兩規(guī)協(xié)調(diào)背景下的城鄉(xiāng)用地分類與土地規(guī)劃分類的對(duì)接研究

1、兩規(guī)協(xié)調(diào)背景下的城鄉(xiāng)用地分類與土地規(guī)劃分類的對(duì)接研究摘要：本文系統(tǒng)分析了城鄉(xiāng)用地分類和土地規(guī)劃分類的特點(diǎn)與差異，基于武漢市鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制實(shí)踐，研究建立兩個(gè)用地分類的對(duì)接關(guān)系，以期為城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃的合一編制和有效銜接提供技術(shù)參考。關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)用地分類、土地規(guī)劃分類、對(duì)接作者：柴明，武漢市規(guī)劃研究院土地利用規(guī)劃所，規(guī)劃師A research on the connection between the town and country land use classes and land use classes under the background of the coordination o

2、f urban plan and land use plan Chaiming（WuHan Planning &Design Institute, Wuhan 430014, China）Abstract: This paper systematically analyzes the town and country land use classes and land use classes.Based on town planning practices in wuhan, this paper established the connection between the two l

3、and use classification standards.It will provides technical references to the coordination of urban and rural planning and land use planning.Keywords: town and country land use classes;land use classes; connection城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“兩規(guī)”）均是以土地資源優(yōu)化配置為主要內(nèi)容的空間布局規(guī)劃，隨著城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃編制理論和方法的不斷完善與發(fā)展，“兩規(guī)”融合逐漸成為新的發(fā)

4、展趨勢(shì)。要做好“兩規(guī)”融合，“兩規(guī)”用地分類標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)接是基礎(chǔ)條件之一。本文系統(tǒng)分析和總結(jié)了城鄉(xiāng)用地分類和土地規(guī)劃分類的特點(diǎn)，基于武漢市鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃編制實(shí)踐，研究建立了兩個(gè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)接關(guān)系，以期為“兩規(guī)合一”編制和有效銜接提供技術(shù)參考。1 城鄉(xiāng)用地分類簡(jiǎn)介2010年12月24日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部以第880號(hào)公告批準(zhǔn)發(fā)布了城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（GB50137-2011），將于2012年1月1日起實(shí)施。為貫徹城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新要求，該標(biāo)準(zhǔn)在原國(guó)標(biāo)（GBJ 137-90）的基礎(chǔ)上增加了城鄉(xiāng)用地分類體系。城鄉(xiāng)用地分類共分為建設(shè)用地和非建設(shè)用地2個(gè)大類，其中建設(shè)用地分設(shè)城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用

5、地、區(qū)域交通設(shè)施用地、區(qū)域公用設(shè)施用地、特殊用地、采礦用地、其他建設(shè)用地等6個(gè)中類，非建設(shè)用地分設(shè)水域、農(nóng)林用地、其他非建設(shè)用地等3個(gè)中類。在中類基礎(chǔ)上，根據(jù)需要設(shè)置了14個(gè)小類。城鄉(xiāng)用地分類主要有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：一是強(qiáng)調(diào)與土地利用現(xiàn)狀分類的銜接。在對(duì)土地利用現(xiàn)狀分類（GB/T 21010-2007）一級(jí)類名稱和包含內(nèi)容進(jìn)一步甄別的基礎(chǔ)上，“城鄉(xiāng)用地分類”在同等含義的地類上盡量與土地利用現(xiàn)狀分類相銜接，以利于城鄉(xiāng)規(guī)劃基礎(chǔ)用地調(diào)查時(shí)可以通過(guò)土地現(xiàn)狀調(diào)查的資料快速準(zhǔn)確地統(tǒng)計(jì)和落實(shí)各地類的空間和數(shù)量，提高效率。二是體現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則，空間上全覆蓋。城鄉(xiāng)用地分類的地類覆蓋市域范圍內(nèi)所有的建設(shè)用地和

