第4章 公共政策制定分析

1、第四章第四章公共政策制定分析公共政策制定分析多年后的我60歲的那天早晨5點，我起床，去公園晨練，回來后煮了早餐，送完孫子上學(xué)，剛好8點。來到地鐵站，人很多，一小伙子要給我讓座，我看了看孱弱的他，說：不用不用，咱們都是上班族。來到公司，那條刺眼的規(guī)定總是讓我不適：所有拐杖必須整齊停放在公司門口，違者罰款200元。這個上午，老板又收到了三份辭職信，辭職理由是：與世長辭。其中一份是和我斗氣幾十年的同事遞交的，點開QQ，他的簽名是：感謝國家，實現(xiàn)了長生不老，我這輩子就沒等到養(yǎng)老的那一天。寫完這條簽名，他的頭像就再也沒有亮起。中午沒有食欲，因為昨天把假牙弄丟了。接著我發(fā)現(xiàn)HR在休閑區(qū)貼了溫馨提示：請大家

2、飯后保管好自己的假牙，我們的下水道再也堵不起了。當(dāng)延遲到當(dāng)延遲到6565歲退休歲退休下午部門開會。我發(fā)現(xiàn)主管的記憶退了許多。說完第8點后，突然一句：好，以上是第1點，現(xiàn)在來說第2點。直到下班，我們還是在說第2點。主管怪責(zé)我為什么沒有提醒他，其實我一共提醒了他13次。不跟他計較，明年他65歲，就退休了。我繼續(xù)“埋頭”苦干。這時，我想起63歲的老王，給他發(fā)短信：三天沒來晨練了，這次又是什么病？老王回復(fù)：跑業(yè)務(wù)，扭到腰了。今天你60大壽，過得怎樣？我說：挺好的，晚上公司沒什么人，網(wǎng)速也夠快，我還偷偷連續(xù)發(fā)了好多條微博談60歲人生感悟，加班就是好！夜晚11點回到家，菜涼了，孩子們都睡覺了。我躺在冰涼的

3、床上，打開工資條，看著扣除養(yǎng)老保險那一欄，轉(zhuǎn)臉朝著老伴躺的那一邊，對著空氣說：你等不到的，我盡量替你等到。若干年后，中國會出現(xiàn)一個奇觀，年輕人無法就業(yè)，每天逛公園，老年人沒法退休，每天上班。于是每天早晨的時候，老太婆就喊了：“孫子，你上午去公園遛鳥之前，先扶你爺爺去單位上班！”當(dāng)延遲到當(dāng)延遲到6565歲退休歲退休導(dǎo)入型案例：延遲退休導(dǎo)入型案例：延遲退休背景背景2013年6月，由于就業(yè)壓力等多重原因，人社部已經(jīng)擱置延遲退休的思路，僅僅從研究著手，進行學(xué)術(shù)探討。到2013年11月，2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定指出：研

4、究制定漸進式延遲退休年研究制定漸進式延遲退休年齡政策。齡政策。延遲退休延遲退休即延遲退休年齡，指國家結(jié)合國外有些國家在討論或者已經(jīng)決定要提高退休的年齡來綜合考慮中國人口結(jié)構(gòu)變化的情況、就業(yè)的情況而逐步提高退休年齡或延遲退休的制度。4-14-24-3本章目錄本章目錄第一節(jié)第一節(jié) 公共政策目標(biāo)確定公共政策目標(biāo)確定第二節(jié)第二節(jié) 公共政策方案規(guī)劃公共政策方案規(guī)劃第三節(jié)第三節(jié) 公共政策合法化公共政策合法化第一節(jié)第一節(jié) 公共政策目標(biāo)確定公共政策目標(biāo)確定一、何謂公共政策目標(biāo)一、何謂公共政策目標(biāo)二、公共政策目標(biāo)的有效性二、公共政策目標(biāo)的有效性三、確定公共政策目標(biāo)的原則三、確定公共政策目標(biāo)的原則第二節(jié)第二節(jié) 公

