中國(guó)電信業(yè)監(jiān)管政策的現(xiàn)狀

1、中國(guó)電信業(yè)監(jiān)管政策的現(xiàn)狀與趨勢(shì)走過(guò)2005年，現(xiàn)代電信監(jiān)管在中國(guó)倏忽邁過(guò)七個(gè)年頭。在全球最大電信市場(chǎng)探索適應(yīng)最大轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的監(jiān)管工作經(jīng)驗(yàn)，需要感性的體悟和理性的解剖。本文將重點(diǎn)分析體制政策變化的脈絡(luò)，并對(duì)未來(lái)趨勢(shì)進(jìn)行宏觀展望。 監(jiān)管體制成型1998年3月，新一屆政府組建信息產(chǎn)業(yè)部，確定“三業(yè)一推進(jìn)”的行業(yè)管理職能，電信市場(chǎng)監(jiān)管隱身于產(chǎn)業(yè)促進(jìn)職責(zé)之后。其后四年之間，電信運(yùn)營(yíng)體制改革快速推進(jìn)，電信業(yè)務(wù)市場(chǎng)超高速成長(zhǎng)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主戰(zhàn)場(chǎng)已經(jīng)轉(zhuǎn)移到省市以下，于是兩年之間以省級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置的地方通信監(jiān)管機(jī)構(gòu)組建完畢。 2000年9月國(guó)務(wù)院頒布行政法規(guī)中華人民共和國(guó)電信條例，進(jìn)一步明確了電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法定職

2、責(zé)，中央和地方電信監(jiān)管部門開(kāi)始探索上路，中國(guó)電信業(yè)正式進(jìn)入依法管制下的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)新時(shí)代。由于人員和資源的限制，地方省級(jí)通信管理局脫胎于原政企合一的省郵電管理局，各級(jí)干部和工作人員開(kāi)始重新定位自己的職業(yè)生涯。今天堅(jiān)守電信監(jiān)管工作崗位的每一位員工都能夠回憶起當(dāng)年復(fù)雜的心路歷程，怎能夠用“先換位，后換心”全部概括?任何機(jī)構(gòu)和人員都無(wú)法在短時(shí)期內(nèi)擺脫舊體制的痕跡和各種情結(jié)的困擾，因此人民郵電體系之外的新進(jìn)入者謹(jǐn)慎觀察著電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的言行。從昔日的“運(yùn)動(dòng)員”變?yōu)榻裉斓母?jìng)賽“組織者”和“裁判員”，信息產(chǎn)業(yè)部和省級(jí)通信管理局經(jīng)歷了脫胎換骨的轉(zhuǎn)變。 我國(guó)并沒(méi)有直接借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的電信監(jiān)管制度，而是在消化吸收先進(jìn)的

3、管制理論的基礎(chǔ)上，從現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)，組建了能夠適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的兼具行業(yè)管理職能的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)。監(jiān)管實(shí)踐不斷豐富管制理論體系理論之樹(shù)常青，對(duì)電信監(jiān)管基本問(wèn)題的認(rèn)識(shí)一直在與時(shí)俱進(jìn)，這正是監(jiān)管工作不斷完善的可靠保障。經(jīng)濟(jì)學(xué)和產(chǎn)業(yè)組織理論告訴我們，產(chǎn)業(yè)管制是政府有關(guān)部門采取特定措施，依法對(duì)某類產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)的供求關(guān)系和市場(chǎng)行為的直接干預(yù)，其目的在于克服外部性以及糾正競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的缺陷。各國(guó)電信市場(chǎng)均采取了政府管制下的有限競(jìng)爭(zhēng)模式，但管制邊界和力度千差萬(wàn)別，取得的實(shí)際效果也大相徑庭。電信監(jiān)管理論一直存在三大基本問(wèn)題，即：為什幺管制；管制什幺；如何管制，不同國(guó)家市場(chǎng)環(huán)境下的答案不盡相同。中國(guó)市場(chǎng)的答案

