基于博弈論視角分析我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房政策執(zhí)行失敗的過(guò)程

1、基于博弈論視角分析我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房政策執(zhí)行失敗的過(guò)程摘 要:為低收入者提供基本住房保障是政府的基本職責(zé)，經(jīng)濟(jì)適用房是實(shí)現(xiàn)該職責(zé)的一個(gè)制度體現(xiàn)。但是中國(guó)的經(jīng)濟(jì)適用房制度并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)其設(shè)計(jì)目標(biāo)。本文從政府、開(kāi)發(fā)商、購(gòu)買者三方博弈的角度，分析我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房政策執(zhí)行失敗的過(guò)程，認(rèn)為其失敗的原因在于供給方補(bǔ)貼方式的弊端、政策監(jiān)督不完善以及審查制度不健全等。關(guān)鍵詞:博弈論；經(jīng)濟(jì)適用房政策；執(zhí)行1998年7月國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知，實(shí)施住房分配貨幣化的改革方案，提出建立以經(jīng)濟(jì)適用房為主的多層次住房供應(yīng)體系。經(jīng)濟(jì)適用房是“政府提供優(yōu)惠政策，限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)對(duì)象和銷售價(jià)格，具有

2、保障性質(zhì)的政策性商品住房”。政府為經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)提供補(bǔ)貼，即采取行政劃撥方式提供建設(shè)用地，免征土地出讓金，并且減半征收行政事業(yè)性收費(fèi)，通過(guò)降低開(kāi)發(fā)成本的方式間接降低經(jīng)濟(jì)適用房?jī)r(jià)格，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼。政府同時(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房?jī)r(jià)格進(jìn)行管制，基準(zhǔn)價(jià)格由開(kāi)發(fā)成本、稅金和利潤(rùn)三部分構(gòu)成。其中，利潤(rùn)嚴(yán)格限定為部分開(kāi)發(fā)成本之和的3%。由此，經(jīng)濟(jì)適用房補(bǔ)貼是補(bǔ)貼開(kāi)發(fā)商的間接補(bǔ)貼方式，經(jīng)濟(jì)適用房是獨(dú)立于商品住房市場(chǎng)之外的、政府供給的保障性住房。經(jīng)濟(jì)適用房的初衷是好的，但是該制度并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)其設(shè)計(jì)目的。首先，有相當(dāng)一部分城市的經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)已連續(xù)幾年處于空白狀態(tài)，即使有經(jīng)濟(jì)適用房在建項(xiàng)目的城市，其每年的建設(shè)比例也非常低，不足1

3、0%，多數(shù)在5%至6%左右徘徊；其次，大部分經(jīng)濟(jì)適用房的建筑標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重超標(biāo)，面積過(guò)大， 150平米的房屋也屢見(jiàn)不鮮；再次，制度實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了較普遍的尋租問(wèn)題。一些不符合標(biāo)準(zhǔn)的高收入者竟能買到經(jīng)濟(jì)適用房，而大量真正需要政府優(yōu)惠住房政策提供幫助的中低收入者卻難以買到；最后，也是最重要的，經(jīng)濟(jì)適用房政策的三個(gè)主要參與主體都不支持該政策:地方政府因?yàn)椴荒塬@取土地出讓金收入而抱怨，開(kāi)發(fā)商因?yàn)槔麧?rùn)限制而積極性不大，購(gòu)房者因?yàn)橘?gòu)買需求得不到滿足(建設(shè)量小、買中的概率也小)而對(duì)政策失去信心。那么，經(jīng)濟(jì)適用房制度失敗的原因是什么呢？本文運(yùn)用博弈方法分析政府、開(kāi)發(fā)商和購(gòu)房者在經(jīng)濟(jì)適用房制度約束下的博弈均衡。一、博