5、共政策方案規(guī)劃公共政策方案規(guī)劃一、何謂政策規(guī)劃一、何謂政策規(guī)劃二、政策規(guī)劃的特性二、政策規(guī)劃的特性三、政策規(guī)劃的基本原則三、政策規(guī)劃的基本原則四、政策規(guī)劃中的思維方法四、政策規(guī)劃中的思維方法五、政策規(guī)劃過程五、政策規(guī)劃過程第三節(jié)第三節(jié) 公共政策合法化公共政策合法化一、何謂政策合法化一、何謂政策合法化二、政策合法化的內(nèi)容二、政策合法化的內(nèi)容三、政策法律化三、政策法律化案例分析案例分析封堵高考移民政策具有合法行嗎？封堵高考移民政策具有合法行嗎？一、何謂公共政策目標(biāo)一、何謂公共政策目標(biāo)所謂公共政策目標(biāo)公共政策目標(biāo)，就是指公共決策系統(tǒng)為了解決公共政策問題而采取的行動所要達(dá)到的目的、指標(biāo)和效果。它是公共

6、政策的出發(fā)點和歸宿公共政策目標(biāo)的特征問題的針對性未來的預(yù)期性返回返回二、公共政策目標(biāo)的有效性二、公共政策目標(biāo)的有效性政策目標(biāo)的具體明確性政策目標(biāo)具有前瞻性政策目標(biāo)具有可行性政策目標(biāo)具有協(xié)調(diào)性政策目標(biāo)與手段相統(tǒng)一有效政策目標(biāo)的基本要求二、公共政策目標(biāo)的有效性二、公共政策目標(biāo)的有效性特征特征總目標(biāo)總目標(biāo)具體目標(biāo)具體目標(biāo)明確性寬泛的陳述（如提高衛(wèi)生保健質(zhì)量）具體（如增加多少醫(yī)生人數(shù)）術(shù)語規(guī)范（衛(wèi)生保健質(zhì)量能否獲得醫(yī)療服務(wù)）可操作性（一萬人擁有醫(yī)生數(shù)）時間不明確（在將來一段時間）明確（在5年或者10年時間內(nèi)）衡量方法非量化（充分的醫(yī)療保險）一般量化（每千人參保數(shù)）目標(biāo)群體寬泛（低收入家庭）具體（年收入

7、低于X元的家庭）返回返回不同類型目標(biāo)對比不同類型目標(biāo)對比三、確定公共政策目標(biāo)的原則三、確定公共政策目標(biāo)的原則返回返回一、何謂政策規(guī)劃一、何謂政策規(guī)劃學(xué)術(shù)界觀點：學(xué)術(shù)界觀點：瓊斯：瓊斯：政策規(guī)劃指發(fā)展一個計劃、方法和對策，以滿足某種需求，解決某項問題。安德森：安德森：發(fā)展中肯且可接受的行動過程，以處理公共問題。德洛爾：德洛爾：為達(dá)成目標(biāo)，藉希欲之手段，對未來將采取之行動，做決定之準(zhǔn)備過程。朱志宏朱志宏：政策規(guī)劃是發(fā)展一套處理公共問題的行動方針，其主要目的，是在使應(yīng)該解決、能夠解決的問題，以最有效的方法解決之林水波、張世賢林水波、張世賢：政策規(guī)劃是一個針對未來，為能付諸行動以解決公共問題，發(fā)展中肯

8、并且可以接受的方案的動態(tài)過程陳振明陳振明：政策規(guī)劃是對政策問題的分析研究并提出相應(yīng)的解決辦法或方案的活動過程，它包括問題界定、目標(biāo)確定、方案設(shè)計、后果預(yù)測、方案抉擇五個環(huán)節(jié)政策規(guī)劃政策規(guī)劃是指公共決策者為解決特定的政策問題，實現(xiàn)既定的政策目標(biāo)，依據(jù)一定的程序和原則設(shè)計政策方案并進行優(yōu)化選擇的過程。返回返回二、政策規(guī)劃的特性二、政策規(guī)劃的特性羅伯特羅伯特梅耶梅耶返回返回三、政策規(guī)劃的基本原則三、政策規(guī)劃的基本原則返回返回 信息原則 系統(tǒng)原則 預(yù)測原則 客觀原則 智囊原則 優(yōu)化原則 效益原則 可行原則 兼聽原則 時效原則四、政策規(guī)劃中的思維方法四、政策規(guī)劃中的思維方法返回返回經(jīng)驗思維邏輯思維直覺思

