路高速度、大規(guī)模發(fā)展，干部職工隊(duì)伍 建設(shè)頗有捉襟見(jiàn)肘之感。一是職工隊(duì)伍老化。鐵路大發(fā)展，需要新生力量，然而，由于鐵路 職工在待遇上， 較同類國(guó)有大中型企業(yè)職工的待遇存在較大差距， 缺乏對(duì)人才的吸引力， 既 有職工隊(duì)伍也不穩(wěn)定。新人難進(jìn)，勢(shì)必造成人員老化，由于專業(yè)人才的特殊要求， 即使馬上 招人，短時(shí)間內(nèi)要改變現(xiàn)狀也很困難。 而人員減少的后果就是勞動(dòng)強(qiáng)度加大， 安全系數(shù)降低。 有些單位為了解決技術(shù)力量不足的窘境， 只好招收部分退休職工頂崗。 二是技術(shù)培訓(xùn)跟不上。 由于大量新裝備的加入， 鐵路企業(yè)在技術(shù)進(jìn)步日新月異的情況下， 面對(duì)迫切的全

4、員專業(yè)技術(shù) 更新要求， 遭遇到了技術(shù)培訓(xùn)的“瓶頸”， 在這個(gè)過(guò)程中， 由于人員技能不適應(yīng)造成安全隱 患的可能性加大。4. 鐵路工程大量上馬，工程建設(shè)力量嚴(yán)重不足。近幾年是鐵路基本建設(shè)的“黃金 期”， 全國(guó)各地的鐵路建設(shè)工程呈暴發(fā)性增長(zhǎng)，如在浙江省范圍內(nèi)，今、明兩年還要開(kāi)工建 設(shè)杭寧、蕭甬、滬杭三條客運(yùn)專線，如此巨大的工程量，帶來(lái)了建設(shè)力量不足的問(wèn)題。從設(shè) 計(jì)，到監(jiān)理，到施工，各道環(huán)節(jié)，一些單位原有的人員、裝備都無(wú)法滿足大量上馬的新建工 程項(xiàng)目的需求。 為了完成工作， 這些單位一般采取招收臨時(shí)外聘人員或直接到勞務(wù)市場(chǎng)招人 的辦法，以救一時(shí)之急。這樣招來(lái)的人員，往往在技術(shù)水平、熟練程度、工作責(zé)任心

5、等方面 不能盡如人意，出事故的概率大為提高。5. 管理力量不足，建設(shè)資金緊張。施工單位在工程投標(biāo)時(shí)為了能中標(biāo)，往往將造價(jià) 壓得很低， 寄希望于工程后期的調(diào)改。然而“老經(jīng)驗(yàn)”不管用，鐵道部的調(diào)改困難重重，于 是，眾多施工單位叫苦不迭， 資金發(fā)生困難， 反映在人員管理、 設(shè)備使用上出現(xiàn)諸多不到位。 同時(shí)， 由于鐵路建設(shè)工程大量上馬， 造成一定程度上的管理力量不足和資金緊張， 如，甬臺(tái) 溫鐵路工程與處在同一地區(qū)的杭州灣跨海大橋相比，其每公里橋梁造價(jià)是后者的20%，每公里管理人員只占后者的 4.2%. 管理力量和建設(shè)資金的緊張，給工程管理上帶來(lái)諸多困難。此外，其他諸如施工器材質(zhì)量問(wèn)題、設(shè)計(jì)工藝問(wèn)題等等

6、，也可能對(duì)安全事故產(chǎn)生重 大影響。防止事故的措施1. 加強(qiáng)規(guī)章制度的健全和完善， 建立有關(guān)管理辦法， 使之盡快適應(yīng)鐵路發(fā)展的需要。 針對(duì)車速提高， 新裝備應(yīng)用，既有線施工增多，施工隊(duì)伍良莠不齊等實(shí)際情況，應(yīng)加強(qiáng)調(diào)查 研究， 抓緊修改、完善有關(guān)規(guī)章制度，建立有關(guān)施工隊(duì)伍和工程項(xiàng)目的管理辦法，使之與鐵路發(fā)展的現(xiàn)狀相適應(yīng)。2. 以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，對(duì)鐵路工程建設(shè)設(shè)定科學(xué)、合理的建設(shè)工期和造價(jià)。加強(qiáng) 對(duì)施工合同實(shí)際履行的監(jiān)督審查，切忌層層轉(zhuǎn)包。 擴(kuò)大工程監(jiān)理范圍， 除了施工質(zhì)量外，還 要對(duì)施工單位的資質(zhì)、施工人員的素質(zhì)進(jìn)行監(jiān)督審查。3. 加強(qiáng)對(duì)鐵路員工的安全知識(shí)培訓(xùn)力度。對(duì)新進(jìn)人員和老職工的培訓(xùn)要雙管