4、弈分析的基本前提1、博弈的參與者博弈的參與者，又稱局中人，是指參與博弈的直接當(dāng)事人。在經(jīng)濟(jì)適用房政策執(zhí)行的過(guò)程中，最主要的三個(gè)博弈主體分別是地方政府、開(kāi)發(fā)商、購(gòu)房者。2、博弈策略集合策略集合，又稱行為集合,是指政策執(zhí)行主體可能采取的全部策略集合。它規(guī)定了每個(gè)政策執(zhí)行主體在進(jìn)行政策執(zhí)行時(shí)可以選擇的方法、方式。每個(gè)策略集合至少應(yīng)該說(shuō)有兩種不同的策略。在經(jīng)濟(jì)適用房政策執(zhí)行主體中，對(duì)于地方政府而言，雖然法律或文件上對(duì)政策執(zhí)行的方式、方法都有明文規(guī)定，但是地方政府在被動(dòng)執(zhí)行的具體過(guò)程中，由于涉及到復(fù)雜的利益糾紛，總是會(huì)有無(wú)限擴(kuò)大自由裁量權(quán)，按自己潛規(guī)則辦事的欲望；對(duì)于房地產(chǎn)商而言，它可以選擇參與或不參與

5、競(jìng)標(biāo)修建經(jīng)濟(jì)適用房，而在修建經(jīng)濟(jì)適用房過(guò)程中，也可以選擇變相或不變相開(kāi)發(fā)和銷售；對(duì)于購(gòu)房者而言，有買或不買兩種策略。3、博弈的信息這包括政策執(zhí)行過(guò)程信息和政策執(zhí)行后獲益信息。在經(jīng)濟(jì)適用房政策執(zhí)行的博弈中，地方政府、開(kāi)放商和購(gòu)房者三者的信息渠道來(lái)源不同，地方政府主要是由中央政府通過(guò)發(fā)文的形式直接告知，開(kāi)放商通過(guò)地方政府公開(kāi)招標(biāo)的方式獲知信息或者某種政治關(guān)系渠道獲得，購(gòu)房者獲知的信息主要來(lái)源于市場(chǎng)公開(kāi)信息，因此，三者是不完全對(duì)稱信息的博弈主體。4、博弈的次序按照博弈的要求，只有博弈方同時(shí)在博弈時(shí)做出選擇，才能保證公平合理。但在經(jīng)濟(jì)適用房政策的執(zhí)行博弈中，各主體的博弈次序總是有先后之分的。地方政府最

6、先獲知信息，其選擇建與不建對(duì)其他兩主體的博弈起著決定性作用。若地方政府不建，那么博弈到此結(jié)束；若地方政府選擇修建，那么房地產(chǎn)商才開(kāi)始博弈；只有房地產(chǎn)商修建了經(jīng)濟(jì)適用房，購(gòu)房者才有選擇的機(jī)會(huì)。5、博弈方的得益當(dāng)各博弈主體說(shuō)采取的策略確定以后，他們各自就會(huì)得到相應(yīng)的收益。博弈論中稱為“支付”。不同的策略組合可能得到不同的收益。地方政府做出建與不建的決定。建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房，地方政府將失去一份很大的財(cái)政收入；不建，地方政府也要付出成本。房地產(chǎn)商選擇競(jìng)標(biāo)，競(jìng)標(biāo)成功后的二次博弈是變相還是不變相開(kāi)發(fā)和銷售，其目的是獲得遠(yuǎn)高于法定3%的利潤(rùn)。而對(duì)于符合政策標(biāo)準(zhǔn)的購(gòu)房者而言，不買其收益為零，購(gòu)買的收益取決于經(jīng)濟(jì)適

7、用房的價(jià)格和購(gòu)買到的概率。二、經(jīng)濟(jì)適用房政策博弈的過(guò)程根據(jù)上文的分析,經(jīng)濟(jì)適用房政策執(zhí)行主體的博弈次序是由地方政府開(kāi)始，然后由房地產(chǎn)開(kāi)放商決定是否參與競(jìng)標(biāo)，接著如果開(kāi)發(fā)商競(jìng)標(biāo)獲勝，那么開(kāi)發(fā)商進(jìn)行二次博弈是否變相開(kāi)發(fā)和銷售，最后是購(gòu)房者選擇是否購(gòu)買。博弈第一階段由地方政府做出建與不建的決定。建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房，地方政府將失去一份很大的財(cái)政收入土地出讓金及減半征收的開(kāi)發(fā)建設(shè)中的行政事業(yè)性收費(fèi)，而出讓金如今已成為地方政府稅費(fèi)收入的主要來(lái)源之一；不建，地方政府也要付出成本，即不落實(shí)中央政策的“政治成本”。建與不建取決于地方政府對(duì)二者的衡量。如果不建,那么在第二階段，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商只能選擇建設(shè)商品房，博弈結(jié)束