6、非建設(shè)用地，以滿足市域土地使用的規(guī)劃編制、用地統(tǒng)計(jì)、用地管理等工作需求，有利于構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的規(guī)劃編制與管理體制。三是優(yōu)化了城市建設(shè)用地指標(biāo)統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。城鄉(xiāng)用地分類中將服務(wù)于比城市更大范圍的區(qū)域性交通設(shè)施用地、公用設(shè)施用地和特殊用地等用地從城市建設(shè)用地中分離出來(lái)，不納入人均城市建設(shè)用地指標(biāo)的核算，使人均城市建設(shè)用地更具可比性，更加符合實(shí)際建設(shè)情況和社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的特點(diǎn)。2 土地規(guī)劃分類簡(jiǎn)介2009年，國(guó)土資源部制定了土地規(guī)劃分類，隨市縣鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制指導(dǎo)意見(jiàn)（國(guó)土資廳發(fā)200951號(hào)）發(fā)布而使用。該分類以全國(guó)土地分類（過(guò)渡期適用）（2001年國(guó)土資源部發(fā)布）為基礎(chǔ)，以滿足規(guī)劃指標(biāo)分類管理需

7、要為目標(biāo)，在不打破農(nóng)用地、建設(shè)用地、其他土地三大類體系并維持其內(nèi)涵的前提下，對(duì)過(guò)渡期三級(jí)地類進(jìn)行了整合或拆分，形成了新的三大類分類體系。土地規(guī)劃分類采用三級(jí)分類，其中一級(jí)分三類，為農(nóng)用地、建設(shè)用地、和其他土地；二級(jí)分10類，為耕地、園地、林地、牧草地、其他農(nóng)用地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地、交通水利用地、其他建設(shè)用地、水域、自然保留地；三級(jí)分25類。土地規(guī)劃分類主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是強(qiáng)調(diào)分類的連續(xù)性。土地規(guī)劃分類較好的延續(xù)了土地現(xiàn)狀分類體系，各個(gè)地類都能與土地現(xiàn)狀分類建立完全的對(duì)應(yīng)關(guān)系，從而能更好地利用現(xiàn)狀調(diào)查資料為規(guī)劃編制和實(shí)施評(píng)價(jià)工作服務(wù)。二是強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)用地特別是耕地的保護(hù)。土地規(guī)劃的核心思想是保護(hù)耕地

8、與基本農(nóng)田，控制建設(shè)用地。與此相對(duì)應(yīng)，其對(duì)農(nóng)用地分類更為細(xì)致，按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)和土地實(shí)際用途分了5個(gè)中類；而建設(shè)用地分類則相對(duì)粗略，不再根據(jù)具體用地性質(zhì)來(lái)分類，而是依據(jù)土地規(guī)劃調(diào)控目標(biāo)來(lái)進(jìn)行分類。三是強(qiáng)調(diào)對(duì)城鄉(xiāng)用地的控制，在建設(shè)用地的中類中，城鄉(xiāng)用地單獨(dú)設(shè)立中類，土地規(guī)劃指標(biāo)體系中也將城鄉(xiāng)用地規(guī)模作為約束性指標(biāo)來(lái)進(jìn)行控制。3 城鄉(xiāng)用地分類與土地規(guī)劃分類對(duì)比分析城鄉(xiāng)用地分類在修訂時(shí)重點(diǎn)考慮了與土地利用現(xiàn)狀分類的銜接，而土地規(guī)劃分類也是在土地利用現(xiàn)狀分類的基礎(chǔ)上演變而來(lái)，兩者在地類的定義與劃分上存在較多相似之處，大多數(shù)地類均能建立對(duì)應(yīng)關(guān)系。但由于兩者的出發(fā)點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)不同，導(dǎo)致部分地類在定義和內(nèi)涵上