4、是什幺? 第一個(gè)問(wèn)題，管制的必要性、合理性來(lái)自于電信產(chǎn)業(yè)的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)特征和公共事業(yè)屬性，如果沒(méi)有外部管制力量的介入，技術(shù)門檻和規(guī)模經(jīng)濟(jì)要求將使得電信市場(chǎng)的自然壟斷趨勢(shì)得以延續(xù)，新進(jìn)入者難以生存，廣大消費(fèi)者將無(wú)法充分享受技術(shù)進(jìn)步與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的福利。中國(guó)聯(lián)·通的發(fā)展壯大是第一個(gè)實(shí)例，中國(guó)鐵通的快速成長(zhǎng)是第二個(gè)實(shí)例。今后只要電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效發(fā)揮作用，我們還可以看到更多的市場(chǎng)主體涌現(xiàn)。第二個(gè)問(wèn)題需要解答電信管制的行為邊界或者管制機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍。從理論出發(fā)，可以區(qū)分為管制對(duì)象和管制內(nèi)容。電信市場(chǎng)的行為主體，包括電信企業(yè)和消費(fèi)者均屬于管制的對(duì)象，但由于信息非對(duì)稱及交易能力的差異，電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)側(cè)重

5、于對(duì)電信企業(yè)，尤其是基礎(chǔ)電信網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商的義務(wù)約束。在管制內(nèi)容上，一般針對(duì)具體的市場(chǎng)行為，包括B2B的合作競(jìng)爭(zhēng)行為、B2C的市場(chǎng)交易行為以及B2G的規(guī)管反饋行為，在不同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況下，管制的對(duì)象和內(nèi)容重點(diǎn)有所差異。比照我國(guó)當(dāng)前的市場(chǎng)實(shí)踐，可以說(shuō)電信管制的邊界正在進(jìn)行調(diào)整，對(duì)象和內(nèi)容也在發(fā)生變化。2004年，信息產(chǎn)業(yè)部在年度工作報(bào)告中隨“電信強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略”一并提出的監(jiān)管思路的轉(zhuǎn)變引起了廣泛的關(guān)注，其核心內(nèi)容是“退后一步、站高一步”以及“有所為、有所不為”。這種政策思路的轉(zhuǎn)變，其實(shí)就是重新詮釋電信監(jiān)管的職責(zé)范圍。第三個(gè)問(wèn)題目的在于解決監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行動(dòng)效率和作用效果，它與時(shí)機(jī)、手段和作用方式

6、相關(guān)。選擇合理的監(jiān)管時(shí)機(jī)可以取得事半功倍的效果。一般而言，事前管制措施適用于較成熟的技術(shù)業(yè)務(wù)，可以形成合理的市場(chǎng)預(yù)期，有效引導(dǎo)競(jìng)爭(zhēng)者行為，最大限度地節(jié)約社會(huì)資源；事中管制措施適用于處置突發(fā)事件，運(yùn)用恰當(dāng)可緩解對(duì)立矛盾，提高市場(chǎng)效率；事后管制措施適用于新技術(shù)業(yè)務(wù)的評(píng)估管理，也可用于處置爭(zhēng)議或者進(jìn)行補(bǔ)償。所謂該出手時(shí)就出手，就是言明把握監(jiān)管時(shí)機(jī)的重要性。管制手段在理論上具有多種分類方法，比如激勵(lì)性管制與非激勵(lì)性管制、經(jīng)濟(jì)性管制與社會(huì)性管制、對(duì)稱管制與非對(duì)稱管制等；但在實(shí)踐中，我們可以歸納為數(shù)量限制、結(jié)構(gòu)調(diào)整、資源配置、行為禁止或強(qiáng)制以及杠桿指導(dǎo)等。多年的豐富實(shí)踐可以給出不少實(shí)例，比如基礎(chǔ)業(yè)務(wù)許可證