9、維創(chuàng)新思維五、政策規(guī)劃過程五、政策規(guī)劃過程返回返回政策方案的設(shè)計返回返回政策方案的輪廓設(shè)想 整體上的完備性 個體上的互斥性 設(shè)想上的創(chuàng)新性政策方案的細(xì)化設(shè)計 實用性 可操作性 細(xì)致性政策方案的評估政策方案的評估評估內(nèi)容評估內(nèi)容政策方案價值的評估政策方案效果的評估政策方案風(fēng)險的評估政策方案可行性的評估政治可行性 經(jīng)濟可行性行政可行性 法律可行性技術(shù)可行性 社會可行性評估方法評估方法專家會議法德爾菲法投入產(chǎn)出分析時間序列法回歸分析法趨勢外推法馬爾科夫模型返回返回政策方案的選擇政策方案的選擇決策方法決策方法組合排列法方面排除法決策樹法投票非確定性決策的原則性方法樂觀準(zhǔn)則（maxmax準(zhǔn)則）：大中取大

10、悲觀準(zhǔn)則（ maxmin準(zhǔn)則）：小中取大折中準(zhǔn)則（樂觀系數(shù)準(zhǔn)則，赫爾威斯準(zhǔn)則，Harwicz Decision Criterion）等概率準(zhǔn)則最小悔值準(zhǔn)則（薩凡奇決策）返回返回全體一致規(guī)則多數(shù)票規(guī)則 簡單多數(shù)規(guī)則 過半數(shù)規(guī)則決策樹法決策樹法有一個市政工程項目，決策者需要對兩種不同的方案作出選擇，假設(shè)方案A成功的概率是80%，失敗的可能是20%，成功就能節(jié)約預(yù)算200萬元，失敗則會損失500萬元；方案B成功的概率是50%，失敗的概率也是50%，成功就能節(jié)約預(yù)算400萬元，失敗則會損失300萬元。請用決策樹法對兩個方案作出選擇。返回返回決策點方案A方案B12節(jié)約200萬元虧損500萬元節(jié)約400萬

11、元虧損300萬元80%20%50%50%到底選擇那個方案？樂觀準(zhǔn)則樂觀準(zhǔn)則狀態(tài)狀態(tài)方案方案好好中中壞壞樂觀最樂觀最大收大收益值益值極值極值A(chǔ)6020256060B4025040C C20201515101020201010決策者認(rèn)為，無論他選擇哪一個方案，都會有最適宜的環(huán)境條件，他只需取效用值最高的方案。maxmaxA（60，20，25）=60maxmaxB（40，25， 0 ）=40maxmaxC（20，15， 10）=20所以，所以，A A當(dāng)選當(dāng)選返回返回悲觀準(zhǔn)則悲觀準(zhǔn)則狀態(tài)狀態(tài)方案方案好好中中壞壞悲觀最悲觀最大收大收益值益值極值極值A(chǔ)6020252560B402500C C2020151

12、5101010101010決策者認(rèn)為，不能把客觀條件想象的那么完美，為了保險起見，不如從最不利的角度著想。minmaxA（60，20，25）= 25minmaxB（40，25， 0 ）=0minmaxC（20，15， 10）=10所以，所以，C C當(dāng)選當(dāng)選返回返回折中準(zhǔn)則折中準(zhǔn)則狀態(tài)狀態(tài)方案方案自然狀態(tài)最大自然狀態(tài)最大值值自然狀態(tài)最小自然狀態(tài)最小值值折中系數(shù)折中系數(shù)折中值折中值A(chǔ)6025a=0.517.5B400a=0.520C C20201010a a=0.5=0.55 5這種決策方法的特點是對事物既不樂觀冒險，也不悲觀保守，而是從中折中平衡一下，用一個系數(shù)a（稱為折中系數(shù)）來表示，并規(guī)定0