9、無(wú)法完全對(duì)接或存在交叉對(duì)應(yīng)的關(guān)系（詳見(jiàn)城鄉(xiāng)用地分類與土地規(guī)劃分類對(duì)應(yīng)關(guān)系及對(duì)接建議表）。3.1 城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地城鄉(xiāng)用地分類中，為與中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法中規(guī)劃編制體系的市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村規(guī)劃層級(jí)相對(duì)應(yīng)，將城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地（H1）分為城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村建設(shè)用地四個(gè)小類。土地規(guī)劃分類中，與城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地對(duì)應(yīng)的地類為城鄉(xiāng)建設(shè)用地（21），按照土地規(guī)劃的相關(guān)控制要求，城鄉(xiāng)建設(shè)用地分為城鎮(zhèn)用地、農(nóng)村居民點(diǎn)用地、采礦用地、其他獨(dú)立建設(shè)用地4個(gè)三級(jí)類。兩者無(wú)法完全對(duì)應(yīng)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地的內(nèi)涵比城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地要大。圖1 城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地和土地規(guī)劃分類對(duì)比關(guān)系示意圖從小類來(lái)看，城鄉(xiāng)用地分類中的城市、鎮(zhèn)建

10、設(shè)用地可對(duì)應(yīng)土地規(guī)劃分類中的城鎮(zhèn)用地。兩者在定義上基本一致，而在實(shí)際工作中，因統(tǒng)計(jì)口徑和對(duì)定義理解的差異往往導(dǎo)致兩者的不一致：一是兩個(gè)分類對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的統(tǒng)計(jì)范圍不同。城鄉(xiāng)用地分類中的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)扣除村鎮(zhèn)建設(shè)用地以外的建設(shè)用地，土地規(guī)劃分類中的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指行政轄區(qū)內(nèi)的空間上連片的國(guó)有建設(shè)用地。由于城市規(guī)劃中城鎮(zhèn)建設(shè)用地可以打破行政轄區(qū)界線進(jìn)行用地統(tǒng)計(jì)，在城鎮(zhèn)建設(shè)用地統(tǒng)計(jì)上未強(qiáng)調(diào)必須是國(guó)有，因此與土地分類中的城鎮(zhèn)建設(shè)用地并不能完全對(duì)應(yīng)。二是兩個(gè)分類對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地內(nèi)部的非建設(shè)用地的歸類不一致。兩個(gè)分類中，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的統(tǒng)計(jì)均應(yīng)扣除包含其間的農(nóng)用地、水體等用地，以何種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行扣除

11、缺少相應(yīng)規(guī)定。如城市內(nèi)部山林和水體往往既是農(nóng)用地，又是對(duì)城市居民開(kāi)放的公園綠地，如何歸類，往往需要規(guī)劃工作者的主觀判斷。3.2 區(qū)域交通設(shè)施用地區(qū)域交通設(shè)施用地中的各個(gè)小類都可在土地規(guī)劃分類中找到完全對(duì)應(yīng)的地類，唯一有差異的是機(jī)場(chǎng)用地。其定義為民用及軍民合用的機(jī)場(chǎng)用地，在土地規(guī)劃分類中與之對(duì)應(yīng)的地類為民用機(jī)場(chǎng)用地和特殊用地。3.3 區(qū)域公用設(shè)施用地區(qū)域公用設(shè)施用地主要是從用地功能的服務(wù)區(qū)域而非用地性質(zhì)進(jìn)行定義，由于對(duì)“區(qū)域性”的判定具有一定的主觀性，在土地規(guī)劃分類中沒(méi)有與之完全對(duì)應(yīng)的地類。根據(jù)其定義，其可對(duì)應(yīng)土地規(guī)劃分類中的其他獨(dú)立建設(shè)用地、特殊用地、水工建筑用地等多種地類。圖2 區(qū)域公用設(shè)施