7、齊下， 既要把好入口關(guān)， 充分發(fā)揮職工培訓(xùn)基地等專門教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的作用， 加強(qiáng)對(duì)新進(jìn)人員的全 面培訓(xùn)， 又要發(fā)揮站段一級(jí)組織的積極性， 根據(jù)實(shí)際需要， 有針對(duì)性地組織開(kāi)展好對(duì)老職工 的在崗培訓(xùn)，使之適應(yīng)工作要求。4. 進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)安全生產(chǎn)有關(guān)法規(guī)的宣傳。 生產(chǎn)安全事故基本都有一個(gè)因?yàn)檫`反有 關(guān)安全規(guī)章制度，致使造成事故，達(dá)到一定嚴(yán)重程度后， 即構(gòu)成犯罪的模式，違規(guī)與犯罪之 間，沒(méi)有截然的分界線。 因此， 應(yīng)當(dāng)將有關(guān)鐵路運(yùn)營(yíng)安全犯罪、交通肇事犯罪和工程重大安 全事故犯罪等法律知識(shí)以及安全事故犯罪案例作為鐵路檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展法律宣傳的重要內(nèi)容， 深入鐵路生產(chǎn)第一線，就案論法，開(kāi)展廣泛的宣傳教育。5.

8、將法律監(jiān)督的觸角延伸到生產(chǎn)安全一線。 檢察機(jī)關(guān)目前與工程建設(shè)單位開(kāi)展的同步預(yù)防創(chuàng)“雙優(yōu)”活動(dòng)， 指的是通過(guò)檢察機(jī)關(guān)與工程建設(shè)單位在工程建設(shè)過(guò)程中， 共同開(kāi)展 一定形式的職務(wù)犯罪預(yù)防工作， 實(shí)現(xiàn)工程優(yōu)質(zhì)、 干部?jī)?yōu)秀的目標(biāo)。 在以往的創(chuàng)“雙優(yōu)”活動(dòng) 中，檢察機(jī)關(guān)比較關(guān)注的是預(yù)防貪污賄賂等職務(wù)犯罪和因職務(wù)犯罪而造成的諸如偷工減料等 工程質(zhì)量問(wèn)題， 今后要將法律監(jiān)督的觸角延伸到生產(chǎn)安全一線， 在“工程優(yōu)質(zhì)”這一目標(biāo)中 注入安全生產(chǎn)新要求。 在深入工地現(xiàn)場(chǎng)檢查創(chuàng)“雙優(yōu)”工作時(shí)， 在受理群眾舉報(bào)有關(guān)線索時(shí)， 在下基層辦案時(shí)，要主動(dòng)關(guān)注、及時(shí)發(fā)現(xiàn)、高度重視生產(chǎn)安全工作，發(fā)現(xiàn)安全隱患，及時(shí)通 過(guò)檢察建議等形式

9、向有關(guān)單位提出，并且監(jiān)督整改。6. 積極參與鐵路安全事故的調(diào)查處理。安全事故一般都事發(fā)突然，要積極有效地參 與事故的調(diào)查處理， 鐵路檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)事先根據(jù)實(shí)際情況，制定好應(yīng)急預(yù)案，一旦有事，保 證能及時(shí)、 有序地出動(dòng)。 由于鐵路安全事故責(zé)任人主體非國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的特殊性， 鐵路 安全事故責(zé)任人一般不構(gòu)成瀆職犯罪， 因此， 鐵路檢察機(jī)關(guān)的偵監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)積極介入公安機(jī) 關(guān)的調(diào)查取證，嚴(yán)肅處理。如發(fā)現(xiàn)有瀆職犯罪線索，應(yīng)主動(dòng)向?yàn)^職犯罪偵查部門通報(bào)。7. 探索共建安全生產(chǎn)領(lǐng)域事故防控體系。 鐵路檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)和鐵路安監(jiān)部門的 協(xié)作、 緊密配合，通過(guò)事故的原因分析和責(zé)任追究，研究事故防范措施，提高鐵路干部