13、a1，用以下算式計算結(jié)果：即用每個決策方案在各個自然狀態(tài)下的最大效益值乘以a，再加上最小效益值乘以1-a，然后比較 ，從中選擇最大值。折中值A(chǔ)=600.5+（25）（10.5）= 17.5折中值B=400.5+0（10.5）= 20折中值C=200.5+10（10.5）= 15所以，所以，B B當(dāng)選當(dāng)選返回返回最小悔值準(zhǔn)則最小悔值準(zhǔn)則狀態(tài)狀態(tài)方案方案最大值最大值最小值最小值最大后悔值最大后悔值A(chǔ)602585B40040C C202010101010管理者在選擇了某方案后，如果將來發(fā)生的自然狀態(tài)表明其他方案的收益更大，那么他會為自已的選擇而后悔，最小悔值法就是使后悔值最小的方法。最大悔值A(chǔ)=60

14、（25）= 85最大悔值B=400=40最大悔值C=2010=10最小最大悔值為最小最大悔值為1010，所以，所以C C當(dāng)選當(dāng)選返回返回經(jīng)驗思維經(jīng)驗思維故事中的故事中的“經(jīng)驗思維經(jīng)驗思維”滄州南面，靠河有座石廟，有一天山門倒進了河里，門前一堆石雕的神獸也隨之沉入河底。過了十多年，廟里的和尚募集了資金，向重修山門，準(zhǔn)備從河里打撈那對石獸。派人駕幾只小船，帶上鐵耙，順?biāo)驌屏耸畮桌?，卻不見石獸蹤影。這時恰好一位學(xué)究正在寺廟里講學(xué)，他認(rèn)為石獸質(zhì)地堅硬而且重，河沙松軟而且輕，石頭落到沙上就會越沉越深，不可能讓洪水沖到下游。一位老河兵聽了卻哈哈大笑說：“凡石頭掉到河里，都應(yīng)到上游去找，因為水沖不動石頭，

15、其反激的力量一定會朝著水流的方向把石頭底下的沙土沖走，而在那里形成一個深坑，及至石頭的一半，石頭就會倒轉(zhuǎn)滾進坑里。如是，水不停地流，石頭就逐漸滾到上游去了。所以不能在原來河底去挖?！比藗儼凑绽虾颖f的去找，果然找到了石獸。經(jīng)驗思維經(jīng)驗思維經(jīng)驗思維機理經(jīng)驗思維機理返回返回經(jīng)驗積累經(jīng)驗聯(lián)想經(jīng)驗遷移形成政策邏輯思維邏輯思維故事中的故事中的“邏輯思維邏輯思維”在古希臘迷信盛行，當(dāng)時有許多人認(rèn)為有神存在，而且覺得“神是萬能和完美的”。伊壁鳩魯一天與幾個神的信徒為神到底存不存在展開了激烈的辯論，他用嚴(yán)密的邏輯推理，有力地駁斥了有神論。伊壁鳩魯：你們認(rèn)為世界上有神存在，是嗎？神的信徒：是的。伊壁鳩魯：那么，

16、只會存在三種可能或是神愿意但沒有能力除掉世間的丑惡；或是神有能力但不愿意除掉世間丑惡；或是神既愿意而且有能力除掉世間的丑惡。對嗎？神的信徒：是的！伊壁鳩魯：如果神愿意但沒有能力除掉世間的丑惡，那么他就不是萬能的；如果神有能力但卻不愿意除掉世間的丑惡，那么他就不是慈愛的；如果神既愿意而且有能力除掉世間的丑惡，那么世間為什么還有那么多的丑惡存在呢？！毛澤東與捕殺麻雀運動毛澤東與捕殺麻雀運動返回返回創(chuàng)新思維創(chuàng)新思維故事中的故事中的“創(chuàng)新思維創(chuàng)新思維”一位世界著名的大公司的董事長年事已高。一天，他把自己的兩個兒子叫到面前說：“我想讓讓你們倆今天進行一場賽馬，路線是通過沙漠到達(dá)綠洲。如果誰的馬勝了，那么

17、我就把董事長的位置留給誰。但這次比賽不是比快而是比慢。我將在百里之外的目的地等待你們的到達(dá)，誰的馬到得最遲，誰就將獲得比賽的勝利。”兄弟倆按照父親所說的話，分別騎上自己的馬，慢吞吞地上路了。沙漠里炎熱難熬，兄弟倆口干舌燥，他們都想停下來不走，可又難忍沙漠的煎熬。當(dāng)兩個人一起停下來休息時，哥哥突然想到了一個取勝的辦法。待弟弟醒悟過來時，他已處于極大的劣勢。哥哥最終取得了這場比賽的勝利。試問：哥哥用了什么辦法。創(chuàng)新方法創(chuàng)新方法頭腦風(fēng)暴法“零基點”法“左手欄”法情景分析法返回返回一、何謂政策合法化一、何謂政策合法化合法性與合法化合法性與合法化概括講，“合法性”（Legitimacy），表明某一主體、