12、用地和土地規(guī)劃分類對(duì)比關(guān)系示意圖3.4 特殊用地城鄉(xiāng)用地分類中的特殊用地包含軍事用地、安保用地兩個(gè)小類，而土地規(guī)劃分類中的特殊用地包含了軍事、外事、宗教、監(jiān)教、殯葬等用地類型，其定義比城鄉(xiāng)用地中的特殊用地要廣。此外，土地規(guī)劃分類中的特殊用地僅指城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍之外的用地，而城鄉(xiāng)用地分類中的特殊用地則無(wú)此界定。圖3 特殊用地和土地規(guī)劃分類對(duì)比關(guān)系示意圖3.5 水域水域包括自然水域、水庫(kù)、坑塘溝渠3個(gè)小類，在土地規(guī)劃分類中，可對(duì)應(yīng)水域、水工建筑、其他農(nóng)用地等地類。兩者的主要差異在于，水庫(kù)在城鄉(xiāng)用地分類中為非建設(shè)用地，而土地規(guī)劃分類中則為建設(shè)用地。圖4 水域和土地規(guī)劃分類對(duì)比關(guān)系示意圖4 城鄉(xiāng)用地分

13、類與土地規(guī)劃分類的對(duì)接建議4.1 對(duì)接基本原則4.1.1 建設(shè)用地規(guī)模統(tǒng)計(jì)一致城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)中均有涉及建設(shè)用地的強(qiáng)制性指標(biāo)。城鄉(xiāng)規(guī)劃的強(qiáng)制性指標(biāo)為人均城市建設(shè)用地指標(biāo)。土地規(guī)劃涉及建設(shè)用地的指標(biāo)包括約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)兩類，其中約束性指標(biāo)為城鄉(xiāng)用地規(guī)模、人均城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模，預(yù)期性指標(biāo)包括建設(shè)用地總規(guī)模和城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模。“兩規(guī)”指標(biāo)統(tǒng)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)和側(cè)重點(diǎn)不同，要實(shí)現(xiàn)所有指標(biāo)的完全對(duì)接在實(shí)際工作中是很難做到的?？紤]城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與土地管理的手段主要集中在對(duì)建設(shè)用地的管控上，在建立兩個(gè)分類的對(duì)接關(guān)系時(shí)，可將對(duì)接的切入點(diǎn)放在建設(shè)用地的歸類上，盡量保證“兩規(guī)”建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地統(tǒng)計(jì)的一致

14、性。4.1.2 建設(shè)用地空間布局一致建設(shè)用地布局是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與土地管理實(shí)行用地功能分區(qū)、建設(shè)強(qiáng)度控制與土地用途管制的主要依據(jù)，也是各項(xiàng)規(guī)劃用地指標(biāo)在空間上的直接反映。在建立“兩規(guī)”地類對(duì)接關(guān)系時(shí)，應(yīng)按照規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模統(tǒng)計(jì)一致的相關(guān)要求，明確界定建設(shè)用地與非建設(shè)用地，城鎮(zhèn)建設(shè)用地與非城鎮(zhèn)建設(shè)用地，確保“兩規(guī)”在建設(shè)用地空間管制上的一致性。4.1.3 建設(shè)用地管理協(xié)調(diào)統(tǒng)一城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與土地管理的出發(fā)點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)不同，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理偏重對(duì)用地功能與布局的引導(dǎo)與調(diào)控，以項(xiàng)目選址與建設(shè)強(qiáng)度控制為主要管理手段；土地管理則偏重對(duì)耕地的保護(hù)和建設(shè)用地總量的調(diào)控，以新增建設(shè)用地與新增建設(shè)用地占耕規(guī)模的管控為主要