10、職工 的安全意識(shí)，堅(jiān)持“安全第一，預(yù)防為主，綜合治理”的方針，推進(jìn)安全生產(chǎn)責(zé)任管理，逐 步建立事故預(yù)防、 隱患消除、 安全發(fā)展的安全生產(chǎn)事故防控體系。關(guān)于對(duì)涉鐵事故管轄的建議（）鐵路檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉鐵安全事故的管轄范圍涉鐵安全事故主要包括鐵路交通運(yùn)輸和鐵路建設(shè)工程兩大部分。其中，鐵路建設(shè)工 程從施工對(duì)象看， 可分為鐵路新線建設(shè)和既有線改造兩塊； 從施工單位劃分， 又有路內(nèi)單位 施工和路外單位施工之分。 鐵路檢察機(jī)關(guān)作為設(shè)在鐵路系統(tǒng)內(nèi)部的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)， 對(duì)發(fā) 生在鐵路交通運(yùn)輸領(lǐng)域和路內(nèi)工程單位在鐵路既有線施工中發(fā)生的安全事故， 當(dāng)然應(yīng)當(dāng)行使 管轄權(quán)。 但是，對(duì)路外工程單位施工的鐵路建設(shè)工程和路內(nèi)

11、單位在非既有線施工的工程發(fā)生 的安全事故，筆者認(rèn)為還是以事故發(fā)生地管轄為宜。具體來(lái)說(shuō) :1. 發(fā)生在鐵路運(yùn)輸領(lǐng)域的安全事故，主要包括行車安全事故、人身傷亡事故、設(shè)備 安全事故等，其危害的客體主要是鐵路運(yùn)輸秩序、鐵路國(guó)家財(cái)產(chǎn)及其工作人員的生命安全， 所涉及的責(zé)任人員主要也是鐵路工作人員。 鐵路運(yùn)輸檢察院作為鐵路專門檢察機(jī)關(guān)， 對(duì)于發(fā) 生在鐵路內(nèi)部的可能構(gòu)成犯罪的安全事故， 根據(jù)有關(guān)鐵路檢察機(jī)關(guān)管轄分工的規(guī)定， 當(dāng)然具 有專屬管轄權(quán)。 鐵路內(nèi)部工程單位在鐵路既有線施工中發(fā)生的安全事故， 也因上述原因應(yīng)由 鐵路檢察機(jī)關(guān)管轄。 對(duì)于上述范圍發(fā)生的涉鐵安全事故， 根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)布的 生產(chǎn)安全事故 報(bào)告和調(diào)

12、查處理?xiàng)l例和監(jiān)察部、國(guó)家安監(jiān)總局、 最高人民檢察院 關(guān)于加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)與檢 察機(jī)關(guān)在重大責(zé)任事故調(diào)查處理中的聯(lián)系和配合的暫行規(guī)定 的要求， 鐵路檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)參與調(diào)查處理。 但是， 目前鐵路發(fā)生重大安全事故后， 及時(shí)通知檢察機(jī)關(guān)參與調(diào)查處理的情況 不容樂(lè)觀。為此，建議如下 :一是建立事故調(diào)查參與機(jī)制。發(fā)生鐵路重大安全事故，鐵路安監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知 鐵路檢察機(jī)關(guān)。鐵路安監(jiān)部門組織的重大事故調(diào)查組，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)鐵路檢察機(jī)關(guān)參加。二是完善案件移送程序。鐵路安監(jiān)部門在事故調(diào)查處理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的，應(yīng) 及時(shí)向鐵路公安或檢察機(jī)關(guān)移送。三是建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。 鐵路安監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)定期向鐵路檢察機(jī)關(guān)通報(bào)生產(chǎn)安全狀況