18、事物或行為具有被承認(rèn)、被認(rèn)可、被接受的基礎(chǔ)，至于具體的基礎(chǔ)是什么（如某種習(xí)慣、某條法律、某種主張、某一權(quán)威），則要視實際情境而定“合法化”（Legitimation），是指顯示、證明或宣稱是合法的、適當(dāng)?shù)幕蛘?dāng)?shù)?，以獲得承認(rèn)或授權(quán)因此，“合法性”表示的是與特定規(guī)范一致的屬性，似乎在表明一種客觀性。“合法化”表示的是主動建立與特定規(guī)范的聯(lián)系的過程，明顯在強調(diào)一種主觀性。合法化，可以理解為在合法性可能被否定的情況下對合法性的維護，也即合法化是指合法性的客觀基礎(chǔ)被質(zhì)疑的時候，為達(dá)成關(guān)于合法性的某種共識的努力一、何謂政策合法化一、何謂政策合法化何謂政策合法化？何謂政策合法化？瓊斯瓊斯1977年提出，在

19、任何政治系統(tǒng)中，都存在著兩種層次的政策合法化：一是政治系統(tǒng)統(tǒng)治正當(dāng)性的過程（Legitimacy，即合 法 性 過 程 ） ； 二 是 政 策 獲 得 法 定 地 位 的 過 程（Legitimation，即合法化過程）。托馬斯托馬斯戴伊戴伊他將政策本身合法化的具體內(nèi)容分為三方面：選擇一項政策建議；為該建議建立政治上的支持；將它作為一項法律來頒布。亦即：政策決策本身；尋求政治認(rèn)可和支持；政策法律化。朱志宏朱志宏政策合法化（Legitimation），就是贏得多數(shù)立法人員對政策方案的支持。在美國，政策合法化的過程，就是政策方案經(jīng)參、眾兩院多數(shù)議員同意，并經(jīng)總統(tǒng)簽署的一個行為過程。一、何謂政策合法

20、化一、何謂政策合法化所謂的政策合法化政策合法化是指政策決擇的法定主體為使政策方案獲得合法地位而依照法定權(quán)限和程序所實施的一系列審查、通過、批準(zhǔn)、簽署和頒布政策的行為過程。深入理解深入理解：第一，所有的政策，包括中央政策和地方政策、法律和其它形式的政策，都有其合法化過程；第二，政策合法化是有目的的活動；第三，政策合法化是法定主體依照法定權(quán)限所實施的活動；第四，政策合法化是主體依照法定程序所實施的一系列行為過程。返回返回二、政策合法化的內(nèi)容二、政策合法化的內(nèi)容政策內(nèi)容的合法化：內(nèi)容正義決策過程的合法化：程序正義政策內(nèi)容的合法化：一方面，是決策者擇定的政策在內(nèi)容上不能與既定憲法和法律相抵觸，必須合乎

21、有關(guān)法律的原則甚至具體規(guī)定；另一方面，政策內(nèi)容被多數(shù)目標(biāo)群體認(rèn)可立法系統(tǒng)：提出議案審議議案通過議案公布政策行政系統(tǒng)：法制部門的審查領(lǐng)導(dǎo)會議的討論決定行政首長的簽署發(fā)布返回返回三、政策法律化三、政策法律化何謂政策法律化？何謂政策法律化？政策法律化，顧名思義，就是政策向法律的轉(zhuǎn)化。具體說，是指享有立法權(quán)的國家機關(guān)依照立法權(quán)限和程序，將成熟、穩(wěn)定而有立法必要的政策轉(zhuǎn)化為法律。它實際上是一種立法活動，所以又稱政策立法。政策法律化是政策合法化的一種重要而又特殊的形式。政策法律化的過程就是立法的過程，其程序也就是立法的程序。政策法律化的條件政策法律化的條件有立法必要的政策成熟、穩(wěn)定的政策返回返回信息原則返