15、管理手段。不同出發(fā)點(diǎn)和管控手段也體現(xiàn)在“兩規(guī)”用地分類標(biāo)準(zhǔn)上，導(dǎo)致部分地類在定義和內(nèi)涵上存在交叉對(duì)應(yīng)的關(guān)系，從而無(wú)法建立完全的對(duì)應(yīng)關(guān)系。針對(duì)這部分地類，可以按照建設(shè)用地管理協(xié)調(diào)統(tǒng)一的原則，在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與土地管理不存在沖突的前提下，允許地類有一定程度的交叉。4.2 基本對(duì)應(yīng)關(guān)系根據(jù)兩個(gè)用地分類體系中各地類的定義與內(nèi)涵，可以建立兩者之間基本的對(duì)應(yīng)關(guān)系（詳見(jiàn)城鄉(xiāng)用地分類與土地規(guī)劃分類對(duì)應(yīng)關(guān)系及對(duì)接建議表）。4.3 對(duì)接焦點(diǎn)問(wèn)題辨析從城鄉(xiāng)用地分類與土地規(guī)劃分類的基本對(duì)應(yīng)關(guān)系可以看出，城鄉(xiāng)用地分類與土地規(guī)劃分類中大部分地類可以較好的對(duì)應(yīng)，部分地類存在一對(duì)多、多對(duì)一或者交叉對(duì)應(yīng)的關(guān)系，需在實(shí)際規(guī)劃工作中

16、加以甄別處理。結(jié)合武漢市鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃“兩規(guī)”合一編制工作實(shí)踐，對(duì)兩個(gè)分類體系對(duì)接中遇到的焦點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行辨析，并提出相應(yīng)的建議。4.3.1 城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地中對(duì)城市建設(shè)用地、鎮(zhèn)建設(shè)用地、鄉(xiāng)建設(shè)用地、村莊建設(shè)用地等四個(gè)中類是以空間形態(tài)為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行分類的，重點(diǎn)考慮的是建設(shè)用地地塊的集中連片，在實(shí)際規(guī)劃工作中，主要通過(guò)劃定建設(shè)用地規(guī)模邊界來(lái)進(jìn)行界定。在城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模邊界界定的封閉空間之內(nèi)，從土地功能和用途的角度出發(fā)進(jìn)行歸類，也存在部分不應(yīng)計(jì)入城鎮(zhèn)建設(shè)用地的建設(shè)用地與非建設(shè)用地，這部分用地應(yīng)按照城鄉(xiāng)用地分類的地類定義進(jìn)行甄別，分別歸入相應(yīng)的用地類別中，主要包括區(qū)域交通設(shè)施用地、區(qū)域公

17、用設(shè)施用地、特殊用地、水域和農(nóng)林用地等地類。圖5 城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模邊界與各地類關(guān)系示意圖以武漢市中心城區(qū)為例，中心城區(qū)內(nèi)包括區(qū)域交通設(shè)施用地(鐵路、公路)、區(qū)域公用設(shè)施用地(長(zhǎng)江、漢江堤防等)、特殊用地(軍事用地)、水域(長(zhǎng)江、漢江等)、農(nóng)林用地(如東湖風(fēng)景區(qū)的林地、苗圃等)等非城鎮(zhèn)建設(shè)用地，在規(guī)劃編制中，這些地類不應(yīng)計(jì)入城鎮(zhèn)建設(shè)用地。建議在“兩規(guī)”編制過(guò)程中，采用相同的現(xiàn)狀基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對(duì)不應(yīng)計(jì)入城鎮(zhèn)建設(shè)用地的地類采用相同口徑進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，從而確?！皟梢?guī)”在城鎮(zhèn)建設(shè)用地統(tǒng)計(jì)上的一致性。4.3.2 城市建設(shè)用地分類中的“綠地”城市建設(shè)用地分類中的“綠地”包括公園綠地和防護(hù)綠地，其中公園綠地指向公眾開(kāi)放

