解釋征收決定導致物權變動被忽視的一個問題

1、解釋征收決定導致物權變動被忽視的一個問題作者I于溟輝（長春市中級人民法院）來源I行政 法微信公 號審理集體土地征收或國有土地上房屋征收案件過程中，經常遇到一 個被征收土地或者房屋物權變動時間點如何確定的問題。實踐中最 高法院法官的權威解釋是“補償決定或者補償協議生效之日”才為“被征收土地或房屋物權變動之時”。然而，中華人民共和國物 權法第二十八條的規(guī)定是 這樣的“因人民法院、仲裁委員會的法 律文書或者人民政府的征收決定等，導致物權設立、變更、轉讓或 者消滅的，自法律文書或者人民政府征收決定等生效時發(fā)生效力。”我們要注意，物權法第二十八條規(guī)定導致物權變動的是征收決定不是補 償決定也不是補償協議，

2、審理過征收補償案件的法官都知道，征收 決定和補償決定是兩個不同的概念，征收決定生效和補償決定生效 的時間點相差短則數月長則數年，物權 變動時間點的確定，關乎到 數月或數年期間發(fā)生的許許多多故事性質確定問題，絕非小事。那 么問題就來了，是這么重 要的一部法律立法時出現了低級錯誤？還 是最高法院的法 官解釋法律的權力過大？筆者通過對辦理的征收補 償案件進行總結發(fā)現，我們在解讀物權法第二十八條時的關注點似 乎被引誘而跑偏了，反而忽視了一個應當關注的焦點問題，這個問題就是所有權和使用權可以分離的物權特點。我們法官對于 因征收導致物權變動這一物權變動的特殊形態(tài)，之所以將物權法規(guī) 定的“征收決定生效之日”

3、明顯擴大解釋為“補償決定或者補償協 議生效之日”，一定是基于更好的保護被 征收人的合法權益。我們 的擔憂一定是這樣的：一是如果將物權變動的時間點確定為“征收 決定生效之日”，那么在沒有對被征收人補償之前，征收人就可以“以自拆自房無需賠 償”為 由隨意踐踏“先補償、后搬遷”這一原則；二是如果 將物權變動的 時間點確定為“征收決定生效之日”，那么一旦被征收人拒絕搬遷，征收人就可以要求被征收人支付從物權變動 之日起的房屋租金以及由此給征收人（新的產權人）造成的其他損 失；三是如果將物權變動的時間點確定為“征收決定生效之日”， 那么從“征收決定生效之日”到“補償決定或者補償協議生效之 日”因不動產取得

4、的收益應歸征收 人而不是被征收人享有；四是如 果將物權變動的時間點確定為“征收決定生效之日”，那么征收人 應當向被征收人支付過渡期補償費和停產停業(yè)損失就失去的物權基 礎，等等?；?于這樣的擔憂，自然可以通過對“征收決定何時生 效”進行 解釋的辦法實現目的，比如我本人此前的觀點“人民政府 的征收決定生效的時間點應該是房屋被依法征收'，而所謂 的房屋被依法征收'，不僅包括人民政府依法作出征收決 定，而 且還應包括被征收人得到合法補償，也就是'補償決定或者補償協議生效之日。”現在看來，這樣的解釋是不周 延的，有偷換概念之嫌，因為征收決定先于補償決定生效是不爭的事 實和法律、法

5、規(guī)明文規(guī)定（行政機關基于生效的征 收決定與被征收 人簽訂補償協議或作出補償決定，后兩者方能有效）。原最高法院 賠償辦主任楊臨萍在一一兼談物權 法對行政審判的重大影響一 文中作了這樣的論述“物權法 第28條規(guī)定，因人民法院、仲裁委 員會的法律文書或者人民政府的征收決定等，導致物權設立、變 更、轉讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府的征收決定等生效 時發(fā)生效力。有一種觀點認為，只要人民政府作出征收決定，即發(fā) 生法律效力，如同人民法院生效的裁判文書，無需附加任何條件。 另一種觀點認為，人民政府的征收決定發(fā)生法律效力必須同時滿足 三個條件：一是必須為了公共利益；二是必須依照法定權限和程 序；三是必須依

6、法補償。根據物權法的規(guī)定，第二種觀點符合立 法本意和特別犧牲理論。”這一論述是否無懈可擊暫且不論，依法 補償是指“依法作出補償方案”還是“依法作出補償決定”亦或“支付補償款”？仍有進一步討論的價值。首先，“支付補償款” 的觀點不會被法官采納，因為不可能被征收人拒絕受領就可以左右 征收決定永不生效；第二，補償方案是征收決定的重要重要組成部 分，將依法補償解釋為“依法作出補償方案”，那么“滿足三個條 件”就不再是征收決定生效的條件而是對征收決定合法性審查的條 件，也是支持“征收決定生效之日”是“被征收土地或房屋物權變 動之時”的有力依據，顯然不是作者的觀點；所以'必須依法補償其實就是我們一