7、的資格評(píng)審、電信業(yè)務(wù)目錄劃分、碼號(hào)頻率資源的分配、禁止特定的網(wǎng)內(nèi)外差別定價(jià)、普遍服務(wù)義務(wù)的“村通工程”安排、電信資費(fèi)上限標(biāo)準(zhǔn)、公用電信網(wǎng)互聯(lián)的成本結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)等。許多具體的監(jiān)管政策都涉及到多種手段的組合應(yīng)用，能夠取得較好的效果。中國(guó)各級(jí)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)在具體行使電信監(jiān)管職能時(shí)，一般采用靈活的組合作用方式，比較典型的是“三重著力法”，包括設(shè)施(資源)管理、業(yè)務(wù)規(guī)范以及市場(chǎng)行為監(jiān)管。在電信條例中，政府管理職責(zé)也明確劃分為三大市場(chǎng)：電信設(shè)備市場(chǎng)、電信建設(shè)市場(chǎng)和電信運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)。由于前兩類市場(chǎng)已經(jīng)充分市場(chǎng)化，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠發(fā)揮較大的作用，因此政府監(jiān)管集中在資質(zhì)限定和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范方面；對(duì)處于電信產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈核心環(huán)節(jié)的運(yùn)

8、營(yíng)市場(chǎng)，則較多同時(shí)采用三重著力點(diǎn)。轉(zhuǎn)型時(shí)期電信監(jiān)管能力面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)現(xiàn)階段中國(guó)電信市場(chǎng)的基本特征如下：電信產(chǎn)業(yè)處于工業(yè)化和信息化并舉的發(fā)展階段，行業(yè)增長(zhǎng)處于粗放與集約并存的轉(zhuǎn)軌時(shí)期；電信市場(chǎng)擁有巨大的增長(zhǎng)潛力，新舊市場(chǎng)主體的力量處于震蕩融合的變革時(shí)期；地理差異和個(gè)性化需求推動(dòng)多元化競(jìng)爭(zhēng)局面；網(wǎng)絡(luò)資源總量過(guò)剩與局部短缺并存；國(guó)有經(jīng)濟(jì)成分主導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施和業(yè)務(wù)市場(chǎng)，助長(zhǎng)同資同質(zhì)化的競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)。這些特點(diǎn)是監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定實(shí)施各項(xiàng)政策的基本前提。 全球電信管制正在進(jìn)入轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國(guó)電信監(jiān)管面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)來(lái)自哪里?并不局限于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律權(quán)威、資源匱乏、手段單一等方面，我們的理解是電信監(jiān)管能力滯后于加速革新的電信市

9、場(chǎng)。 一個(gè)簡(jiǎn)單的對(duì)比是起步時(shí)間。從國(guó)際來(lái)看，與歐美成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比，中國(guó)電信管制體系的形成落后了60余年；在國(guó)內(nèi)，電信市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)和電信監(jiān)管形成的時(shí)間差距接近50年。我們顯然需要追趕的時(shí)間，七年間的建章立制、市場(chǎng)監(jiān)管積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)代意義的監(jiān)管體制和政策體系基本成型。然而，電信管制的目標(biāo)任務(wù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)情況相互適應(yīng)，進(jìn)入21世紀(jì)以后，各國(guó)紛紛邁入放松管制和管制改革的新階段。我國(guó)的電信監(jiān)管體制必然會(huì)被技術(shù)革命和國(guó)際化市場(chǎng)卷入改革的洪流之中。如何理解“電信監(jiān)管能力”的內(nèi)涵?理論研究和各國(guó)實(shí)踐并未給出統(tǒng)一的答案。在CATR一項(xiàng)內(nèi)部研究中，專家們比較認(rèn)同以電信監(jiān)管的外在表現(xiàn)形式劃分為