18、，以游憩為主要功能，兼具生態(tài)、美化、防災(zāi)等作用的綠地；防護(hù)綠地指城市中具有衛(wèi)生、隔離和安全防護(hù)功能的綠地，包括衛(wèi)生隔離帶、道路防護(hù)綠地、城市高壓走廊綠帶等。其概念主要是根據(jù)用地功能進(jìn)行定義，其實(shí)際用途包括了耕地、園地、林地、荒草地等多種可能性。在土地規(guī)劃中，根據(jù)其功能進(jìn)行歸類，可以對(duì)應(yīng)城鎮(zhèn)用地，而按照實(shí)際用途劃分，又可歸入農(nóng)用地等非建設(shè)用地。建議從規(guī)劃與土地管理實(shí)際要求出發(fā)進(jìn)行歸類，如需征用并轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，城鄉(xiāng)規(guī)劃中可歸入綠地，土地規(guī)劃中歸入城鎮(zhèn)用地；如不需轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，城鄉(xiāng)規(guī)劃中可歸入農(nóng)林用地，土地規(guī)劃中歸入農(nóng)用地。4.3.3 區(qū)域公用設(shè)施用地區(qū)域公用設(shè)施用地指為區(qū)域服務(wù)的公用設(shè)施用地，包括

19、區(qū)域性能源設(shè)施、水工設(shè)施、通訊設(shè)施、殯葬設(shè)施、環(huán)衛(wèi)設(shè)施、排水設(shè)施等用地，不計(jì)入城市建設(shè)用地統(tǒng)計(jì)。其概念主要是從用地功能的服務(wù)范圍大小來(lái)進(jìn)行定義，在土地規(guī)劃分類中可以對(duì)應(yīng)多個(gè)地類，需根據(jù)具體情況進(jìn)行甄別。按照土地規(guī)劃分類地類定義，區(qū)域性殯葬設(shè)施用地對(duì)應(yīng)土地規(guī)劃分類中的特殊用地，區(qū)域性水工設(shè)施用地對(duì)應(yīng)土地規(guī)劃分類中的交通水利用地。雖然兩個(gè)分類中地類名稱不同，但對(duì)規(guī)劃指標(biāo)統(tǒng)計(jì)和用地管理沒(méi)有明顯影響，“兩規(guī)”可按照各自分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行歸類。區(qū)域性能源設(shè)施、通訊設(shè)施、環(huán)衛(wèi)設(shè)施和排水設(shè)施等用地如位于城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模邊界之外，應(yīng)對(duì)應(yīng)其他獨(dú)立建設(shè)用地，這種情況對(duì)規(guī)劃指標(biāo)統(tǒng)計(jì)和用地管理也沒(méi)有影響，可不作處理。區(qū)域性

20、能源設(shè)施、通訊設(shè)施、環(huán)衛(wèi)設(shè)施和排水設(shè)施等用地如位于城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模邊界內(nèi)，在土地規(guī)劃分類中應(yīng)對(duì)應(yīng)城鎮(zhèn)建設(shè)用地，這種情況會(huì)導(dǎo)致“兩規(guī)”在城鎮(zhèn)建設(shè)用地統(tǒng)計(jì)方面的不一致。為保證“兩規(guī)”城鎮(zhèn)建設(shè)用地的一致，在土地規(guī)劃中，將城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模邊界內(nèi)的區(qū)域性能源設(shè)施、通訊設(shè)施、環(huán)衛(wèi)設(shè)施和排水設(shè)施等用地歸入其他獨(dú)立建設(shè)用地，不計(jì)入城鎮(zhèn)建設(shè)用地。4.3.4 特殊用地 兩個(gè)分類標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于特殊用地的定義不一致，統(tǒng)計(jì)范圍也不一致，對(duì)接的焦點(diǎn)問(wèn)題是城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)。建議對(duì)兩個(gè)分類標(biāo)準(zhǔn)中特殊用地的定義進(jìn)行整合，統(tǒng)一為城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍之外的軍事、安保、宗教、外事、殯葬用地?！皟梢?guī)”編制過(guò)程中，采用相同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行指標(biāo)統(tǒng)計(jì)。