13、和事故查處情況。 鐵路檢察機(jī)關(guān)對(duì)事故中涉及犯罪嫌疑人立案?jìng)刹榛虿扇?qiáng)制措施的， 應(yīng)向 鐵路安監(jiān)部門通報(bào)，并及時(shí)溝通查處情況。2. 路外工程單位施工的鐵路建設(shè)工程，既包括新建鐵路線，也包括既有線（如既有 線上的電氣化改造工程等） 的建設(shè)工程， 對(duì)于這些工程中發(fā)生的安全事故， 以事故發(fā)生地管 轄為宜。理由如下 :一是因?yàn)槭┕挝皇锹吠鈫挝唬麄兣c鐵路的關(guān)系僅是工程建設(shè)承發(fā)包的甲、乙方關(guān)系， 并無(wú)行政上的從屬關(guān)系， 其從業(yè)人員也非鐵路工作人員， 其在工程建設(shè)中發(fā)生的事故 鐵路部門難于管理。二是這些施工單位的資質(zhì)認(rèn)定，工程建設(shè)許可證的頒發(fā)及其日常管理，均由地方有 關(guān)職能機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，鐵路部門無(wú)法管理。三是

14、地方政府對(duì)事故的處理更為及時(shí)、權(quán)威、有效。由于鐵路線長(zhǎng)點(diǎn)多，線路上發(fā) 生事故后， 當(dāng)?shù)匾话愣急辱F路領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)更早到達(dá)事故現(xiàn)場(chǎng)， 可以迅速展開(kāi)救援和善后； 地方 公安、檢察機(jī)關(guān)處理安全生產(chǎn)事故案件也更有效率。四是鐵路部門的承受能力不足。鐵路系統(tǒng)雖說(shuō)政企合一，但行政系統(tǒng)的能力、效率 與地方政府相比，不可同日而語(yǔ)。對(duì)于調(diào)動(dòng)救援資源，組織大規(guī)模救援行動(dòng)，開(kāi)展深層次安 撫工作，進(jìn)行高規(guī)格事故調(diào)查認(rèn)定等等工作， 地方政府都存在資源優(yōu)勢(shì)。公安、檢察等專門 部門才能集中精力處理好相關(guān)重大安全事故案件。（二）鐵檢機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)鐵路安全事故的分工鐵路系統(tǒng)中，鐵路局以下，除了公安、檢察、法院以及衛(wèi)生防疫部門具有一定的國(guó)

15、家機(jī)關(guān)特征外， 其余單位都不是國(guó)家機(jī)關(guān)， 其工作人員當(dāng)然都不具有國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的主 體身份，依照刑法規(guī)定， 其行為也不構(gòu)成瀆職犯罪。雖然鐵道部機(jī)關(guān)是國(guó)家行政機(jī)關(guān)， 但由 于鐵路檢察機(jī)關(guān)只有分院以下級(jí)別的兩級(jí)院， 沒(méi)有與之相對(duì)應(yīng)的鐵檢機(jī)關(guān)實(shí)行管轄權(quán)。 由此 推出， 現(xiàn)有鐵路檢察機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的鐵路安全事故， 一般都不會(huì)觸及瀆職犯罪， 只能構(gòu)成 鐵路運(yùn)營(yíng)安全事故罪以及重大責(zé)任事故罪、 重大勞動(dòng)安全事故罪、 工程重大安全事故罪等由 公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈钠胀ǚ缸铩?為了適應(yīng)鐵路檢察機(jī)關(guān)這一特殊性， 使鐵路檢察機(jī)關(guān)參與鐵 路安全事故查處的工作更符合實(shí)際情況，提出以下建議 :1. 鐵路檢察機(jī)關(guān)處理鐵路安全事故的內(nèi)部分工應(yīng)該有別于地方檢察機(jī)關(guān)由瀆檢部 門負(fù)責(zé)的做法， 一般由偵查監(jiān)督部門或者公訴部門以提前介入的形式， 介入到公安機(jī)關(guān)的偵 查活動(dòng)中為宜。2. 鑒于鐵路安全事故的特殊性及其責(zé)任人員的特定性，從鐵路檢察機(jī)關(guān)服務(wù)于鐵路改革發(fā)展