7、直討論的“補償決定或者補償協議生效之日”，那么。用特別犧牲理論解讀立法本意，通過用擴大解釋的方 式能夠解決我們法官擔憂的上述問題嗎？我的觀點是不但不能，還 可能帶來新的問題。舉兩個案例供我們討論這個問題：案例一， 甲、乙分別是丙的債權人，分別在有管轄權不同的法院對丙提起民 事訴訟并申請財產保全，要求對丙的房屋進行財產保全，此時丙的 房屋在征 收范圍內，征收決定已經法定程序進行公告，大部分被征 收人已經簽訂補償協議領取補償款，丙尚未與征收部門達成協 議, 征收部門擬對其作出補償決定?；趯ξ餀嘧儎訒r間點的不同理 解，甲訴請法院在產權部門查封了丙的房屋，乙訴 請法院在征收部 門扣押了丙應得的補償款

8、。判決生效后乙通過扣劃補償款的方式實 現了債權，甲提出執(zhí)行異議，該案應 如何處理？案例二，甲的房屋 在征收補償范圍內，征收決定依法作出后，征收部門對甲的房屋進 行了測繪和評估，在協商補償金額也就是在簽訂補償協議或作出補 償決定期間，該房屋倒塌（非征收部門原因）。征收部門基于“物 權變動之日”應為“補償決定或者補償協議生效之時”的解讀，認 為征收對象不復存在，不存在補償問題，所作出補償決定，僅對土 地使用權價值進行了補償。被征收人不服提起訴訟，該案應如何處 理？筆者認為，對物權法第二十八條的解釋，我們都局限在征收決 定的生效條件抑或征收決定生效時點上，而忽略了所有權和使用權 可以分離這一核心問題

9、。換一種角 度，不在生效條件亦或生效時點 上打轉，而是從討論所有權和使用權可以依法分離的角度來認識物 權變動會對被征收 人的權益產生哪些影響？征收補償遇到的一些問 題和本文試舉的兩案件的處理結果，其答案應該是唯一的，不需要 過多糾結。大家都知道，所有權是由占有、使用、收益和處分四個 要素構成的，而且所有權的一個顯著特征是所有權和使用權可以分 離一一物的所有權為甲所享有，但是該物可以基于一定的法律事由 歸乙占有、使用和收益。征收雖然不完全等同于買賣，但是也存在“權”的轉讓和“物”的交付問題，亦存在“權”的享有與物的占 有、使用和收益分離的問題。房屋買賣合同可以約定先辦理產權過 戶手續(xù)轉讓產權后交

10、付房屋（物）這一權利轉讓在先而物的占有、 使用和收益權利延續(xù)的情形，征收補償當然也存在物權轉讓不影響 被征收人在取得產權調換房屋或領取補償款之前繼續(xù)占有、使用和 收益的權利這一合法、合理的因素。筆者認為，物權法第二十八條 不存在立法不周延和表述不準確需要擴大解釋的問題，對物權法第 二十八條關于“征收決定導致物權設立、變更、轉讓或者消滅”的 解釋除何為征收決定外，對其進行文義解釋就足夠了：在現有法律 框架下，征收決定是指集體土地征收過程中，省級以上人民政府依法作出的征收土地方案 批準文 件即征地批復和縣級以上人民政府依法作出的 有土地上房 國 屋征收決定；征收決定生效時間為征收決定依 法公告（送

11、達）之日；征收決定生效后未被依法撤銷之前，產生導致物權設立、變更、轉讓或消滅的效力。物權法第二十八條關于“自征收決定等生效時發(fā)生效力”的規(guī)定，根據“先補償、后搬遷”的法規(guī)規(guī)定以及征收補償行政行為的特點，不影響被征收人在征收決定發(fā)生法律效力后簽訂補償協 議或作出補償決定前對被征收財產繼續(xù)占 有、使用和收益權禾上上述觀點的確立，我們法官在尋求本文提到 的執(zhí)行異議案件以及補償決定案件結論的時候就應該容易了。由于 征收決定導致物權變動，征收決定與人民法院的法律文書具有同等 法律效力，查封已被生效的征收決定羈束的房屋，不能起到限制物 權設立、變更、轉讓和消滅的作用，亦不能實現甲申請財產保全的 預期效果。

12、在征收決定生效后，扣押被征收房屋的補償款或者查封 用于被征收房屋的產權調換房屋屬于有效的財產保全措施，能夠實現乙申請財前保全的預期目的。同理，肯定征收決定的法律效力， 由征收引發(fā)的其他法 律問題也迎刃而解，比如：被征收財產因設定 抵押權或者被司法機關查封或扣押的，并不影響征收程序繼續(xù)進 行，但征 收部門應告知抵押權人和司法機關重新設定抵押權（或實 現 抵押權）和變更查封、扣押對象。根據物權設立、變更、轉 讓和 消滅的原理，具體到征收補償案件中來，征收決定生效后，被征收 人當然享有依法獲得補償的權利，征收人應履行依法對被征收人進 行補償的義務?；诜课菡魇找庠诓鸪亟ǖ奶攸c，征收決定作出 后，房屋滅失（包括拆除、自然災害等）不影響被征收人合法補償 權益的取得（征收人準備利用被征收房屋卻被被征收人惡意拆除應 賠償損失的除外）由此推之，不僅是上述補償案件的審理，關于找 不到被征收房屋被誰拆除，原告無法舉證確定賠償對象的案件的審 理，也就變得相