8、；如果地方政府決定建經(jīng)濟(jì)適用房，開(kāi)發(fā)商在第二階段就選擇競(jìng)標(biāo)與不競(jìng)標(biāo)。假設(shè)市場(chǎng)上只有兩家開(kāi)發(fā)商，并且任何一家都只會(huì)選擇單獨(dú)承建經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目，這樣，這兩家開(kāi)發(fā)商就可以代表現(xiàn)實(shí)中承建了經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目和未承建的兩類開(kāi)發(fā)商，并假設(shè)兩家開(kāi)發(fā)商必有一家中標(biāo)承建。所以，如果此開(kāi)發(fā)商不競(jìng)標(biāo)經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目，那么必然由另一開(kāi)發(fā)商取得，博弈結(jié)束；如果選擇競(jìng)標(biāo)，未中標(biāo)情況與不競(jìng)標(biāo)相同，所以只考慮中標(biāo)的情況。然后，開(kāi)發(fā)商考慮是否將經(jīng)濟(jì)適用房“變相”開(kāi)發(fā)和銷售。所謂“變相”，一是指在建筑規(guī)格上進(jìn)行一定超標(biāo)，如擴(kuò)大房屋面積，這樣價(jià)格就能有所提高；二是開(kāi)發(fā)商虛報(bào)成本，擴(kuò)大成本基數(shù)，由此按成本的3%定價(jià)時(shí)就能再次提高價(jià)格?？傊?/p>

9、變相的目的是使開(kāi)發(fā)商獲得遠(yuǎn)高于法定3%的利潤(rùn)。博弈的第三階段，由符合政策標(biāo)準(zhǔn)的購(gòu)房者決定是否購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房。在這一階段存在著不對(duì)稱信息因素：即購(gòu)房者決定買或不買時(shí)并不知道開(kāi)發(fā)商上一階段的選擇，即開(kāi)發(fā)商是否對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房進(jìn)行了“變相”。不買，購(gòu)房者的收益為零；買，購(gòu)房者的收益取決于經(jīng)濟(jì)適用房的價(jià)格(是真實(shí)價(jià)格還是變相后提高了的價(jià)格)和購(gòu)買到的概率(未變相時(shí)買到的概率較大)，而價(jià)格和概率的不同都取決于上一階段開(kāi)發(fā)商是否將經(jīng)濟(jì)適用房變相的選擇。經(jīng)濟(jì)適用房政策執(zhí)行的博弈過(guò)程如下圖所示：如上圖所示,在博弈的第三階段,雖然購(gòu)房者不知道開(kāi)發(fā)商是否在經(jīng)濟(jì)適用房的開(kāi)發(fā)和銷售過(guò)程中進(jìn)行了變相,但是理性的購(gòu)房者不會(huì)做

10、出不買的決定。因?yàn)椴徽撻_(kāi)發(fā)商是否變相,購(gòu)買者的收益雖有不同,但不買的收益都是零,所以購(gòu)房者必然選擇購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房。博弈第二階段的第二步，即開(kāi)發(fā)商在選擇了競(jìng)標(biāo)建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房后，必然會(huì)將其變相開(kāi)發(fā)和銷售。因?yàn)樽兿嚅_(kāi)發(fā)、銷售能給開(kāi)發(fā)商帶來(lái)更高的利潤(rùn)率，同時(shí)由于信息不對(duì)稱，政府和公眾根本無(wú)法得知開(kāi)發(fā)商的真實(shí)成本，加之制度缺陷造成的監(jiān)管不嚴(yán)，開(kāi)發(fā)商不會(huì)為隱藏信息受到懲罰。雖然變相行為會(huì)擠出一定的商品房需求并帶來(lái)一定成本，但由于變相能帶來(lái)高額利潤(rùn)，即使自己不變相，其他開(kāi)發(fā)商也會(huì)變相。并且所有開(kāi)發(fā)商均面對(duì)同一個(gè)需求市場(chǎng)，所以不論自己是否變相，都將承擔(dān)其他開(kāi)發(fā)商變相而造成的擠出(因?yàn)樯唐贩渴袌?chǎng)是統(tǒng)一的)。在這