10、三類：創(chuàng)制能力、實(shí)施能力及保障能力。其中，“創(chuàng)制能力”與研究能力、體制選擇、決策程序和立法水平相關(guān)；“實(shí)施能力”與組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作程序、監(jiān)管手段相關(guān)；“保障能力”區(qū)分為資源保障和機(jī)制保障，主要與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人力、物力和財(cái)力等因素相關(guān)。目前我國(guó)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的薄弱環(huán)節(jié)在哪里?直觀印象是保障能力最差，實(shí)施能力較差，創(chuàng)制能力一般。這種評(píng)價(jià)來(lái)自于省級(jí)通信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員，中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)更加擔(dān)憂自身的創(chuàng)制能力無(wú)法迅速提高。差異性判斷源于職責(zé)分工的位置感不同，快速改善的希望在于基層能力的提高。三個(gè)強(qiáng)有力的論據(jù)可以證實(shí)保障能力的巨大落差。從監(jiān)管人員的絕對(duì)數(shù)量來(lái)看，中央與地方合計(jì)的監(jiān)管人員隊(duì)伍不足800人，要滿足全

11、球第一大通信市場(chǎng)的監(jiān)管工作需要，相似市場(chǎng)規(guī)模的德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)等國(guó)家電信監(jiān)管人員一般在1500-2000人之間；從監(jiān)管經(jīng)費(fèi)來(lái)看，國(guó)內(nèi)主要依靠公共預(yù)算撥款，來(lái)源單一，支出有限，監(jiān)管費(fèi)用占業(yè)務(wù)市場(chǎng)價(jià)值比例不足1%，而世界各國(guó)的平均標(biāo)準(zhǔn)在2%3%之間，市場(chǎng)規(guī)模較大的比例較低，而且一般采用許可證收費(fèi)、資源收費(fèi)或者直接收取監(jiān)管費(fèi)的專項(xiàng)資金模式，公共預(yù)算只是作為補(bǔ)充來(lái)源；從監(jiān)管的物質(zhì)手段來(lái)看，國(guó)內(nèi)沒(méi)有廣泛應(yīng)用信息技術(shù)網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)管理監(jiān)控中心、應(yīng)急資源調(diào)度中心、互聯(lián)網(wǎng)交換與結(jié)算中心等監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施受到經(jīng)費(fèi)制約，尚未建立起來(lái)，進(jìn)一步強(qiáng)化了信息非對(duì)稱位置，弱化了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的快速反應(yīng)能力。在實(shí)施能力中，最容易引起被管制

12、者詬病的是管制決策的工作程序缺乏透明度和科學(xué)性，可操作性較弱，無(wú)形中會(huì)增加企業(yè)的執(zhí)行成本。當(dāng)沒(méi)有相應(yīng)的處罰激勵(lì)機(jī)制配套推進(jìn)時(shí)，就容易導(dǎo)致企業(yè)的不作為。當(dāng)前，各級(jí)管制機(jī)構(gòu)正在努力改進(jìn)工作程序，力圖在決策論證階段增加透明度，借助科研機(jī)構(gòu)和專家團(tuán)隊(duì)增強(qiáng)科學(xué)性，其目標(biāo)就是不斷改進(jìn)政策的實(shí)施效果。2005年歲末發(fā)起的“手機(jī)實(shí)名制”討論，就是管制機(jī)構(gòu)意圖增強(qiáng)實(shí)施能力的一個(gè)最新嘗試。創(chuàng)制能力的高低取決于法規(guī)政策的系統(tǒng)性、專業(yè)性與可操作性，理想的結(jié)果是形成以電信基本法為核心的剛性制度化規(guī)則、以部門規(guī)章和規(guī)范性文件為輔助的柔性實(shí)施方案。前者突出權(quán)威和適用效力，后者強(qiáng)調(diào)對(duì)工作的具體指導(dǎo)和應(yīng)用效果。從已經(jīng)出臺(tái)的各項(xiàng)