21、4.3.5 非建設(shè)用地對(duì)于非建設(shè)用地的分類，由于兩個(gè)分類體系的側(cè)重點(diǎn)不同，城鄉(xiāng)用地分類相對(duì)粗略，土地規(guī)劃分類相對(duì)細(xì)致，各地類之間的內(nèi)涵存在一定交叉，難以建立一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系。最主要的差別是水庫(kù)在城鄉(xiāng)用地分類中為非建設(shè)用地，在土地規(guī)劃分類中則為建設(shè)用地。非建設(shè)用地的地類交叉對(duì)“兩規(guī)”主要規(guī)劃指標(biāo)的對(duì)接和規(guī)劃管理均無(wú)明顯影響，可依據(jù)各自分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行歸類；為保證建設(shè)用地規(guī)模的一致性，建議在土地規(guī)劃中，將水庫(kù)水面從交通水利用地中分離出來(lái)，按水域進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。5 結(jié)語(yǔ)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與土地管理的出發(fā)點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)不同，體現(xiàn)在用地分類標(biāo)準(zhǔn)上，城鄉(xiāng)用地分類與土地規(guī)劃分類也各有側(cè)重。由于兩個(gè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)之間的差異，使“兩規(guī)

22、”在協(xié)調(diào)和對(duì)接上存在一定難度，研究?jī)蓚€(gè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)之間的對(duì)接關(guān)系，可以為“兩規(guī)合一”編制提供技術(shù)支撐。通過(guò)對(duì)比兩個(gè)分類中各地類的定義與內(nèi)涵，可建立兩者之間的基本對(duì)應(yīng)關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，立足規(guī)劃編制的技術(shù)要求和用地管理的實(shí)際需求，可對(duì)兩個(gè)用地分類之間的差異，提出針對(duì)性的對(duì)接策略，從而保證城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃在用地規(guī)模統(tǒng)計(jì)與空間布局上的一致性，為城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與土地管理的協(xié)同一致奠定良好基礎(chǔ)。參考文獻(xiàn)1（GB 50137-2011）城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)S2（國(guó)土資廳發(fā)200951號(hào)） 市縣鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制指導(dǎo)意見(jiàn)3周劍云 戚冬瑾.我國(guó)城市用地分類的困境及改革建議J.城市規(guī)劃，2008(

23、3):45-504蒲蔚然 劉駿.關(guān)于建立城市用地分類新標(biāo)準(zhǔn)的思考J.規(guī)劃師，2008(6):9-125陳百明 周小萍.土地利用現(xiàn)狀分類國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的解讀J. 自然資源學(xué)報(bào),第22卷第六期：994-10032城鄉(xiāng)用地分類與土地規(guī)劃分類對(duì)應(yīng)關(guān)系及對(duì)接建議表城鄉(xiāng)用地分類對(duì)應(yīng)的土地規(guī)劃分類對(duì)應(yīng)地類內(nèi)涵差異說(shuō)明對(duì)接建議類別代碼類別名稱類別名稱類別代碼大類中類小類三級(jí)類二級(jí)類一級(jí)類H建設(shè)用地建設(shè)用地2內(nèi)涵一致。H1城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地城鄉(xiāng)建設(shè)用地212城鄉(xiāng)用地內(nèi)涵大于城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地。兩規(guī)合一編制，采用相同現(xiàn)狀基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，采用相同口徑統(tǒng)計(jì)建設(shè)用地與非建設(shè)用地、城鎮(zhèn)建設(shè)用地與非城鎮(zhèn)建設(shè)用地。H11城市建設(shè)用地城鎮(zhèn)用地211212內(nèi)涵一致，實(shí)際工作因?qū)ㄔO(shè)用地內(nèi)部非建設(shè)用地的認(rèn)定不一致導(dǎo)致兩者不一致。H12鎮(zhèn)建設(shè)用地H13鄉(xiāng)建設(shè)用地農(nóng)村居民點(diǎn)用地212212H14村莊建設(shè)用地H2區(qū)域交通設(shè)施用地交通水利用地222內(nèi)涵一致，小類設(shè)定有