11、種情況下，所有開(kāi)發(fā)商最終都會(huì)選擇變相開(kāi)發(fā)和銷售經(jīng)濟(jì)適用房。博弈第二階段的第一步，開(kāi)發(fā)商是否選擇競(jìng)標(biāo)經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目，這取決于圖中結(jié)果和結(jié)果兩種選擇下得益大小的比較，用結(jié)果中開(kāi)發(fā)商的得益減去結(jié)果中的得益，如果結(jié)果大于零，則開(kāi)發(fā)商會(huì)選擇參與經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目，若小于零，則相反。事實(shí)表明，該結(jié)果總是大于零的。因此，只要地方政府決定建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房，最終結(jié)果必然是，競(jìng)標(biāo)獲得開(kāi)發(fā)權(quán)的開(kāi)發(fā)商會(huì)將經(jīng)濟(jì)適用房變相開(kāi)發(fā)和銷售，而購(gòu)房者即使知道自己的利益可能因此被侵害也會(huì)選擇努力去購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房，即博弈的均衡解有落向結(jié)果的強(qiáng)烈趨勢(shì)。當(dāng)然，最終結(jié)果首先還取決于地方政府第一步的決策。博弈第一階段，地方政府的選擇。建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用

12、房需要地方政府支付“財(cái)政成本”(包括土地出讓金、行政事業(yè)性收費(fèi)、因高收入者進(jìn)入而未能買到經(jīng)濟(jì)適用房的合標(biāo)家庭的補(bǔ)貼)；如果不建則要付出“政治成本”。最終，建與不建經(jīng)濟(jì)適用房，取決于政府對(duì)“政治成本”與“財(cái)政成本”的對(duì)比。這一選擇的答案需要從現(xiàn)實(shí)中尋找。目前來(lái)看，建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房的城市還是占多數(shù)。那些沒(méi)有建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房的城市大部分是有特殊原因，如大中型國(guó)有企業(yè)數(shù)量較多，內(nèi)部集資、合作建房普遍，或者該城市商品房?jī)r(jià)格相對(duì)當(dāng)?shù)鼐用袷杖氩⒉桓?，且供給結(jié)構(gòu)較合理等等，這些因素使得經(jīng)濟(jì)適用房在當(dāng)?shù)夭皇悄敲醇毙韬捅匾?。多?shù)城市選擇建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房，說(shuō)明地方政府首先還是更看重政治上的得失，但同時(shí)理性的地方政府在避免

13、了政治風(fēng)險(xiǎn)之后，會(huì)盡量挽回財(cái)政上的損失，盡量壓低經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)量就是最為明顯的體現(xiàn)。也就是說(shuō)，地方政府在面對(duì)與自身利益有沖突的中央政策要求時(shí)，一般會(huì)選擇盡量按照中央政策執(zhí)行，但是執(zhí)行的好壞和數(shù)量多少則完全取決于地方利益。所以政府基本上會(huì)選擇建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房。綜上，博弈最終在結(jié)果上形成均衡，即由地方政府首先決定建設(shè)(少量的)經(jīng)濟(jì)適用房，然后在其默許下開(kāi)發(fā)商對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房進(jìn)行變相開(kāi)發(fā)和銷售，最后，作為弱勢(shì)群體的購(gòu)房者只能選擇努力競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房，這樣一個(gè)結(jié)果是該博弈的最優(yōu)均衡解。但是該均衡解對(duì)各當(dāng)事主體而言都不是利益最大化的最優(yōu)選擇，只是在經(jīng)濟(jì)適用房的制度約束下能夠獲得的“最優(yōu)”結(jié)果。三、結(jié)論及建

14、議在經(jīng)濟(jì)適用房制度的約束下，地方政府、開(kāi)發(fā)商和購(gòu)房者都對(duì)“最優(yōu)選擇”不滿意，導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)適用房政策不會(huì)得到地方政府的有效執(zhí)行，開(kāi)發(fā)商盡力變相開(kāi)發(fā)和銷售經(jīng)濟(jì)適用房，購(gòu)房者則只有失望和忍受福利損失，經(jīng)濟(jì)適用房政策陷入失敗困境。失敗的原因在于經(jīng)濟(jì)適用房政策所采取的供給方補(bǔ)貼方式、政策監(jiān)督不完善以及經(jīng)濟(jì)適用房購(gòu)買對(duì)象審查制度不健全。因此改革的思路是：1、改變供給方補(bǔ)貼的方式，建立以需求方補(bǔ)貼方式為核心特征的住房保障制度。經(jīng)濟(jì)適用房政策要求無(wú)償劃撥土地、減免費(fèi)稅，這實(shí)為供給方補(bǔ)貼方式。這種方式存在很大的弊端，其一，地方政府不能獲得土地出讓金，影響地方財(cái)政收入，因此地方政府不情愿實(shí)施經(jīng)濟(jì)適用房政策；其二，這