13、制度而言，電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)在創(chuàng)制能力方面的進(jìn)步主要體現(xiàn)在擴(kuò)展了市場(chǎng)適應(yīng)力，強(qiáng)化了法規(guī)政策的可執(zhí)行力。但能力缺陷仍然比較明顯，其一是法律法規(guī)的系統(tǒng)性不足，其二是市場(chǎng)前瞻性的不足。 能力建設(shè)不能停步不前，因，為通信業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新正在加速前進(jìn)，而且沒(méi)有止境。我們剛剛基本熟悉傳統(tǒng)電信網(wǎng)和電信業(yè)務(wù)的管制技巧，基于TCPIP協(xié)議的網(wǎng)絡(luò)融合趨勢(shì)已經(jīng)撲面而來(lái)。VoIP、IPTV的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)無(wú)法回避，3G、NGN的大規(guī)模應(yīng)用也要將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)推向新階段。從網(wǎng)絡(luò)融合到媒體融合到內(nèi)容融合，管制的邊界必將繼續(xù)擴(kuò)展。體制變革開(kāi)創(chuàng)電信監(jiān)管新局面 進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，全球電信管制隨技術(shù)革命和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)出現(xiàn)轉(zhuǎn)型趨勢(shì)：(1)隨著各國(guó)政企、政資

14、分離基本完成，電信自由化與管制機(jī)構(gòu)建立完善相互影響促進(jìn)；(2)監(jiān)管體制模式選擇與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和地域文化相關(guān)，逐步分化出歐洲、北美、亞太、轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)以及其它發(fā)展中國(guó)家五種類型；(3)電信管制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、專業(yè)性逐步增強(qiáng)，結(jié)合競(jìng)爭(zhēng)管制機(jī)構(gòu)、中介組織和國(guó)際機(jī)構(gòu)的立體化市場(chǎng)監(jiān)管體系正在形成；(4)技術(shù)革命成為放松管制和管制轉(zhuǎn)型的主要?jiǎng)恿?，業(yè)務(wù)市場(chǎng)融合推動(dòng)管制邊界變化和機(jī)構(gòu)融合；(5)電信服務(wù)貿(mào)易自由化加速市場(chǎng)一體化，監(jiān)管政策的國(guó)際化趨勢(shì)日益明顯。未來(lái)幾年，我國(guó)電信監(jiān)管會(huì)出現(xiàn)什幺新氣象?在國(guó)際環(huán)境的影響下，電信監(jiān)管能力建設(shè)將獲得持續(xù)的支持，監(jiān)管體制的調(diào)整完善可以水到渠成，監(jiān)管政策的范圍和重點(diǎn)將適時(shí)變化。本文預(yù)見(jiàn)中國(guó)電信業(yè)的監(jiān)管體制和政策可能呈現(xiàn)如下變化：(1)以電信基本法為核心的法律制度體系加速形成，創(chuàng)制能力顯著改善；(2)信息通訊技術(shù)革命驅(qū)動(dòng)業(yè)務(wù)市場(chǎng)融合，由此帶動(dòng)管制機(jī)構(gòu)走向融合；(3)考慮到信息化戰(zhàn)略的長(zhǎng)期使命，為有效完成促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的多重政策目標(biāo)，帶有行業(yè)主管特色的政監(jiān)合一模式仍將維持較長(zhǎng)一段時(shí)期；(4)電信國(guó)企產(chǎn)權(quán)改革逐步深化，WTO過(guò)渡期結(jié)束對(duì)外開(kāi)放進(jìn)入新階段，電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專業(yè)性管制職能與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的一般性競(jìng)爭(zhēng)管理職能將密切配合，共同推動(dòng)多元產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)主體邁向理性化競(jìng)爭(zhēng)； (5)隨著資源投入逐步到位，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專業(yè)知識(shí)和人才隊(duì)伍發(fā)生漸進(jìn)性改善，實(shí)施能力和保障能