22、回返回 重建大興安嶺的虛假信息反饋2700萬 9000公頃 不足四分之一2003年云南昭通市大關(guān)縣掃盲工作信息瞞報：96.4%系統(tǒng)原則系統(tǒng)原則阿波羅計劃（阿波羅計劃（Apollo ProjectApollo Project）又稱阿波羅工程，它是世界航天史上具有劃時代意義的一項成就。工程開始于1961年5月，至1972年12月第6次登月成功結(jié)束，歷時約11年，耗資255億美元。在工程高峰時期，參加工程的有2萬家企業(yè)、200多所大學(xué)和80多個科研機構(gòu)，總?cè)藬?shù)超過30萬人返回返回 北宋真宗年間丁渭重建皇宮北宋真宗年間丁渭重建皇宮挖街取土，就地?zé)u，渠成引水，運送建材（本地磚瓦和外地石木），宮殿完工，

23、渣土回填，恢復(fù)街道，這就巧妙地解決了取土之難，運輸之難，清場之難，可謂“一石三鳥”，使重建皇城事半功倍預(yù)測原則預(yù)測原則凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢禮記禮記中庸中庸預(yù)測需要認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度76/7/28，唐山大地震，7.8級，造成24.2萬人死亡，重傷16.4萬人2/3/20，墨西哥，7.8級，至少11人受傷，沒有人員死亡報告偶然之中見必然細(xì)心的日本官員：67年，蘇聯(lián)美國糧食貿(mào)易談判以小見大墨西哥愛爾基瓊火山噴發(fā)返回返回 1982年火山噴發(fā)1983年世界氣候異常谷物減產(chǎn)蘇聯(lián)進口糧食出售黃金、縮減軍費黃金降價與軍備競賽緩解客觀原則客觀原則大躍進大躍進“10年超英，15年趕美” “一天等于

24、20年，跑步進入共產(chǎn)主義”“無私者無畏”還是“無知者無畏”？返回返回 智囊原則智囊原則劉邦：我所以有天下者何？劉邦：我所以有天下者何？夫運籌于帷幄之中，決勝于千里之外，吾不如子房；填國家，扶百姓，給饋餉，不絕糧道，吾不如蕭何；連百萬之軍，戰(zhàn)必勝，功必取，吾不如韓信。此三者，皆人杰也，吾能用之，此吾所以取天下也。項羽有一范增而不能用，此其所以為我擒也美國朝鮮戰(zhàn)爭與蘭德公司美國朝鮮戰(zhàn)爭與蘭德公司返回返回 優(yōu)化原則優(yōu)化原則霍布森選擇：當(dāng)看上去只有一條路可走時，這條路霍布森選擇：當(dāng)看上去只有一條路可走時，這條路往往是錯的往往是錯的古巴導(dǎo)彈事件古巴導(dǎo)彈事件背景：背景：1962年10月，蘇聯(lián)在古巴部署導(dǎo)彈

25、，從而引起美國的強烈反應(yīng)，爆發(fā)了震驚世界的古巴導(dǎo)彈危機。美蘇兩個核大國眼珠對眼珠，劍拔弩張，劇烈對抗，使世界處于核戰(zhàn)爭的邊緣。如何正確處理這次危機？美國總統(tǒng)肯尼迪召集了重要的政府內(nèi)閣成員進行緊急磋商，他們重點討論了下列6項對策，在對正反兩方面意見進行充分討論的基礎(chǔ)上，做出了優(yōu)化選擇。備選方案備選方案1. 無所作為。對蘇聯(lián)在古巴建立導(dǎo)彈基地一事不予理睬。2. 施加外交壓力。呼吁聯(lián)合國或美洲國家組織進行干預(yù)，或者與赫魯曉夫進行秘密或公開的接觸。3. 秘密接觸卡斯特羅。利用各種渠道，通過多種手段，許諾優(yōu)厚條件，設(shè)法使卡斯特羅與蘇聯(lián)分裂，從而解決古巴導(dǎo)彈危機。4. 武裝入侵古巴。導(dǎo)彈危機正好為美國入侵古巴提供了一個借口，可以使美國實現(xiàn)其消滅卡斯特羅統(tǒng)治的多年