15、種補(bǔ)貼方式并沒(méi)有使中低收入購(gòu)房者直接獲益，中低收入者還要再通過(guò)開(kāi)發(fā)企業(yè)這一中間環(huán)節(jié)才能享受政策福利，這不利于政策的實(shí)施，也無(wú)益于民眾對(duì)政策信心的樹(shù)立。此外，3% 的利潤(rùn)限制與商品房的利潤(rùn)水平相差甚遠(yuǎn)，難以調(diào)動(dòng)開(kāi)發(fā)商的積極性。這也就是為什么現(xiàn)實(shí)中從事經(jīng)濟(jì)房建設(shè)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商變相開(kāi)發(fā)和銷售的原因所在。供給方補(bǔ)貼方式和利潤(rùn)限制人為地將市場(chǎng)分割為商品房市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)適用房市場(chǎng)，在利潤(rùn)微薄的前提下，不可能實(shí)現(xiàn)資源從商品房市場(chǎng)到經(jīng)濟(jì)房市場(chǎng)的自主轉(zhuǎn)移。因此，必須徹底改變經(jīng)濟(jì)適用房的補(bǔ)貼方式 , 變供給方補(bǔ)貼為需求方補(bǔ)貼， 即直接補(bǔ)貼中低收入購(gòu)房者。這樣一來(lái)，地方政府不會(huì)損失出讓土地的財(cái)政收入， 開(kāi)發(fā)企業(yè)不再受

16、3% 的利潤(rùn)限制，市場(chǎng)歸于統(tǒng)一，而中低收入購(gòu)房者也將直接受益。發(fā)放住房補(bǔ)貼券是解決方法之一，政府將補(bǔ)貼券發(fā)放給購(gòu)房者（而非補(bǔ)貼開(kāi)發(fā)商 )使其達(dá)到購(gòu)買力要求，然后由受補(bǔ)貼者直接到商品房市場(chǎng)購(gòu)買合乎規(guī)定的商品住房來(lái)獲得住房保障。同時(shí)還可以進(jìn)一步調(diào)整補(bǔ)貼對(duì)象范圍，將中等收入者排除在補(bǔ)貼范圍之外，減少對(duì)低收入者的擠出效應(yīng)，這樣有效實(shí)現(xiàn)了保障性住房與商品房市場(chǎng)的統(tǒng)一。2、加大政策監(jiān)督力度政策沒(méi)有監(jiān)督，政策執(zhí)行中就容易產(chǎn)生腐敗、不公平和效率損失現(xiàn)象。因此，必須加大政策監(jiān)督力度。第一，推行政務(wù)公開(kāi)，保證經(jīng)濟(jì)適用房政策執(zhí)行的公平性、公開(kāi)性、透明性，讓民眾對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房的進(jìn)展情況一目了然。政府需要加大對(duì)購(gòu)買資格的審查力度，建立嚴(yán)格的量化操作標(biāo)準(zhǔn)，按需求原則進(jìn)行排序，規(guī)定可購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房的條件和面積，向社會(huì)公示結(jié)果。民眾可以通過(guò)反饋機(jī)制和反饋機(jī)構(gòu)，把經(jīng)濟(jì)適用房市場(chǎng)出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)反饋給政府，使政府能及時(shí)了解工作中存在的問(wèn)題，并及時(shí)解決問(wèn)題。第二，加強(qiáng)對(duì)主管部門(mén)執(zhí)行中的督查和監(jiān)督，預(yù)防或糾正經(jīng)濟(jì)適用房政策執(zhí)行中的“過(guò)度偏離”，做到違規(guī)必究，有錯(cuò)必糾。第三，加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的監(jiān)督，保證開(kāi)發(fā)商建造出來(lái)的經(jīng)濟(jì)適用房在面積、戶型、價(jià)格等方面能符合國(guó)家的政策。第四，為了保證政策的有效執(zhí)行，可以設(shè)立一個(gè)經(jīng)濟(jì)適用房的非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，監(jiān)督經(jīng)濟(jì)適用房政策整個(gè)過(guò)程的實(shí)施和運(yùn)行。這個(gè)非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)是獨(dú)立于政